安全生產網格化監管方法

孫洪利 崔永春 王繼華 魏 海

網格化機制在安全生產監管領域的應用是一個新生事物,2008年北京奧運安保工作中進行了網格化巡防模式的成功嘗試。本文總結了安全生產網格化監管的理論探索和實踐成果,提出安全生產網格化監管的信息化方法。

網格化監管概念

網格概念是美國Argonne國家實驗室的資深科學家Ian Foster于1998年在其著作中提出的。Ian Foster的定義是:“網格是構筑在互聯網上的一組新興技術,它將高速互聯網、高性能計算機、大型數據庫、傳感器、遠程設備等融為一體,為科技人員和普通百姓提供更多的資源、功能和交互性。互聯網主要為人們提供電子郵件、網頁瀏覽等通信功能,而網格功能則更多更強,讓人們透明地使用計算、存儲等其他資源。”

網格的根本特征是資源共享和分布協同工作。近年來網格研究和應用的主體在科學計算領域。網格技術在管理領域中的應用便產生了網格化管理思想。

網格化管理在國內最早見于網格巡邏。2004年北京市東城區首創城市網格化管理,于2004年10月22日開始在東城區試運行,國家建設部充分肯定了這種管理探索并于2005年7月提出了推廣意見。城市網格化管理主要通過“萬米網格”“城市部件管理法”和“城市事件管理法”(3概念見后附注) 完成對城市中管理目標的信息管理。但網格化管理作為處理復雜管理事務的一種新興管理模式,尚處在初級發展階段,對網格化管理應用的諸多關鍵問題的研究也剛剛起步。

安全生產網格化監管理論

安全生產網格化監管理論由安全生產網格化監管體系、安全生產監管業務、監管任務的網格化部署與實施3部分組成。

1.安全生產網格化監管體系

網格化監管體系是以各級政府監管網格為基礎結構;以政府縱向分級負責、部門縱向分級監管、部門橫向分工監管、屬地為主實施管理、行業實施指導為基本指導思想,以基于多級監管網格的業務管理、業務監督、信息報告與反饋3種互動關系(或稱網絡體系)的有機統一為基本運行機制,切實支撐各級政府承擔起法定監管職責,推動政府監管工作規范化、精細化和信息化的網格化運行基礎架構。

安全生產網格化監管體系是用于承載各級政府安全生產監管工作的網格化監管體系,其主要內容包括:監管網格、監管主體、監管對象、監管責任、監管保障、監管授權、運行機制7個方面。

相應地,安全生產網格化監管體系的建設內容包括劃分監管網格、確定各級監管網格監管主體、梳理各級監管網格監管對象、對各級監管網格進行監管責任分解、落實各級監管網格監管運行保障、在各級監管網格中進行監管授權(分解并部署任務)、確立網格化監管運行機制等7個方面。同時,針對地市級監管網格內某些監管對象(如市直企業、省駐市企業、中央駐市企業等,按法律規定,對其安全生產的監督管理由地市級網格直接負責),建立責任網格,方便信息傳遞,以強化其對所轄二級單位、三級單位等下級生產經營單位的管理責任。

地市安全生產網格化監管體系的主要內容如下。

監管網格

安全生產網格可分為兩類:監管網格和責任網格。監管網格是政府履行監管職責的載體和基礎;責任網格是管理主體履行管理責任的載體和基礎。本部分闡述監管網格。

監管網格包含物理網格和邏輯網格兩個層面,它是物理網格和邏輯網格的有機統一體。其中,物理網格是有實際地理邊界的格,而邏輯網格用于承載監管責任。不同的邏輯網格疊加到同一物理網格,分別代表不同的監管責任。物理網格使得邏輯網格具備在本物理網格內區分監管責任的能力,從而為實現責任分解與業務部署的同步提供了基礎機制。

劃分監管網格是構建安全生產網格化監管嶄新格局的第一步。安全生產監管網格(物理網格)劃分,主要采用行政區劃界線作為監管網格邊界,保持與行政區劃的統一;作為補充,經濟功能區按實際管轄范圍劃定監管網格邊界。這樣,各級監管網格根據劃分方法的不同區分為行政區劃網格和經濟功能區網格。

以地市級部署為例,通過在全市范圍內按市級、區(市)級、鎮(街)級三級進行政府監管網格劃分,結合對橫向部門監管責任分工的考慮,可有效貫徹“政府縱向分級負責、部門縱向分級監管、部門橫向分工監管、屬地為主實施管理、行業實施指導”的思想,從機制上實現由監管業務導向驅動的條塊整合。

