整體性治理:公共管理的新范式

胡象明,唐波勇

(北京航空航天大學公共管理學院,北京100191)

整體性治理:公共管理的新范式

胡象明,唐波勇

(北京航空航天大學公共管理學院,北京100191)

近年來,整體性治理是西方國家公共管理研究中的一個前沿性課題,整體性治理興起的背景、治理結構和治理機制是研究的主要論域。新公共管理時期個體主義思維方式的濫觴及其在實踐層面留下的治理的碎片化,直接刺激了整體性治理的興起。強調“以問題解決”作為一切活動的邏輯,使得整體性治理必須充分利用包括政府在內的各利益相關者的專有資源和比較優勢,自發生成多變的網絡治理結構。在此網絡結構中,協調、整合和信任機制是整體性運作的關鍵性功能要素。在數字化時代即將來臨的21世紀,整體性治理的思想正在產生越來越大的影響力,公共管理的整體性治理范式日益凸顯。

整體性治理;網絡結構;協調;整合

在長達二十年之久的新公共管理改革之后,從20世紀90年代中后期開始,西方國家開始了一場新的尋找“公共部門協調與整合機制”的改革運動。這一趨勢不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯—撒克遜國家非常明顯,而且在其它并沒有致力于推行新公共管理改革的國家也日益顯現。①對于這一新趨向,各個國家有不同的說法,相關詞匯有“整體性治理”(Holistic Governance) 、“整體政府”(Wholeof Government)、“協同政府”(Joined-up Government)、“網絡化治理”(Governing by Network)、“水平化管理”(Horizontal Management)等等。其共同點是通過制度化、經常化和有效地“跨界”合作以解決復雜而棘手(wickedproblems)的公共問題,增進公共價值。②在梳理和整合現有文獻并考察其演進軌跡的基礎上,本文傾向于采用“整體性治理”這一提法。當前,整體性治理的思想正在產生越來越大的影響力,以至有人認為整體性治理有望成為21世紀有關政府治理的大理論。③在信息技術不斷發展的數字化時代(DigitalEra),公共管理的整體性治理范式日益凸顯。

一、整體性治理興起的背景

從理論淵源來看,整體性治理的出現既是對傳統公共行政的衰落(Weaknesses)以及1980年代以來新公共管理改革所造成的碎片化的戰略性回應,又是一定意識形態的折射(refract),④還是合作理論的一種復興,只不過其內容要更加復雜。⑤

首先,整體性治理作為一種解決問題的方式,它是對傳統公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴重“碎片化”的戰略性回應。傳統公共行政范式適合于大工業社會的生產和管理,也是管理大規模人口所必需的。但是,這一范式不適應信息社會或后工業社會的要求,因而其影響日漸式微。以鼓吹分散化、競爭和激勵機制為“標簽”的新公共管理范式在滿足信息社會的推進對效率要求的同時,也彰顯了一個公共領域破碎化時代的到來。整體性治理研究的旗手、英國著名學者佩里.希克斯(perry Hicks)認為,推行新公共管理所強化的“碎片化”治理在功能上會導致以下一系列問題:一是部門之間相互轉嫁問題和成本。每個部門都把重點放在自己關注的問題上,而讓其他機構或部門來承擔相應的代價。二是相互沖突的項目。兩個或者更多的機構從事著目標之間相互沖突的項目,或者盡管機構之間從事同一或者相互協調的項目,但是它們之間的運作和干預措施卻是相互拆臺的。三是重復建設。地方政府和基層單位經常要為同一個項目與多個上級部門和機構打交道,這導致嚴重的浪費并使服務的使用者感到沮喪。四是相互沖突的目標。一些不同的服務目標會導致嚴重的沖突,例如警察查找可能導致犯罪的證據會同從事青少年服務的社會工作發生沖突。五是缺乏溝通(lackoforpoorse quencing)。不同專業部門和機構之間缺乏必要的干預或干預的結果不理想。六是在回應需求時各自為政。一些機構認為可以在不與其他機構溝通的情況下憑一己之力解決問題,但最后卻并沒有滿足真正的需求。七是公眾無法獲得恰當的服務,或對得到的服務感到困惑,常常不知道去哪里獲得恰當的公共服務。八是在對棘手問題的原因缺乏考慮的條件下,倚重可得的或固有的一套專業干預,從而導致服務提供或干預的遺漏或差距。⑥所有上述這些問題正是整體性治理想予以解決或力圖避免的。

