新疆農村貧困問題及其最低生活保障制度＊

阿布都外力·依米提

(新疆大學政治與公共管理學院,新疆烏魯木齊830047)

新疆農村貧困問題及其最低生活保障制度＊

阿布都外力·依米提

(新疆大學政治與公共管理學院,新疆烏魯木齊830047)

當前導致農民貧困主要原因是社會原因,即社會保障制度不完善、教育不公平與權利不平等。正在實施的農村最低生活保障制度是保障公民的基本的生活權利和維護其最低生活需要所建立的社會救助制度,是社會保障體系的最后一道安全網。論文分析了新疆農村貧困人口數量和最低生活保障制度運行現狀,認為導致新疆農村貧困的原因是:農村教育落后、公共衛生條件差、農民權利的缺乏、自然環境惡化、市場因素和農村社會保障不健全六個方面。論文提出了新疆農村低保制度存在的問題,即制度理念不科學、制度不完善、保障水平低、資金缺乏、缺乏其他社會保障制度的銜接性等。在此基礎上分析了新疆農村低保制度改革與發展方向,即增強貧困人口的發展能力,注重發揮其主體作用,農村低保應與其它社會保障項目相結合,增加農村公共產品供給,完善農村低保制度的管理機制等。低保制度的不斷完善,對提高各族農民生活水平、加強民族團結、實現社會穩定、促進社會公平、構建和諧社會等方面發揮重要作用。

新疆;農村貧困;最低生活保障制度

阿馬蒂亞·森認為,“有很好的理由把貧困看作是對基本的可行能力的剝奪,而不僅僅是低收入。對基本可行能力的剝奪可以表現為過早死亡、嚴重的營養不良(特別是兒童的營養不足)、長期流行疾病、大量的文盲以及其他一些失敗”[1]。當前人們已經普遍認同這樣一種觀點——貧困主要不是個人原因導致的,貧困的消除已經不能完全依賴于經濟的發展。在消費領域,由于醫療、教育、住房等社會服務項目的市場化,導致了貧困人口的進一步貧困化[2]。凡是非個人懶惰和逃避勞動原因而導致的絕對貧困,國家應該給予適當的經濟救助。最低生活保障制度(簡稱低保)是實現“底線公平”的有效方法。所謂“底線公平”是就政府和社會必須保障的、必須承擔的責任的意義而言的,是責任的“底線”。這種底線公平在體現社會公平的社會保障制度上,指的就是那些對全社會而言是最起碼的、不可或缺的保障制度。“底線公平”需要解決民眾溫飽問題的生存需求、基礎教育的發展需求以及公共衛生與醫療的健康需求等方面的建設,底線之下需求是政府不可回避的責任,底線之上則可以發揮市場機制的力量,努力實現政府、市場、社會與個人責任的結合,確保有限的資金發揮出最優效應。

1 新疆農村貧困及其低保制度運行現狀

新疆農村貧困人口主要分布在塔克拉瑪干沙漠西南緣的和田、喀什、克孜勒蘇和阿克蘇四地(州),該區域的貧困人口占全區貧困人口的85%。新疆北疆農村的貧困人口主要沿天山、阿勒泰山分布,該區域貧困人口占全區貧困人口的15%。從低保貧困人口取得的收入來看,基本收入主要來自農業,占到農民純收入的90%,其中種植業收入比重高達74.04%,牧業收入占15.40%。由于農戶的收入來源單一,生產投入有限,勞動力大量閑置,生產條件落后,導致脫貧速度緩慢。

新疆從1999年開始在鄯善縣實施農村低保試點工作,2007年7月全面啟動農村低保制度,當年低保標準定為700元,對年人均純收入不足700元的農民實行差額補助,即確定農村低保對象家庭人均純收入后,差多少補多少,按季度發放,確保農村低保對象的基本生活,共有129萬農村人口被納入低保范圍,每個貧困農牧民每月人均補助22.3元。2008年新疆有131萬名特困農牧民群眾享受到了低保待遇,每月人均補助45.8元。從2009年開始,貧困標準提高為1 067元,新疆年人均純收入1 000元以下的農村貧困人口為231.5萬人,每人每月平均補助65元(見表1)。中央、自治區已給各地安排低保補助金1.6億元,和田、喀什、克州三地州由中央和自治區全額補助,把農村五保戶全部納入低保范圍之內,對18歲以下的未成年人和60歲以上的老人和殘疾人實行的是應保盡保,而對于其他年齡段的低保戶,則采取崗位培訓、技能培訓、介紹職業崗位,鼓勵他們走出去,積極地就業。在基本生活有了保障的基礎上,還制定了與低保制度配套的醫療、教育、住房、取暖等救助措施,覆蓋城鄉居民的社會保障體系逐步形成。

