我國森林生態補償資金來源問題研究
——對哥斯達黎加森林生態補償經驗的借鑒

裴秀麗

(山東師范大學可持續發展研究中心,濟南 250014)

我國森林生態補償資金來源問題研究
——對哥斯達黎加森林生態補償經驗的借鑒

裴秀麗

(山東師范大學可持續發展研究中心,濟南 250014)

森林是世界上主要陸地生態系統之一,不僅能夠提供多種有形的物質產品,而且能為人類提供重要的生態系統服務。然而人類作為理性人,其行為帶來了森林亂砍濫伐現象的加劇,所以建立完善的生態補償機制變得異常重要,而其中最關鍵的問題就是資金問題,沒有充足的補償資金作后盾,生態補償機制也將會是空談。哥斯達黎加在森林生態補償方面取得了成功,其資金來源也是多種多樣的,本文將從哥斯達黎加森林生態補償的成功經驗中,尋求完善我國森林生態補償資金來源的有效途徑。

森林生態補償;資金來源;哥斯達黎加

森林生態系統不僅為社會提供有形的物質產品,如木材、纖維、燃料、藥物等,同時也向社會提供良好的環境服務(非物質產品),如涵養水源、固碳、保護生物多樣性、美化環境等。但是由于森林生態效益具有外部性和公共物品的特性,其價值很難通過市場機制得以實現,為此極大地打擊了森林經營者提供森林生態產品的積極性,其后果是森林資源的工業化利用程度大大增加,而森林覆蓋率逐年降低,致使生態環境受到嚴重威脅。為達到資源的優化配置,實現森林資源的可持續發展以及生態環境的改善,需要采取適當的措施對森林的生態效益進行補償,解決森林的外部效應及市場失靈問題。而建立完善的生態補償機制,必須以充足的資金收入為后盾。

1 我國森林生態補償資金來源現狀

1.1 財政預算撥款

財政預算撥款是指由各級政府從現有財政支出中安排一定的資金,專門用于生態公益林的保護和建設。財政預算撥款作為生態效益補償基金的重要來源之一,其補償主體是國家,受益者為全體的社會成員。

1.2 行政事業性收費

行政事業性收費是指政府職能部門通過設立行政事業費項目向生態公益林的受益單位及個人籌集森林生態效益補償基金。行政事業性收費的主體依然是國家政府,客體為生態公益林的受益單位及個人。如,2004年福建省永泰縣人民政府制定并實施了《永泰縣森林生態效益補償基金管理辦法》,管理辦法規定資金來源除各級財政的安排外,將分別從利用水資源發電中提取 1%的收入,另外還從以森林景觀為主要旅游資源的景區門票收入中提取 3%的森林生態效益補償基金;浙江省規定在水電費中附加水電涵養費;新疆維吾爾自治區則從職工工資總額中扣除,每月征收 1～2元的森林生態效益補償基金等等。

2 哥斯達黎加對森林生態補償及其效果評價

哥斯達黎加對于森林生態補償制度的探索開始于上世紀 80年代,從 1997年開始,哥斯達黎加制定了詳細的環境服務付費制度。1996年制訂的森林法第 7575號描述了森林生態系統可以提供的四種環境服務:(1)減少溫室氣體排放;(2)水文服務,包括提供人類飲用水,灌溉,發電;(3)保持生物多樣性;(4)生態旅游和自然景觀服務。這項法律約束了農場主的行為,并為森林保護建立了國家基金。

2.1 哥斯達黎加森林生態補償的資金來源情況

在建立環境服務付費制度的時候,哥斯達黎加已經有了對重新造林和森林管理方面的補償措施。森林法就是在此基礎上頒布的,但其中有兩項主要的變更:(1)它將補償的評判標準由支持木材產業轉為可以提供環境服務;(2)它將補償資金來源由國家財政轉為目的稅和受益人支付。其中第二項變更就表明哥斯達黎加已經改變了原有的主要依靠政府進行森林生態補償的布局,開始轉變實行多種多樣的籌資方式。

2.1.1 碳補償獲得資金收入

哥斯達黎加的森林保護資金主要來自可確認的貿易補償 (certified tradable offsets,CTOs)。它是通過諸如處理CO2或者阻止CO2排放等項目活動創建的。挪威政府及挪威能源商財團購買了200 000個 CTO,價值 200萬美元,這極大地推動了可確認貿易補償項目的發展。起初由于哥斯達黎加主要通過避免砍伐森林而不是重新造林來減少排放,所以并沒有出售額外的 CTO。后來通過《京都議定書》的批準,哥斯達黎加得以重返碳市場。其第一項合約是與世界銀行生物碳基金簽訂的到 2017年購買 61萬噸碳當量。這些將會通過在農林業系統植樹、自然更新和商業種植林木來實現。FON2 AFIFO還在尋求零售碳排放權的方式,現在它在意大利非政府組織 GEV-Modena的幫助下,已經把塔拉曼卡 100ha的碳排放賣給了意大利公司。為了支持《京都議定書》的減碳政策,FONAFIFO建立了一項新的“自然再生援助”計劃。比起林木種植合約來,此項合約的實施花費更少。

