事業單位績效工資：國企的經驗與教訓

中國勞動關系學院 任小平

事業單位績效工資：國企的經驗與教訓

中國勞動關系學院 任小平

2009年9月2日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定從2010年起事業單位將全面實施績效工資。會議明確了事業單位實施績效工資的基本原則和改革時間表。由于中國有事業單位120多萬個，在職人員3000多萬人，離退休人員900多萬人，而教育、科技、文化、衛生等領域皆與民生問題息息相關，所以改革消息一經發布，立即引起社會廣泛關注。績效標準如何認定、資金來源如何保障、分配結果如何公平等問題顯然是制度設計者需要解決的關鍵。作為改革對象的職工群體，關注更多的是能拿多少錢，和改革前比較是增加還是減少以及改革能否公平的問題。可以預見，如果事業單位績效工資改革最終出現如今國企工資分配現象，原本穩定和諧的事業單位勞動關系將面臨挑戰，事業單位應有的社會功能將無法彰顯，社會公平正義將進一步在改革過程中面臨民意的檢驗。因此，借鑒國企分配制度改革的經驗和教訓，對推動事業單位績效工資改革應有裨益。

改革開放以來，盡管對國企改革的成敗爭議不斷，但基本的認知是，國有企業在整個社會經濟中的影響力、控制力正日趨加強，尤其是金融危機下的“國進民退”浪潮，已經引起學界的廣泛爭議。學者陳志武甚至認為，借金融危機強化國有是歷史的倒退，也是在民主法制化的道路上開倒車。

回到國企職工工資改革議題，直接的起因是建立市場化的激勵機制，從砸“三鐵”開端，并隨著市場化進程不斷強化。經過近25年的改革，原體制下的“大鍋飯”現象基本消除，取而代之的是企業內部基于績效的激勵薪酬制度。

應該講，國企之所以能取得今天的成效，原因是多方面的。這當中既有體制的推動、資源的傾斜和對其他資本在競爭方面所形成的隱形歧視，但與市場機制相適應的工資改革無疑也是重要的一環。經過改革，國企職工不僅在勞動關系方面發生了深刻的變革，其關于市場化工資決定機制理念也已基本形成。但與之相應的問題也因此產生了。在勞動關系領域，國企職工的“主人翁”身份意識逐漸淡薄，勞動關系的穩定也從計劃經濟時代的絕對穩定變為今天的“相對穩定”，職工關于利益的訴求日趨強烈；在工資分配領域，盡管廣大職工感覺到改革所帶來的成效以及對個人福利的提升，但其不公平感也日趨強烈。尤其是在企業內部分配機制不健全、收入差距日趨擴大的今天，職工的不公平感更加明顯，并逐步累積了對管理層借制度之手所獲取高額報酬的質疑。

如果回到分配方面討論國企改革的問題，職工的滿意度并不高。在去年，筆者曾經在北京某大型企業做過一個問卷調查，在關于收入方面，超過2/3的職工盡管認為收入有所增加，但對收入與貢獻以及管理層與職工的倍差不滿意度極高。之所以出現這一問題，潛在的原因可能有三個方面：

一是對工資改革所涉及的績效標準存有疑慮。傳統經濟學理論認為，利潤最大化是作為營利組織的企業所追求的基本目標。在目標的實現過程中，資本會采取一切可以降低要素價格的方法，來獲取盡可能多的利潤。相較于民營企業逐利的“血腥”，國有企業的逐利過程無疑要文明很多。之所以出現這樣的差異，根本的原因在于國有企業所固有的功能。在我國，國有企業需要承擔政治責任、社會責任和經濟責任，而政治責任無疑放在第一位，因此，我們很難用傳統的經濟學分析框架來分析國有企業的市場化過程。但是，國有企業責任的多維性并不意味著其可以無代價地犧牲經濟利益，某種程度上，當國有企業的經濟利益可能影響到政治責任和社會責任的履行時，國家主導下的改革措施將不可避免，從我國國企改革曾經采取的“下崗分流、減員增效”以及后來的“主輔分離、輔業改制”等具體路徑中都能得到較好的印證。因此，建立以績效為核心的職工工資分配機制則順理成章。但問題的根本在于，這種績效是否與職工的崗位和職責相匹配、其計量的方法是否科學和公正以及與績效掛鉤的變動收益是否合理等等。從現實的經驗來看，不合理的權重可能會大一些，這也是職工對收入預期難以穩定的一個重要因素。

二是對工資決定機制相對不滿。在市場經濟國家，企業工資決定機制一般有“企業單方決定”和“勞資談判決定”兩種。就我國的國有企業而言，盡管相關的制度安排要求在涉及職工切身利益的工資福利等方面要征求工會意見和經過職代會的同意，但現實的情況是，職代會很難就事關職工切身利益的事項做出否定性決定。即使有工會的參與和協調，但工會，尤其是工會的管理層與企業的管理層在某種程度上具有利益上的高度一致性，因此也很難對行政提出的工資方案說不。在此背景下，企業單方決定工資基本是主流，即使是建立了企業層面的工資協商制度，這一制度的實效也更多地是完成“規定動作”，象征意義大于實際意義。就事實而言，無論是企業單方決定還是協商決定，職工的工資福利確實能夠得到改善，尤其是在經濟效益趨好的情況下，其工資福利改善幾率確實較大。但是，當這種改善遭遇分配公平的檢驗時，職工明顯感覺到了不公平的存在，特別是管理層與職工薪酬的倍差以及兩者在工資增長的速度方面，職工不公平感尤為強烈，并催生了謀求改變的動機。