監管主體

廣義地理解,監管主體的確定過程反映了對監管機構和領導在各級監管網格中的分工過程。監管主體從機構層面看,包括安全生產綜合監管部門和負有安全生產監管職責的其他部門兩類;從領導層面看,指在每個監管網格中,要明確網格化監管主要領導(某級政府的主要負責人)、分管領導(某級政府的分管負責人)和具體領導(某級政府中某部門的主要負責人)。

監管對象

監管網格中的監管對象可分為三類,第一類是該網格的直接下級網格,第二類是該網格直接管轄的企業,第三類是該網格直接管轄的其他對象,如:學校、醫療機構、社團、體育場館、旅游景點等非企業類對象(以下簡稱為第三類對象)。作為監管對象的企業及第三類對象是安全生產的責任主體,其法定代表人是安全生產第一責任人。

監管責任

監管責任分解過程的實質是在監管主體(監管人員)和監管對象間建立對應關系。根據安全生產法律的規定,各級政府的主要負責人是本行政區域安全生產工作第一責任人,對安全生產工作負總責;分管負責人和其他負責人要嚴格落實 “一崗雙責”,對分管范圍內的安全生產負責。各級政府要嚴格落實安全生產責任制,逐級簽訂安全生產責任書和承諾書。在網格化監管體系中,需要將這些法定責任分解到具體網格,對網格中的每個監管主體、每個工作人員結合職責分工進一步明確其網格化監管職責,明確其所負責的具體監管對象,以便為具體任務授權提供基礎條件。

監管保障

網格化監管運行保障包括人員編制、設施裝備、工作規范等內容。需要落實每個網格中人員組成、裝備設施配備等基礎要求,落實對每個網格中人員的素質要求,落實具體任務所涉及的行動措施、工作規范、考核標準和考核辦法。

監管授權

監管授權是任務部署的具體方式。需要根據監管責任,將分項任務部署到各級網格中的各監管主體和各監管人員。

運行機制

網格化監管運行機制涉及對三種互動關系的把握和處理。這三種互動關系分別是:以安全生產監管工作中管理性業務的流轉和處理為特征的管理網絡體系,以投訴舉報、督查督辦、內部監督、績效考核等監督性業務處理為特征的監督網絡體系以及以信息報告和反饋為特征的信息網絡體系。

2.安全生產監管業務

安全生產監管工作涉及兩類業務:第一類是管理性業務,包括基礎信息管理、專項監管、綜合監管、應急管理、培訓教育、隱患排查、執法監察、治理跟蹤、事故處理、行政審批等;第二類是監督性業務,如,投訴舉報、督察督辦、內部監督、績效考核等。這兩類安全生產監管業務均以強化基層安全生產風險管理為主要內容特征。

3.監管任務的網格化部署與實施

將安全生產監管業務部署到各級政府監管網格中的一種可取的方式就是以監管任務方式進行部署。

監管任務

監管任務是監管業務的具體表現形式。例如,專項監管業務可表現為企業主體責任評級、企業安全標準化達標評級、特種設備檢驗(質監部門的專項監管業務)等監管任務;再如,隱患排查業務可表現為日常檢查、專項檢查、執法檢查等監管任務。隨著形勢變化和對安全生產不同監管側面的關注,以及國家、省對安監工作的新要求,新的監管任務會不斷提出。

監管任務的網格化部署

監管任務在各級網格中的部署是運用網格化監管體系開展監管業務的具體實踐的起點。任務可由不同層級的監管網格發起,并對下級監管網格分解。

具體來說,將一項監管任務部署到各級監管網格的方法是,通過任務分解,將分項任務部署到具體網格,根據各級監管網格的監管責任分解,確定各級監管網格中該任務的監管主體(指明什么機構、具體哪位領導)和監管人員;根據對各級監管網格中監管對象的梳理成果指定該任務涉及的由特定監管主體和監管人員負責的監管對象及細分的分項工作任務;明確各級監管網格內工作目標、監管要求(如,任務完成期限)、監管反饋的時限要求(如,工作目標完成信息的交流時限)、工作規范、行動措施和考核標準;檢查各級監管網格中執行該任務所需的監管運行保障情況并做好準備。