2.1.2 水文服務補償獲得資金收入

哥斯達黎加森林法第 7575號詳細闡述了森林提供水文服務的重要性。水力電氣部門及水用戶被認為是 PSA項目的重要支撐。第 7575號法律并沒有強制受益者必須進行補償,所有的補償要與潛在的服務購買者進行議價。1997年底達成的與水利發電部門國際原子能機構的協議,該機構將援助環境非政府組織 FUNDECOR。在此項協議下,該機構補償其公司兩座發電廠所在流域。2005年,哥斯達黎加通過修改水稅擴大了水資源補償的使用范圍,對流域保護給予保護費。此項規定一旦生效,每年將會籌集1 900萬美元,其中25%將會給予 PSA項目,50%給環境部門和水能源部門,另外 25%給保護區域的農場主。

2.1.3 生物多樣性保護獲得資金收入

GEF的設立主要是用于保護全球資源,GEF的資金主要依賴于生物多樣性公約(CBD)和美國環境變化公約 (UNFC2 CC)框架的指導。所以它的資金可以認為是用戶代表所提供的補償。其中 500萬美元用于生物多樣性保護,其余部分用于制度的建設。另一項 GEF資金是由哥斯達黎加區域整合林草牧生態系統工程提供的,也被分流到了森林生態補償項目。國際保護 (GI)也通過森林生態補償項目補償生物多樣性保護,它提供了 50萬美元的資金,其中 50%用于美國光學協會農業林學合約及太平洋保護區的費用開支,另外 50%用于農業林學合約下的 Chirripó國家公園防護帶80 000棵樹苗的種植費用。

2.1.4 國際援助

從 2001年到 2006年,PSA項目獲得了世界銀行的貸款,并獲得了國際環境組織 (GEF)的補助金,給予環境管理的主流市場 (MMB IEM),從 2007年起繼續支撐這個項目。通過阿根廷森林項目,PSA還將獲得德國援助組織 K fW的援助款。環境服務的受益者也要為其獲得環境服務進行付費。

2.2 哥斯達黎加森林生態補償制度的實施在全國范圍內產生了積極的效果

2.2.1 森林覆蓋率的提高

2005年底 PSA項目所登記的森林面積是整個國家森林面積的 10%。森林覆蓋高百分率成功地逆轉了哥斯達黎加的森林采伐率,形成了相互促進的關系。實際上,森林的高回報率會引起森林種植量的增加。擁有森林的農場主不愿意砍伐森林,而沒有森林的農場主更傾向于重新造林。所以森林保護合約不僅避免了森林的砍伐,還能增加森林的再植數量。Tattenbach et al.(2006)利用 ACCVC地區的數據,通過計量經濟模型測算了 1996年到 2000年的森林采伐數,利用這個模型,他們測算出 2005年森林覆蓋率比如果沒有PSA項目高 10%。通過對比發現,38%的森林保護條約可以減少森林的砍伐率。這個比例在森林砍伐率高的地區較高(47%),在森林砍伐率低的地區較低 (13%)。Sills et al.(2006)用匹配法將 Sarapiquí地區 1997年到 2000年的農田數據做了分析,發現 PSA項目激勵了人們對本國森林的保護。

2.2.2 全國范圍內對森林價值的認同

在哥斯達黎加,森林的價值已經遠遠不限于為人類提供木材和纖維,在法律規定和實踐中,森林為人類提供的四項服務已經得到體現,森林所有者被看作是環境服務的提供方,森林保護已經成為營利的商業。

3 兩國森林生態補償資金來源比較分析

目前我國的森林生態補償資金來源主要是國家財政和行政事業性收費(其優缺點見表1),這就表現了我國森林生態補償資金來源的單一性,而哥斯達黎加早在其森林法頒布的時候,就改變了這種單一的資金來源形式,而是采取了靈活多樣的補償措施,除了由公共財政負擔,還有森林生態稅收,或者通過國際市場的碳貿易來進行補償,這為哥斯達黎加森林生態補償提供了充足穩定的資金來源,取得了顯著的成效。