三是對改革進程中不斷強化的管理層權威疑慮日趨增加。理論上，領導權威的建構有兩條基本路徑：（1）基于個人威望和能力日趨累積的結果，在我國較為流行的“一人一企業”（即所謂的“能人治企”）現象無疑是很好的詮釋，這些人往往“受命于危難之際”，力挽狂瀾于企業不倒，為企業的發展和職工的飯碗做出了突出的貢獻，職工在內心深處也對此種能人效應抱有高度的認同感；（2）基于制度而形成的權威。和前一路徑所不同的是，此種領導權威的形成雖然有個人能力和威望的因素，但更多的是基于制度認同下的認同，換句話說，不管是誰在那個位置，都可以將企業干得不錯。而當今關于國有壟斷企業的薪酬非議，尤其是管理層薪酬的非議，在一定程度上表達了制度權威的疑慮。觀察今天的國有企業管理層權威，制度形成的痕跡極為明顯。在職工的工資分配方面，因應相應改革需要而不斷拉大的管理層與職工收入倍差，已經讓職工產生不安，甚至一些職工認為，所謂的改革，就是管理層不斷強化自身的薪酬機制，也有部分管理層在回應職工關于這種薪酬倍差之時，也以一句“沒辦法，就是這個價”予以詮釋。而這種關于工資倍差的認知差異，無疑加劇了職工對分配機制的不滿，潛在的勞動關系隱憂將不斷累積，國企曾經穩定的勞動關系將可能面臨挑戰。

和國企工資改革相比較，盡管事業單位存在改革對象、路徑等方面的差異，而其實質也是基于職工工資分配制度的改革。官方話語雖然強調“真正讓那些干活的和尚”多分米，但能否實現制度設計者的初衷，顯然還有更長的路要走，和國企的砸“鐵飯碗”比較，事業單位屬于砸“金飯碗”。如何砸，什么時候砸，砸哪些人的飯碗顯然需要在具體的實施過程中給予充分關注。但從國企的經驗和教訓來看，以下四個問題無疑是需要提前估量，并盡可能實現制度設計的初衷。

一是績效工資的分配方式。對事業單位而言，其分配的復雜性不言而喻，一個最簡單的事實就是，事業單位屬于非營利組織，本身不從事逐利活動，也不能將利潤最大化作為其組織目標。因此，與職工工資收入密切相關的經費保障機制將是一個大的問題。理論上，與績效工資配套的資金保障有兩個途徑：（1）政府對事業單位提供增量的“人頭費”；（2）事業單位內部改變切“蛋糕”的方法，即通過績效改革的制度設計，將“懶人”找出來，并將原“大鍋飯”體制下的多得部分拿出來獎勵制度所找出來的“勤快人”。兩相比較，路徑一就是“保護存量、重分增量”（即“增量改革”），而路徑二則是“存量改革”。比較而言，路徑二的風險較大，累積不滿的可能性也較大，某種意義上可能出現不穩定。因此，較為可行的辦法就是以“時間換空間”，用路徑一作為切入點，在逐步形成新的存量的同時，再進入路徑二。而媒體報道的南京基礎教育教師績效工資改革所出現的“皆大歡喜”局面，無疑是路徑一在實踐中得到認可的事證。

二是如何避免“兩極分化”。國企工資分配改革的兩極分化已是共識，并引起了社會各界的廣泛關注。正如媒體所言，當前我國收入分配差距拉大趨勢未從根本上扭轉，收入分配矛盾較多。如何遏制壟斷行業收入畸高的問題，政府顯然需要采取切實措施，實現真正意義上的工資水平與效益聯動機制，并在一定程度上可以略高于效益的增長，以加大初次分配的比重。就事業單位而言，尤其是事業單位的管理者，是否有動機借改革之機，逐步在同一單位內部拉大收入差距，尤其是管理層和一般職工的收入倍差應予以警惕。理論上，作為經濟人的事業單位管理層，其動機是客觀存在的，并且也有將動機付諸實施的路徑。因此，需要在改革的具體過程中，設計相應的制度和程序來最大限度地抑制其動機，在確保績效工資制度初衷的同時，避免出現“兩極分化”問題。

三是如何建立和完善績效工資改革的決策程序。不可否認，事業單位的性質決定其人力資源素質相對較高，其對分配公平正義的訴求將更為強烈。如何滿足這一訴求，應按照“政策允許、程序到位、過程透明、結果公正”的原則，需要在制度層面建立完善的決策機制，職工的知情權必須得到保護，任何“閉門會議”的單方決定都應被抑制。否則，潛在的糾紛將不可避免，某種程度上的負面影響將可能更大。

四是建立和完善與職工利益密切相關的績效標準。事業單位的公益性是其基本的職能，既有績效也應是通過被服務對象的滿意度來進行界定。但不同事業單位由于其服務對象及其所服務對象的素質、認知和能力的差異，其公允性顯然難以得到充分保障。問題解決的可能辦法是，以事業單位基本職能為核心，建構多維觀測指標，并賦予不同指標應有的權重來體現職工的綜合績效。在指標權重的設計方面，完善制度的制度無疑是一個重要環節，而如何完善，顯然不是政策“一刀切”所能解決的。比較有效的做法就是，制度設計者根據改革的總體目標，設計不同行業的指導性標準，在此背景下，歸屬相應行業的事業單位結合自身情況擬出具體的指標體系，并經職工代表大會充分認可和決定后實施，以最大限度地抑制可能的負面因素，凝聚最廣泛的改革共識，降低改革所可能帶來的成本，實現制度設計的初衷。

綜上所述，事業單位績效工資改革盡管和國企改革存在差異，但在涉及職工切身的經濟權益方面是一致的，國企既有路徑下的經驗和教訓值得借鑒和防范，最大限度地實現事業單位績效工資改革的社會效應，最大限度地彰顯事業單位在社會進程中的應有功能和責任。