新型城市化與新農村建設協調推進

文/袁海平 顧益康

新型城市化與新農村建設協調推進

文/袁海平 顧益康

“十二五”時期成為浙江全面建設小康社會的攻堅時期，也成為縮小城鄉差別的一個歷史轉折點。新型城市化與新農村建設協調推進是縮小城鄉差距、促進發展方式轉變的最有效戰略

努力實現城鎮化和社會主義新農村建設協調推進，是黨中央在新形勢下為加快縮小城鄉差距推進城鄉一體化作出的重要戰略決策。近年來，成都、重慶、嘉興、湖州等地開展了統籌城鄉綜合配套改革試點，并取得了一定的成功經驗。這些地區實施統籌城鄉發展的實踐探索及改革創新的經驗，為浙江在“十二五”時期實施新型城市化與新農村建設協調推進戰略提供了可資借鑒的經驗，同時也從實踐角度提供了“十二五”時期推進城鄉一體化的實現路徑。

戰略的重要性和緊迫性

“十二五”時期是浙江加快突破城鄉二元結構、加速城鄉融合發展的新時期，也是全面建設小康社會的戰略攻堅時期和加快發展方式轉變的重要轉折期。浙江必須從城鄉區域和收入分配差距還在持續擴大的嚴峻現實出發，把加快推進城市化和社會主義新農村建設，形成兩者協調推進的機制體制，開創城鄉統籌社會發展一體化的新局面作為最重要的戰略任務。

全面提升社會主義新農村建設水平是“十二五”時期發展的攻堅任務。統籌城鄉發展、建設社會主義新農村是貫穿于社會主義現代化建設全過程的長期任務。根據國家對長三角地區發展規劃要求，浙江要提前到2015年實現全面建設小康社會目標，到2020年提前實現基本現代化目標。目前離浙江全面建設小康社會的目標只剩五年時間了，“十二五”時期成為浙江全面建設小康社會的攻堅時期，也成為縮小城鄉差別的一個歷史轉折點。

城市化是“十二五”時期發展強大的動力。城鄉二元結構尚未突破，城市化滯后于工業化和城市化路徑的嚴重偏差已成為影響經濟社會持續發展的一個障礙性因素，也是“三農”問題比較嚴峻的深層次原因之所在。經過30多年的發展，浙江已經具備加快城市化進程的經濟社會基礎條件?！笆濉睍r期，浙江應該把城市化作為“十二五”發展最強大的動力源，努力使城市化成為提升工業化水平，加速推動特色農業現代化，實現從投資外貿拉動為主的外源型的發展方式向內需拉動為主的內源型發展方式轉變；重視糾正以往城市化建設的一些偏差，把“以物為本”的城市化轉到“以人為本”的城市化，把務工經商農民的市民化，特別是農民工的市民化作為推進城市化的核心任務。

新型城市化與新農村建設協調推進是縮小城鄉差距的最有效戰略。實踐證明，只有城市化和新農村建設協調推進，才能解決農村人口和農業勞動力過多，農民就業難、增收難和現代農業建設難的問題。各地遇到的區域發展空間有限，城市化、工業化的土地資源瓶頸制約，也只有通過城市化和新農村建設協調推進來解決。以往的那種“要地不要人、見物不見人、重城不重鄉、重工不重農”的城市化建設的偏差，不但嚴重弱化了城市化對新農村建設的拉動作用，在一定程度上又擴大了城鄉差距，而且也使城市化失去了內在的動力。那些統籌城鄉綜合配套改革的地區把城市化與新農村建設有機結合起來，使城市化真正成為新農村建設重要的拉動力，有效地縮小了城鄉差距，加快了城鄉一體化的進程。

新型城市化與新農村建設協調推進是促進發展方式轉變的重大戰略。浙江必須注意防止把發展方式轉變等同于經濟增長和工業發展方式轉變的片面性，從重工輕農、重資本輕勞動的工業化突進的資本主導的經濟發展方式向注重一二三產業協調發展和增加勞動者收入、保護勞動者權益的人本化的經濟發展方式轉變，必須把城鄉分割的二元經濟社會結構向城鄉一體化的經濟社會結構轉變，從偏重于GDP增長和財政收入增長為目標的經濟發展型政府向注重經濟社會協調發展和民生改善的服務型政府轉變。從這一認識出發，實現城市化與新農村建設協調推進在促進發展方式轉變中就顯得特別重要。

圖/金川

戰略的內涵與思路

新型城市化與新農村建設協調推進戰略，是相對于原有的城鄉二元的經濟社會體制下城鄉分割發展、差別發展的傳統發展模式而言的，也是相對于就城市化抓城鎮化、就新農村建設抓新農村建設的傳統發展格局而言的。這一新戰略首先在戰略指導思想上，把城鄉經濟社會發展一體化作為新型城市化與新農村建設協調推進的戰略目標；在戰略導向上，走資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、大中城市和小城鎮協調發展、城鄉互促共進的新型城市化道路和以城帶鄉、以工促農的新農村建設道路；在戰略布局上，把城鎮化與新農村建設放到同等重要的戰略位置，作為統籌城鄉發展的兩個戰略著力點，并形成兩者互為依托、互為關聯的內在聯系。充分發揮新型城市化在經濟社會發展中的動力導向作用和新農村建設的基礎支撐作用，以新型城市化來引領和帶動新農村建設，以新農村建設來促進和推動新型城市化，使兩者形成互進共促、互補互惠的協調發展的內在機制和發展格局。