表1 我國森林生態補償主要資金來源的優缺點

4 哥斯達黎加森林生態補償成功經驗對我國的啟示

哥斯達黎加森林生態效益補償的成功經驗告訴我們,必須要建立長期有效的補償資金籌集渠道,不斷拓寬新的融資渠道。

4.1 繼續加大財政轉移支付的力度

森林的主導作用是其生態功能,而這種生態功能又具有很強的外部性,所以受益的是全體社會成員,而社會利益的代表是各級人民政府,理應由財政支付森林的補償費用。因此,財政投入應始終長效地作為森林生態效益補償基金的主要資金來源。

4.2 實行市場交易模式

哥斯達黎加森林生態補償的成功經驗表明,森林生態補償的資金來源應該從森林生態系統所創造的價值方面著手,根據“誰受益,誰付費”的原則籌集資金。而森林環境服務主要包括森林景觀或美化環境、固碳、生物多樣性和森林的水文服務四個方面,所以應該主要從這四個方面進行森林生態補償融資。

發展森林生態旅游。目前國家政策正在全力扶持本國旅游業的發展,旅游業的發展勢如破竹,而據世界旅游組織估算,森林生態旅游業收入已占世界旅游業收入的 15%～20%。在我國森林公園、自然旅游點、風景名勝區、自然保護區、天然濕地保護區等生態旅游區的發展會帶來門票收入的提高,旅游業收入的提高勢必會帶動森林生態補償資金的增加,從而激發人類對森林保護意識的提高,更加自覺自愿地保護森林生態系統。

碳匯貿易。因為森林能夠吸收CO2,陸地生態系統的碳儲量約有5 300億～8 300億噸,其中 90%的碳貯于森林。通過碳匯貿易,能夠實現森林生態效益補償。雖然在碳匯貿易中存在森林碳排放量計量困難、交易成本高、交易風險大等問題,但它為森林生態效益價值的市場化提供了一種途徑。借鑒哥斯達黎加的經驗,應該結合我國實際情況加快研究制定碳匯貿易的相關規則,建立國內碳交換機制,明確碳交易的對象及有關CO2的排放標準,解決科學計量等問題。當前應對排放CO2的單位購買排碳權進行制度設計和政策研究,為森林碳匯貿易市場奠定基礎。

生物多樣性交易。森林生態系統所能提供的生態服務其中很重要的一點就是提供生物多樣性,在我國森林生態系統中存在很多珍貴的中草藥,所以可以建立制藥業與原始天然林經營機構之間的交易,交易的對象是天然林中的各類基因。通過這種交易可以將獲得的收益投資于森林生態系統的保護。

繳納水文資源補償費。森林的水文服務是由政府、受益單位或個人向林場主或林業主管部門繳納水文資源補償費,用于植樹造林和保持水土。根據哥斯達黎加的成功經驗,水利電氣部門以及水用戶將會作為森林生態補償資金收入的主體,補償費可以從水利部門的水利發電費中提取,另外還可以從水庫、水電站、自來水公司、水運部門等營業單位的收益中提取一定比例的補償費。

4.3 征收生態稅費

開征森林生態稅,就是以保護森林資源、改善生態環境為主要目的,向所有森林生態產品的受益者課征的稅收。生態公益林屬于公共產品,一方面它具有一般公共產品所具有的外部性和效能的外溢性;另一方面生態建設單位無法保證簡單再生產,無法通過市場交換來保證資金的正常運轉。這就無法使得社會資源得到最優配置。通過開征森林生態稅,增加消費者的消費成本,符合市場經濟原則。政府作為社會公眾的代理人,理應成為森林生態建設的主體。通過開征森林生態稅實現生態公益林的經濟外部性內部化,為生態公益林建設單位注入經濟動力,確保生態公益林產品的長期供給,從而實現社會資源的優化配置。

4.4 社會公益性捐助

社會公益性捐助主要是接受國內外單位機構、個人的捐款或援助。學習哥斯達黎加的經驗,我國也應該吸引世界銀行的貸款和國際環境組織的援助,另外還可以通過多種方式拓寬社會捐助渠道,例如修建紀念碑、紀念亭,種植紀念林,領養林地、草地或野生動植物,劃撥荒山荒沙給體育、文化娛樂界營造明星林等。還可以采取接受捐款等方式來爭取國外組織機構和個人對我國公益林業建設的捐助。

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F326.20

A

1674-6341(2010)02-0001-03

2010-02-23

“十一五”國家科技支撐計劃重點項目“提高區域協調度的多尺度計算機仿真技術研發”04課題“生態補償關鍵技術開發與示范應用”(課題編號:2006BAC18B04)

裴秀麗 (1985-),女,山東泰安人,碩士研究生,從事可持續發展管理研究。

責任編輯:富春凱