表1 新疆農村貧困線、貧困人口變化Tab.1 Rural poverty line standard and the number of rural poor people in Xinjiang

圖1 新疆農村貧困人口變化Fig.1 Changes of rural poverty in Xinjiang

2 致貧原因分析

2.1 教育水平不高、農民文化素質低、勞動力轉移難

2008年全國農民人均純收入4 761元,而新疆的農民人均純收入3 503元,差距達1 258元。造成農民收入總體水平偏低的一個重要原因就是其收入來源單一,非農收入在總收入中所占比重非常低。農民靠打工的收入占總收入的比重低,只有不到10%,而全國的平均水平是30%,沿海省區更是達到了70%以上。目前農民收入的增長主要靠農民外出打工的工資收入,而一個人所獲得的教育水平越高,遷移的可能性越大。在新疆貧困人口中,文盲、半文盲的勞動力比重一般高達50%以上,而文盲中,又有60%以上是中、青年人。南疆地區學生初中畢業生入高中升學率僅為20%左右[3],義務教育完成后,青年和成年人不能獲得改善其生活水平所必需的教育機會。維吾爾族聚居的南疆農村地區,有很多初中、高中畢業的維吾爾族青年的漢語交流能力還很薄弱,他們去外地打工也與本族文盲一樣遇到漢語交流的障礙,普通話上的相對劣勢使他們人才市場的競爭中處于不利地位。與漢族相比,大部分維吾爾族農民受制于文化、語言和生活習慣上的差異,人口遷移流動率比較低,影響了他們脫貧致富。

2.2 農村公共衛生事業發展緩慢,農民身體素質較差

新疆衛生資源存在著70%的農村人口利用著30%的衛生資源,30%的城市人口卻享受著70%的衛生資源的現狀,機構、人員、床位過剩與不足并存,分布和配置不合理。統計表明,在30個重點貧困縣中有2 909個重點貧困村,沒有衛生室的有2 736個占94%[4]。由于營養、衛生、醫療、保健等方面的原因以及文化程度、收入水平等因素的影響,新疆農村人口身體素質低于全國平均水平。2000年新疆人口平均預期壽命67.41歲,距離全國平均水平71.4歲差3.99歲,據第三次全國衛生服務調查,新疆農村致貧原因是因缺乏勞動力占21.1%,因自然條件和災害39.3%,因病傷占20%[5]。新疆仍然是全國傳染病、地方病及慢性非傳染病的高發區,各類傳染病的總發病率為297.58/105人,高于全國平均水平。在農村常見的疾病是傷寒、消化系統疾病、肝炎、腸炎、麻疹、肺結核等。感染性疾病主要與生活環境、衛生條件、生活習慣有密切關系。

2.3 農民缺乏對自身利益的表達意識

由于農民的文化素質低、信息的不對稱,村民自治并不完善。當前農民的利益表達渠道單一,制度內需求表達渠道主要是人大代表。雖然人民代表大會制度體現了最廣泛的民主,也是群眾需求表達的有效途徑。但是,現行人大代表選舉程序并不能確保當選代表和選民間的利益代表關系,而且選民對于當選代表也缺乏監督、罷免的權利。現實中,當選人大代表的大部分是農村干部、農村致富能手,這些群體大部分是農村的富裕階層,他們不能完全代表大多數貧困農民的利益傾向[6]。當前村級民主建設中還存在一些不可忽視的問題,即少數民族農民權利意識和政治參與意識薄弱,在民主選舉中,違法和侵權事件時有發生,在民主決策中,有些村在決策重大村務時,干部說了算,把村民自治變成“村干部自治”。

2.4 自然環境惡化,人均耕地減少

農業經濟占主導地位的新疆,自然環境對農民收入的影響很明顯。新疆人類生產生活的活動局限于被沙漠戈壁分隔的占地面積4.3%的綠洲范圍內,綠洲距離平均在100 km以上。新疆是中國荒漠化土地面積最大、分布最廣、危害最嚴重的省區,風沙、干旱、荒漠化、鹽漬化、水土流失等生態問題長期制約著經濟社會發展。新疆沙漠化土地面積正以400 km2/a的速度不斷擴展,有30個貧困縣基本處在風沙區。觀測資料顯示,35年間,新疆沙漠面積增加了960 km2,流沙面積增加了3 820 km2,為沙塵暴的產生提供了豐富沙源[7]。新疆農民人均耕地面積由1994年3.81畝減少到2005年2.14畝。中南疆平均2.5畝,克州1.4畝、喀什2.4畝、和田1.5畝。雖然新疆開墾耕地數量逐年,但是,增加的耕地集中在少數種植大戶手中,少的百畝,多的幾千畝。貧困農村因人口增加而人均耕地下降,引起貧富差距不斷增加。