具體來說，就是要以城鄉居民共享平等發展機會和文明幸福生活為目標，把城鄉經濟社會發展作為一個有機的整體加以統一籌劃，把推進新型城市化作為解決“三農”問題的戰略舉措，把縮小城鄉差別作為根本要求，有效地整合新型工業化、新型城市化、新型農業現代化和新農村建設的各項舉措，整體推進城鄉物質文明、政治文明、精神文明和生態文明建設；以深化城鄉綜合配套的體制改革為動力，不斷增強城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，消除城鄉二元結構，推動城鄉資源要素的合理流動和優化配置，優化城鄉生產力和人口布局，促進二三產業向城鎮集聚和農業勞動力向二三產業轉移、農村人口向城鎮集居、現代生產要素向農業投入，加快城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射；調整國民收入分配格局，加快建立城鄉全覆蓋的公共財政體制和公共服務體系，完善以城帶鄉、以鄉促城的發展新機制。

實現城鄉經濟社會發展一體化的科學路徑就是要實施新型城市化與新農村建設協調推進的戰略。一方面，要充分發揮都市圈和中心城市在全省經濟社會發展中的核心和龍頭作用，不斷增強縣域城市化的主陣地作用，把一批縣級強市拓展為實力更強、集聚力更大、吸納人口與勞動力更多、城市功能更全、城市品位更高的區域中心城市，把中心鎮培育成為小城市，成為吸納周邊農民進城務工經商和輻射帶動周邊農村的經濟中心。另一方面，要強化“以工哺農、以城帶鄉”的動力機制，以更大的力度、更高的層次，全面提升現代農業和社會主義新農村建設的水平，并按照優化城鄉生產力和人口空間布局的戰略導向，在實現農村土地資源向城市轉變的同時，帶動農村人口和勞動力向城市非農產業轉移，向市民化轉變。通過新型城市化與新農村建設的聯動推進和良性互動，形成浙江特色的工業化、城鎮化與農業現代化和新農村建設協調推進、整體提升的發展格局和體制機制，使更多的農民轉為在城鎮務工經商安居樂業的市民，使居住在中心村新社區的務農農民也能享受市民一樣的社會保障和文明幸福的品質生活，促進城鄉經濟社會發展一體化新局面的快速形成。

協調推進的戰略任務

在統籌城鄉發展新時期，實現新型城市化與新農村建設協調推進的重點是要在思想觀念創新、城鄉一體化規劃制訂、新型城鎮建設、新型農村社區建設、公共服務建設、基礎設施建設和推進統籌城鄉綜合配套改革等方面形成有利于城鄉協調發展的體制機制。

任務一：把思想觀念的創新作為新型城市化與新農村建設協調推進的起始點。

針對現實中新型城市化建設和新農村建設中存在的種種認識和工作偏差，以科學發展觀為指導，推進思想觀念的創新；糾正“要地不要人、見物不見人、重工不重農、重城不重鄉”的錯誤的城市化做法，摒棄把“大圈地、大馬路、大廣場、大高樓”等同于推進城市化的錯誤認識；克服就農業抓農業、就農村搞農村建設的片面的做法和認識。把統籌城鄉發展的方略貫穿于城市化和新農村建設的全過程，以城鄉一體化發展的新理念引領城市化和新農村建設，形成以人為本、城鄉一體、和諧發展的新型城市化與新農村建設協調推進的理論構架。

任務二：把城鄉一體化的建設規劃作為新型城市化與新農村建設協調推進的大前提。推進城鄉一體化的建設規劃，把新型城市化規劃與新農村建設規劃都納入城鄉一體化的規劃之中。根據到2020年城市化的發展趨勢以及全面建設小康階段的新農村建設目標，科學地編制好推進區域城鄉一體化的發展規劃?！笆濉钡慕洕鐣l展規劃要與城鄉一體化的規劃思路統一起來，統籌做好城鄉生產力布局、人口遷移、勞動力轉移、土地資源利用以及城鄉基礎設施建設、公共服務體系建設和社區建設的規劃。以這種城鄉一體的規劃建設為引領，協調推進新型城市化與新農村建設的各項工程建設。

任務三：把縣域作為新型城市化與新農村建設協調推進的主戰場?？h域作為貫徹統籌城鄉發展方略、推進城鄉一體化和新農村建設的基本實施單位，浙江要把它作為新型城市化與新農村建設協調推進的主戰場，并且要把實施新型城市化與新農村建設協調推進的戰略作為促進縣域經濟社會發展轉型的最重要抓手。要根據浙江不同的地域特點和經濟社會階段性特征，確定不同的任務和路徑。東部發達地區的縣域經濟應該積極推動縣域經濟從工業經濟主導向城市經濟主導方向轉變；欠發達山區也要把加快新型城市化作為縣域經濟社會發展的強大動力，通過“小縣大城”的戰略路徑，有效實施新型城市化與新農村建設協調推進戰略。