其次,整體性治理風行于西方國家還有著很強的意識形態色彩。后新公共管理時期,在美國對新公共管理進行批評并對其大有取代之勢的是新公共服務理論,代表人物是羅伯特.登哈特。在英國,對新公共管理的批評發展起來的是整體性治理范式,其代表是佩里.希克斯和帕卻克.鄧利維(Patrick Dunleavy)。英國新工黨政府實行的“協同政府”即是作為一種象征,它與之前連續執政18年之久的保守黨政府的碎片化政策形成鮮明的對比,同時也回應了對英國中央政府“空心化”導致的責任問題和能力問題的擔憂。此外,新工黨對“第三條道路”理論情有獨鐘,整體性治理在某種程度上正是“第三條道路”這一政治思潮在行政改革層面的折射。第三條道路力圖超越傳統左與右的二元對立思維方式以適應社會現狀和發展的需要。在第三條道路的影響下,工黨政府所推行的整體性治理,既主張繼續借鑒企業競爭文化與市場機制來實現公共服務提供機制的高效性,也提倡通過協商、協調、整合與合作的方式來實現社會平等、公正等民主價值。⑦新西蘭和澳大利亞在推行整體性治理時也有同樣的政治考慮和意識形態色彩。

最后,整體性治理理論也是傳統的合作理論和整體主義思維方式的一種復興。當前,面對復雜化、動態化、多樣性世界的挑戰,整體主義思維再度風靡學術界。⑧整體主義思維方式和合作理論是社會科學研究中一個行之有效并有廣泛應用的傳統方法和論域。但是,深受經濟學帝國主義對公共管理研究的入侵和影響,整體主義思維一度被輕視。以社會資本理論、多中心治理理論、組織網絡理論等為主要流派的各種協作理論為整體性治理理論提供了豐富的理論要素,使得整體性治理理論在摒棄新公共管理時期盛行的個體主義思維的同時,復興了整體主義的研究方法。

理論總是實踐的反映和升華,同時理論又會指導實踐。整體性治理理論在英國產生,并迅速地擴展到西方各國也具有深刻地實踐背景。

現代社會中,由于環境自身的動蕩性以及科學技術的發展為其注入的更多不確定性,危機隨之成了社會環境的常態。世界變得越來越不安全,各種日益復雜、動態多發的公共危機事件,如重大自然災害、流行性疾病,是任何單一的政府部門和機構所難以獨自應對的。這種擔憂驅使政府的聯系越來越緊密,越來越重視政府各部門之間的溝通、協調與整合,以避免政策目標之間相互抵觸,最終影響行政效益與效率的提高。此外,聚合政府以外的非營利組織、私人組織和自愿團體,充分發揮它們的專有資源和比較優勢,也是大勢所趨。最后,信息技術的發展,數字化時代的來臨,也減少了橫向協調與縱向整合的成本。新公共管理的一些治理方式或被改革、或被終止、或被放棄,一個很重要的原因在于尤其是20世紀90年代中后期信息技術的作用。“在一定程度上,整體性治理是從技術角度來理解的,技術要求從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合”⑨。

二、整體性治理的治理結構

協調是公共管理中的“哲學試金石”。長期以來,一直認為,傳統公共行政范式通過科層制、專業化的角色績效、技術技能的應用、規則與規章的強化能夠協調復雜的運作;然而,21世紀的官僚制組織在協調方面產生了許多新問題,因為沒有哪個官僚機構能夠完全涵蓋、管理或者控制所有至關重要的問題。新公共管理范式下的政府改革不僅將整個公共產品和服務的供給系統逐步部門化、破碎化,而且將公共部門的權威社會化、分散化,其結果是政治和行政領導喪失了調控、干預和獲取信息的途徑,缺乏合作與協調,從而影響行政效益和效率。⑩有鑒于此,作為對新公共管理范式的反思和修正,在整體性治理的視野中,政府改革方案的核心是通過政府內部的部門間以及政府內外組織之間的協作達到以下四個目的:“排除相互拆臺與腐蝕的政策環境;更好地使用稀缺資源;通過將某一特定政策領域的利益相關者聚合在一起合作產生協同效應;向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務”。[11]因此,在政府實踐領域中,西方公共治理呈現為從分散化到整體性的趨勢;而學界研究也更側重于從運用市場邏輯轉向借助網絡邏輯研究公共治理問題。