2.5 市場因素對貧困農民的沖擊日益加劇

2007年實施農村低保政策的同時,商品價格也開始上漲。2008年新疆居民消費價格指數呈大幅度上漲之勢,漲幅達到兩位數,全區居民消費價格總水平同比上漲10.6%,高于上年同期7.6個百分點,個別品種(如磷肥、農用柴油等)漲幅超過25%,食品類上漲了27.1%,特別是羊牛雞肉價格漲幅超過100%以上,商品價格的上漲速度超過了農民收入的增長速度,低保對貧困農民帶來的補助被商品價格上漲所抵消[8]。農業生產資料價格指數持續上漲,來自于土地的收入已經大幅下降。市場的變化對貧困農民的沖擊日益加劇,近年來新疆的大宗農產品棉花價格的下降對農民收入的影響較大。

2.6 農村社會保障制度不健全,保障水平低

目前新疆農村社會保障體系仍不健全,主要表現在農村社會養老保險覆蓋面低,農村合作醫療銷比率不高、低保補助少,同時失地農民社會保障問題嚴重,農民工的社會保險基本處于空白,困難群眾多方面的救助需求與社會救助制度不相適應的矛盾比較突出。農村五保戶供養制度,雖然已經建立了50年,但在廣大農村地區,仍然存在應保未保,保障政策不落實,保障標準過低的問題[9]。大部分醫療費用還是農民自己承擔。2009年,全國開始實施人均1 196元的扶貧新標準,而新疆的貧困標準1 067元,差距是129元。農村低保提供的保障水平還是較低,2009年還提高到65元,低于全國82.3的水平。雖然農村“低保”補助水平逐年提高,對目前的社會消費水平和商品價格水平來說,這個補助水平還是較低,很難保障最低的基本生活。

3 農村低保制度存在的問題

3.1 制度理念不科學,制度不完善

農村“低保”制度設計理念中,重生存輕發展,更多的是突出維持社會救助對象基本生活,而不是謀求社會救助對象長遠發展上。誠然,維持基本生活是社會救助最基本的功能,但這也是淺層次的目標。長遠的目標應側重于社會救助對象的自我恢復、發展等能力建設上。現在很多農村地區的“低保”制度還是延續著一些傳統的農村社會救助項目;還有一部分農村貧困群體得不到救助和補助,尤其是一些突發情況造成生活困難的群體,如生產經營不善、家庭成員生病、孩子上學而處于困難的農民等,他們一部分沒有被納入農村低保范圍之內,住房、教育、司法救助處于零散的、隨意的救助階段;因監督不力、缺乏專門培訓的民政干部等原因,工作中存在一定的感情低保、親人低保、關系低保等現象。

3.2 保障水平低,資金缺乏

充足的資金保障是低保制度有效運行的前提條件。農村低保資金來源主要有以下三條道路:一是農村低保資金納入地方財經預算;二是地方福利彩票公益金中安排資金;三是社會捐助。新疆貧困縣的財政自給率為20%左右,地方財政無力對農村低保進行支持。最低生活保障線的制定用“以錢定人,以錢定量”方法,存在投入少、低標準、覆蓋面窄、事情難辦等問題。農村低保標準偏低,遠不能滿足農村困難群眾的實際需要,僅在一定程度上緩解其困難,達不到保障基本生活的效果,而每個月65元的補差標準相對于當前的物價水平來說,也只能是杯水車薪;而城市低保月人均補助155元,是農村低保的2.4倍。農村低保工作中,重“制度”覆蓋率,輕“水平”覆蓋率的現象很普遍。

3.3 缺乏其他社會保障制度的銜接性

中國農村最低生活保障制度是對傳統農村社會救濟制度的改革和創新。農村社會保障制度是由社會救助制度、社會保險制度、社會福利制度和農村優撫安置制度等組成的完整體系,各項制度功能各異,作用不同、缺一不可。目前大部分農村已建立農村合作醫療和農村低保制度,其他是零零散散的存在。管理機構涉及民政、衛生、教育、勞動與社會保障、財政、農業、扶貧等,部門之間溝通不暢、工作不順,增加制度運行成本。而且由于農村各種社會保障制度建立的先后順序、力度、實施范圍不同,造成了與農村低保很難銜接的問題。很多農民因病致貧和農村老年人由于沒有養老依靠而均被列入農村低保范圍。如果新型農村合作醫療和醫療救助制度以及農村養老保險制度在農村有效實施,這樣一部分低保對象的生存問題就可以通過其他社會保障制度形式得到解決,從而就可以讓出更多的資金來擴大低保的有效范圍,能夠惠及更多需要保障的農村貧困群體[9]。