任務四：把做大做強縣城、中心鎮和農民市民化作為新型城市化的主攻點。提高縣域城鎮化水平是推進大中小城市和小城鎮協調發展的新型城市化道路的一個戰略重點，也是加快農民市民化的主要載體。縣城和中心鎮的擴容要與統籌城鄉綜合配套改革緊密結合，把有條件的縣城培育發展成為區域中心城市，把有條件的中心鎮培育成為現代化的小城市，通過綜合改革的各項舉措全面帶動縣域的新農村建設。充分發揮縣城和中心鎮的公共服務中心的作用，構建完善的從縣城到中心鎮到中心村的公共基礎設施和公共服務的網絡，逐步形成城鄉一體化的產業體系和服務體系。

任務五：把土地流轉和現代農業主體培育作為現代農業的著力點。實施新型城市化與新農村建設協調推進戰略必須把加快現代農業建設放到特別重要的位置，把實現農業勞動力穩定轉移、農民工在城鎮安居樂業、務工經商農民市民化作為新型城市化建設的核心內容，形成大城帶鄉、強工促農的新機制。同時，把搞活農戶承包地的流轉，推進農業適度規模經營，培育現代農業經營主體作為現代農業建設的基礎工作。要致力于建立以專業化、規?；募彝ソ洜I為基礎，以農民專業合作社、龍頭企業、農產品行業協會為產業化經營、社會化服務主體的新型農業雙層經營體制，加快農業發展方式的轉變，大幅度提高農業的經營水平和農業勞動生產率。在此基礎上，大力推進以農田水利的標準化建設為基礎的農業園區化建設、農業科技推廣體系的建設、農產品質量安全體系建設、農產品現代物流體系建設和現代農業政策保障體系建設等一系列工程建設措施，形成完整的現代農業產業體系。

任務六：把中心村和農村新社區建設為重點的美麗鄉村建設作為提升新農村建設水平的新載體。讓生活在農村社區的農民有一個美好的家園和幸福的生活是社會主義新農村建設的主要目標，也是縮小城鄉差距、推進城鄉一體化最重要的標志。從浙江農村基礎設施、公共服務落后，村莊布局零星分散，農村生產生活條件普遍比較差的實際出發，必須把統籌城鄉發展、建設新農村建設的基礎放到村一級。要按照新型城市化與新農村建設協調推進的新戰略，把中心村和農村新社區建設作為農民居住中心、農村公共服務中心，作為農村接受城市現代文明的輻射點、城鄉基礎設施和公共服務的連接點，形成村莊布局優化、環境潔化和農業園區化的新格局，讓農民群眾生活在特色農業與綠色村莊交相輝映的美好家園中。

任務七：把城鄉基本公共服務均等化作為新型城市化與新農村建設協調推進的關鍵點。實現城鄉基本公共服務均等化是統籌城鄉發展、建設社會主義新農村的一項重要任務，也是城鎮化與新農村建設協調推進的重要標志。要充分發揮政府在公共服務中的主導作用和城鎮在公共服務中的以城帶鄉的中心作用。按照城鄉基本公共服務均等化的要求，推動城鎮基礎設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，重點做好城鄉一體的公共交通、供水供電、通訊信息等基礎設施和教育培訓、醫療衛生、文化體育、社會保障等公共服務工作。

任務八：把統籌城鄉綜合配套改革作為新型城市化與新農村建設協調推進的總抓手。具體來說，就是要聯動推進土地流轉制度、戶籍管理制度、住房制度、社會保障制度、集體資產產權制度等五項改革，全面實現農地經營規模化、進城農民市民化、農民居住社區化、養老保障社會化、集體資產股份化。這種“五改五化”的城鄉聯動改革的創新之點在于聯動上，也就是要在改革的目標取向上相互一致、在改革的時間進度上相互呼應、在改革的空間維度上相互銜接、在改革的政策舉措上相互配套、在改革的作用效果上相互促進。通過這種“五改五化”的聯動改革，實現“五大轉換”，即把農民從農業生產就業增收轉換為二三產業創業就業致富、把農民戶籍身份轉換為城鎮市民身份、把農村住房轉換為城鎮住房、把土地養老保障轉換為社會養老保障、把土地共享的集體福利轉換為量化到人的股權收益，從而在突破城鄉二元結構和形成新型城市化與新農村建設協調推進的機制體制上形成實質性的進展。

（作者單位：紹興文理學院法學院/浙江大學中國農村發展研究院；本文為2010浙江省社科規劃辦應用對策類課題“以新型城市化引領新農村建設戰略研究”、浙江省科技廳2010軟科學研究計劃項目（第一批）“浙江省聯動推進城鎮化和新農村建設戰略研究”、紹興市哲學社會科學研究“十一五”規劃2010年度重點課題“城鎮化與新農村建設協調推進戰略研究——以浙江省為例”階段性研究成果）