網絡是對于治理中松散特性的一種比喻。由于強調行動者的自由裁量權,行動者之間有著相互依存的、相對穩定的結構,他們之間進行著互動、協調和溝通。因此,網絡不同于市場,不是完全自愿、個體化的。它是有一定的共同價值作為鏈接和中介的,網絡中的個體行為不同于市場中原子化的個體行為。網絡也不同于科層,網絡是自我組織的,它不是命令等級和科層鏈條的一部分。雖然網絡會出現引導的行為,卻沒有科層制的形式。網絡的要義在于,它是基于共同準則的相互性邏輯,不是正式的權威關系。如果網絡中的控制過于嚴密,網絡就不再是網絡,而變成了科層結構。因此,權力不是單邊運行的,權力的分配會有所差異,但總體上是像一種相互依賴的結構。總之,網絡作為一種治理模式的結構而言,經常是在科層和市場相比較的過程中得出其特征的。網絡結構位于市場和科層的治理機構之間,是處于自愿與強制之間的一種中間體或者糅合體(見表1)。網絡在市場和科層之間,或者說,網絡是市場和科層的重疊。[12]

表1 網絡組織、科層組織和市場組織的比較

整體性治理強調“以問題的解決”作為政府一切活動的邏輯起點。因此,必須充分利用包括政府機構在內的各利益相關者的專有資源和比較優勢,才能形成多變的網絡結構。在這一網絡結構中,網絡的行動者廣泛地使用溝通、協商和談判機制,他們之間呈現一種協作關系,而這種關系的維系不再僅僅是利益的糾葛更是一種相互認同。政府作為網絡節點中的一個重要行動者,必須靈活地根據網絡運行的需要變革自己的角色,始終驅動網絡運行。[13]由此觀之,從協調的角度看,整體性治理的治理結構即不能是以權威和行政命令為協調手段的科層制,也不可能是合同制和契約關系的市場組織,整體性治理與網絡狀結構是耦合的。通過網絡狀結構的整合和優化,整體性治理將高水平的公私合作特性與充沛的網絡管理能力相結合,然后利用技術將網絡連接到一起,并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權。由此,整體性治理實現了跨界合作的最高境界(見表2)。

表2 公共行政三種典范的比較

三、整體性治理的治理機制

隨著公共問題復雜化,跨部門的公共議題不斷增多,協調與整合問題再次受到重視,并賦予時代的內涵。因此,與遵循經濟學邏輯的新公共管理改革不同,整體性治理追求的是更注重全局、“通盤考慮”的戰略,它借鑒的是其他社會科學(尤其是社會學和文化理論)的理論而不僅僅是經濟學的。[14]畢竟,在治理的過程中,政府只是作為行動者之一,公共管理發生在由不同行動者組成的網路結構當中,沒有一個行動者有絕對的權威和權力來支配其他行動者的行動,各組織是站在同一條水平線上。此外,在網絡中,各方的理性、利益和策略都不盡相同,而且往往是相互沖突的。因此,組織之間的信任是整體性治理所需要的一種關鍵性整合。[15]信任是任何社會往前走的不可或缺的因素。因此,在整體性治理范式中,其治理機制不可能是傳統公共行政范式下的權力和權威;也不可能是新公共管理范式中的價格機制,從治理機制來看,整體性治理的實現,有賴于協調機制、整合機制和信任機制的培養和落實。

1.協調機制(Coordination Mechanism)

官僚制的特色之一是分工和專業化,這必然伴生協調需求,因而協調是公共行政研究永恒的主題之一。但是,由于時代背景和組織環境的不同,協調的目標、范圍、方式相應也會有所不同,這些不同賦予了“協調”這個古老概念以新的內涵,并形成了新的話語體系。[16]新公共管理很重要的一個不同點在于,整體性治理還是以官僚制為基礎。佩里·希克斯在論及整體性治理時也是以官僚制為背景的,這與新公共管理要打破官僚制的努力是不同的。[17]因此,協調是整體性治理中涉及的一個很重要的概念。在整體性治理的語境中,“協調指的是在信息、認知和決策方面理解相互介入和參與的必要性,并非定義不精確的行動”。[18]整體性治理所要求的協調機制既包括協調行動者之間的利益關系,也包括協調行動者與整個合作網絡的關系,主要包括:價值協同的協調機制、信息共享的協調機制、誘導與動員的協調機制。在整體性治理的網絡結構中,行動者之間在目標的分配和解決方案的制定方面可能是相容的,也可能是沖突的。協調機制致力于緩解沖突,通過共同目標的強化與塑造,以此來增強整體性治理中網絡結構的凝聚力,最終達到1+1>2的協同效應。因此,為了創造協調效應,網絡結構必須盡量減少互賴性帶來的不確定性。信息共享也是協調機制的一個重要組成部分。與整體性治理匹配的信息共享系統可以有不少。選擇之一是制定出一套所有中央政府部門、機構和地方政府必須遵守的數據標準。另一個較極端的選擇是對所有人和企業建立單一的中央數據庫,每個部門和機構都可以使用,而不必每個部門都去建立自己的數據庫。然而,決定這些通信技術是否應用于政策協調或是否在功能領域內運用的因素是政治而非技術。[19]在誘導和動員機制中,管理者的主要任務在于選擇恰當的行動者和資源,動員相關的諸如資金、人員、專業知識、技術、信息等各種資源參與到網絡結構中去處理復雜而棘手的公共問題。因此,動員是網絡結構中的一個重要環節。