監管任務的實施

任務自上而下分解完畢后,即可利用已確立的安全生產網格化監管運行機制,結合執行該任務的具體業務流程開展工作,組織實施。

安全生產網格化監管的信息化方法

安全生產網格化監管系統是以落實政府監管責任為目標,以安全生產網格化監管體系的信息化及安全生產監管業務網格化部署實施的信息化為主要內容的安全生產政府監管業務系統。

1.安全生產網格化監管系統作用

首先,安全生產網格化監管系統將網格化監管體系信息化——包括將監管網格劃分成果信息化;將監管主體(本級網格涉及的部門和領導)和監管人員信息化;將監管對象(包括本級網格直轄企業、第三類對象和直接下級網格涉及的部門和領導)信息化;將監管主體和監管人員的監管責任信息化(包括目標責任書、安全承諾、所負責的監管對象,明確的監管責任是監管授權的基礎);對網格內的監管運行保障內容(隊伍人員編制、裝備設施配置、標準規范建立等)落實并信息化;將安全生產網格化監管運行機制信息化(規劃為管理、監督和信息三大模塊,其中管理、監督模塊負責監管業務流轉與處理,信息模塊負責統一信息展現)。網格化監管體系被信息化后,可為各種安全生產監管業務的信息化提供基礎架構。

其次,安全生產網格化監管系統可將安全生產監管業務信息化。即,將具體的管理性業務、監督性業務逐漸實現為信息系統中的一個個業務處理功能,如,一級功能有基礎信息、專項監管、綜合監管、應急管理、培訓教育、隱患排查、執法監察、事故處理、行政審批、投訴舉報、督察督辦、治理跟蹤、內部監督、績效考核等;再如,對專項監管功能而言, 二級功能可有主體責任評級、安全標準化達標評級、特種設備管理等。再如,對于應急管理,二級功能可有重大危險源備案、應急預案備案、應急資源管理、應急培訓信息、應急演練信息、預警預測信息、事故救援信息等;對于應急資源,三級功能可有應急專家管理、應急隊伍管理、應急裝備管理、應急物資管理等。隨著開發的持續深入,系統將可對各級監管網格安全生產日常監督管理業務提供廣泛支持。

再次,通過在各種監管業務過程中推廣安全生產網格化監管系統應用,可積累大量動態數據,從而建立起各種動態信息數據庫,如隱患數據庫、應急數據庫、執法監察數據庫等等,為數據的有效利用和價值挖掘提供了廣闊空間,通過開發統計分析功能并結合地理展現方式,可有效支持對整體安全生產形勢的把握、對安全生產不同側面的評估、預測及對各種行動措施的決策。

2.安全生產網格化監管系統建設方法

系統建設總體策略

以地市為例,在全市建設一套信息系統,市級集中部署(可部署在地市級安全生產監督管理局),政府內網或專網運行,按網格分級授權,嚴格身份認證。區(市)、街(鎮)不單獨建立信息系統,只需具備訪問市級系統的條件(終端電腦、政府內部網絡、用戶授權)。

系統設計原則

系統設計堅持實用性、安全性、可靠性、易維護性、開放性、可擴展性、兼容性、標準化原則。

系統功能設計

將系統整體劃分為信息、管理、監督三大功能模塊,規劃19項一級功能(圖1)。信息模塊欄目結構及管理模塊、監督模塊功能結構的規劃如圖2所示。

附注

萬米網格是運用網格地圖的技術思想實施城市管理的基準單元,以1萬平方米為基本單位,將城區劃分成具體的網格狀單元。每個“萬米網格”長100米、寬100米,面積約1萬平方米,一個網格一個代碼。將所劃分的“萬米網格”組成一個整體的管理責任單元,在空間上和組織層次上形成市、街道、社區各自的網格化管理責任范圍,實現管理區域的無縫拼接,消除城市管理盲區。每個“萬米網格”配備若干名巡查監督員,負責對網格進行巡查,將發現的問題通過PDA(城管通),以電話、短信等形式傳輸到數字城管信息中心,實現對“萬米網格”的信息采集。

城市部件管理法就是把物化的城市管理對象(城市市政管理公共區域內各項設施)作為城市部件,運用地理編碼技術,將城市部件按照地理坐標定位到萬米單元網格地圖上,通過網格化城市管理信息平臺對其進行分類管理的方法。

城市事件管理法是把人為或自然因素導致城市市容環境和環境秩序受到影響或破壞,需要城市管理部門處理并使之恢復正常的事情和行為作為城市事件,運用地理編碼技術,將城市事件按照地理坐標定位到萬米單元網格地圖上,通過網格化城市管理信息平臺對其進行分類管理的方法。

編輯 林 靜