2.整合機制(Integration Mechanism)

圖1 三維立體的整體性治理整合模型

整合是整體性治理中涉及的另外一個重要概念。在整體性治理的語境中,整合是指“通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務,從而達致整體性治理的最高水平”。[20]政策內容的碎片化及政策利益部門化等問題遠不是政策內容所主導形成的,而是由制定政策的體制所決定的。通過政策合并達到政策一致性已經成為歷史,尋求新的整合方式是整體性治理的改革方向所在。整體性治理著力于政府內部機構和部門之間的功能整合,力圖將政府橫向的部門結構和縱向的層級結構有機整合起來,并試圖構造一個三維立體的整體性治理整合模型(見圖1):(1)治理層級的整合,主要涵蓋全球、大洲、國家、地區和地方這五個層級,它們之間通過網絡技術的連接和相應的數據保護協議來共同應對日益增多的“跨界”公共議題。(2)治理功能的整合,擬整合的功能可以是組織內的,也可以是彼此有重合或相關功能的部門之間的,例如健康和社會看護部門之間功能的整合。(3)公私部門的整合,很多工作可以在公共部門、志愿團體(典型的是接受政府合同外包或得到政府承認的志愿團體)或者私人業主公司進行整合,從而推動公私合伙、互助、協助的發展。這樣一來,以治理層級的整合為高、治理功能的整合為寬、公私部門的整合為長,便構成了整體性治理的長方體。[21]任何一個復雜而棘手的公共問題都可以在這個長方體找到位置,也就是說,任何一個復雜而棘手的公共問題的解決都必須置于多種時空結構、多種方式、多方參與才能獲得比較有效地解決。

既然在幼兒園吃到的肉可能不足，那么在家的晚餐就一定要保證天天有肉了。有的媽媽可能會擔心晚餐吃太多肉類和蛋孩子消化不了，其實寶寶的生長發育需要肉里的優質蛋白和血紅蛋白鐵，而幼兒園里能提供的又只有全天蛋白質需要量的一半，所以晚餐一定要吃肉，這是補充孩子幼兒食物的不足，適量吃不會造成消化不良。通常造成消化不良的主要原因是烹調的方法不對，給孩子做肉推薦采用蒸、煮、燉的方式，不要煎、炸或烤。

3.信任機制(Trust Mechanism)

整體性治理內生的網絡治理結構是多個組織相互依賴的結構,組織之間沒有上下級的隸屬關系。不同的行動者和組織,在缺少合法權威領導和價格機制誘導的條件下,為什么會聯合起來去共同解決面臨的問題,達成一致意見呢?因此,在行動者和組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關鍵性要素。信任是一種核心的凝聚力,是合作達成的黏合劑,是任何社會往前走不可或缺的因素。然而,信任又是不確定、易逝和有風險的。那么,在推行整體性治理的改革方案中,在取得和保持信任方面該如何做呢?佩里.希克斯認為,需要考慮以下幾個方面:(1)與其他機構對話以及考慮其他機構的運作;(2)產生既具有合法性而且還能接觸組織信息資源和溝通渠道的“新領導人和英雄”(Creatingne wleaders and heroes),以應對新的管理觀點和能力與組織現有知識基礎和能力之間的張力;(3)跨邊界的運作在無法確定安全系數的情況下蘊含了風險,管理者需要高度容忍不確定性;(4)沒有控制的管理,跨邊界的運作不是獲得控制,而是意味著對人員行動較少的監督,給人較多的自主行動的機會;(5)建立承諾,在建立承諾方面有三種做法非常管用:與他人一起清楚地理解組織的使命和目標,產生認同和歸屬感;高級管理層看得見的行為方式以及組織的人事政策;(6)采用分散的團隊、分散的結構以及激勵機制來推行一些基層官員和職業人員較少抵制的整體性運作方法;(7)在專業、職位和支付方面采用一些非正式的方法來鼓勵一些從事跨邊界工作的人;(8)培訓,使得各級人員對整體性運作可能的影響和要求有一個清晰地了解,從而提高治理的效能。[22]

四、結 語

不同的治理方式來自對社會背景狀況的理解。從理論上來看,作為公共管理領域研究的新范式,整體性治理的興起不同于之前的新公共管理范式,后者是從經濟和社會的角度來加以了解的,其背景是全球經濟一體化的推進對效率的要求,而整體性治理在一定程度上是從技術的角度來理解的。在方法論上,無論是傳統的官僚制還是新近的新公共管理范式,所采用的都是個體主義的方法論,這在政府的實踐領域造成了嚴重的碎片化和部門自我中心主義,與復雜化、動態化、多樣性的“真實世界”格格不入,引發了公眾的極大不滿和憤怒。也就是說,在新的歷史條件下,公共管理面臨的很多問題都是復雜而棘手的,公共管理是一系列公共和私人行動者互動的結果,在這種情況下,如果還過于注重政府甚至其一機構單方面的作用,必定會帶來公共治理的失敗。整體性治理的核心思想在于,借助數字化時代信息技術的發展,立足于整體主義思維方式,通過網絡治理結構培育和落實協調、整合以及信任機制,充分發揮多元化、異質化的公共管理主體的專有資源和比較優勢所形成的強大合力,從而更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其需要的無縫隙的公共產品和服務。

作為一種日益勃興的公共管理新范式,整體性治理的復雜性在于,它的提出無疑是同信息技術的發展密切相關的,因為技術的進步提供了整體性治理的可能。問題是,無論在什么時候,科技本身只是一種工具,科技深受政治的影響而且由政治賦予其意義,信息技術的應用是在既定的價值體系和制度安排下,達成目標的手段。因此,整體性治理最大的障礙可能還是來自政治系統自身的反對。[23]此外,整體性治理傾向于模糊縱向責任,它面臨的另一個挑戰是如何更好地平衡縱向責任、橫向責任和對下面的回應。最后需要強調的是,整體性治理作為一種公共管理的新范式,并不是在任何時候、任何地點都是管用的靈丹妙藥,它只是一種選擇。而且它的建立是一項長期的工程,需要很長的時間。畢竟,新的整合技能、組織文化的變革和建立相互信任的關系都是需要耐心的,成功的改革機構應該更像園丁而非工程師或建筑師。[24]

注釋

①⑤ChristensenT,LegreidP:《后新公共管理改革:作為一種新趨勢的整體政府》,張麗娜,袁何俊譯,《中國行政管理》2006年第9期。

②[16]周志忍:《整體政府與跨部門協同》,《中國行政管理》2008年第9期。

④TomLing.2002,“Deliverin gjoined-upgovernment intheUK:Dimensions,Issues,and Problems.”Public Adminis tration80(4),pp638-639.

⑥[18][19][20][21][22]Perry,DinnaLeat,KimberlySeltzer and GerryStoker.2002,Towards Holistic Governance:The New ReformAgenda.NewYork:Palgrave,p37,p34,p145,p34,p29,p128.

⑦曾維和:《西方“整體政府”改革:理論、實踐及啟示》,《公共管理學報》2008年第4期。

⑧Geoff Mulgan.2005,“Joined-upgovernment:Past,Present,andFuture.”InV.Bogdanor(ed).Joined-up govern ment.Oxford: Oxford UniversityPress,p180.

⑩[13]李瑞昌:《公共治理的轉型:整體主義的復興》,《江蘇行政學院學報》2009年第4期。

[11]Christophe Pollit.2003,“Joined-up Government:A Survey.”PoliticalS tudies Review1,pp34-39.

[12][15]鄞益奮:《網絡治理:公共管理的新框架》,《公共管理學報》2007年第1期。

[14][23]Bogdanor.2005,“Introduction.”In Bogdanor(ed).Joined-upgovernment.Ox ford:Oxford University Press,p1,p17.

[24]March,J.G.and J.POlsen.1983,“Organizing Political Life.”American Political Science Review77(2),pp281-296.

2009-10-18

中央編辦—聯合國開發計劃署(UNDP)合作項目“大部門體制改革研究(2009)”;教育部人文社會科學重點研究基地2009年度重大項目“增強政府社會管理與公共服務能力的農村信合改革研究”(2009JJD840004)

責任編輯 王敬堯