4 制度改革與發展方向

4.1 增強貧困人口的發展能力,注重發揮其主體作用

2007年10月17日聯合國的第15個國際消除貧困日提出:“貧困人口是變革者”,意在強調貧困人口自身在消除貧困中不可替代的作用。各國反貧困政策基本上是從兩個方面開展,一是直接生活救助,二是各種發展型救助。發展型救助是以特定的貧困群體或貧困區域為對象,提供他們缺少的生產要素(資本、技術、管理經驗等),促使其利用當地的資源條件,依靠自身的努力來發展當地的經濟,以提高生活水平和擺脫貧困。發展型救助政策的目標是要從根本上消除貧困,其核心是針對貧困者的致貧因素,通過改變這些致貧因素而消除貧困[10]。對于那些有勞動能力的低保對象進行必要的知識援助與精神援助,幫助與鼓勵他們自謀職業,實現勞動自救,讓他們意識到進入低保不受歧視,退出低保光榮,推動他們早日告別低保制度。政府應該在綜合考慮維持農民最基本生活的物質需要、保持農村經濟發展水平、各級地方政府財政的承受能力和物價上漲指數的基礎上,按照低標準、廣覆蓋的原則,適當調整最低生活保障標準。從低保制度設計上,重視低保對象的知情權、參與權和決策權。

4.2 農村低保應與其它社會保障項目相結合

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求,缺乏相關配套的社會保障措施和優惠政策,保障對象是很難擺脫貧困的,即使暫時的擺脫貧困,也會因為多方面原因而重返貧困。如考察美國反貧困項目、社會保障項目在反貧困方面發揮重要作用。社會保險能夠消除一半左右的貧困,現金福利能夠減少大約11%的貧困,加上食品卷之后能夠減少另外4%的貧困[11]。應處理好最低生活保障與開發式扶貧的關系。最低生活保障是對人最基本生活條件的保障,是人生存下去的基礎保障。而開發式的扶貧,是為有能力者創造有利的外部環境,幫助其走出貧困的手段。從性質上講,開發式扶貧是最低生活保障的必要補充或者延伸,其本身不能代替最低生活保障。農村低保保障生存,開發式扶貧促進發展。通過不斷完善農村合作醫療制度和醫療救助制度,提高其報銷標準和補助水平,可以避免貧困農戶因病返貧、因病致貧,提高健康水平。農村社會養老保險制度的建立和覆蓋面的擴大,有效地防止農民的因老致貧,保障無慮無憂地過度余生。醫療救助、農村安居房、教育救助、司法救助、自然災害救助等社會保障制度的不斷完善和各項制度之間的相互銜接,有效地減少農村貧困問題,除保障農民的基本生活外,還給他們提供自力更生、自我發展的機會,提高農村低保制度的效率。

4.3 增加農村公共產品供給

自然條件和環境的惡劣僅僅是貧困發生的必然條件,并不是充分條件。一個方面,如果存在收入再分配的制度和機制,低于貧困線的家庭能夠得到及時和有效的救助,貧困完全可以避免。另一方面,如果政府能夠向貧困地區增加投資,自然條件是可以改變的,一旦貧困人口不再受制于惡劣的自然條件,他們也就很容易脫貧。從這個意義上說,貧困的發生是與一定的制度背景分不開的[12]。最低生活保障是一個綜合性的社會救助體系,這個體系不僅包含最基本的吃飯問題,還應包括醫療、養老、教育、就業、投資等內容。所以,建立農村低保制度不僅以救助為目標,而應以擺脫貧困為宗旨,是解決農民“貧有所靠”的問題。地方政府對扶貧政策方面,增加農村公共事業方面的資金投入是帶來脫貧致富的效益。要結合新農村建設,繼續堅定不移地實施好農村教育、醫療衛生、抗震安居工程,加大農村交通、電力、廣播電視和防病改水、沼氣等基礎設施建設力度,不斷改善農村居民生產生活條件。這些條件的改善,將提高農民的人力資本和物質資本能力,有利于他們的轉移就業和脫貧致富。

4.4 完善農村低保制度的管理機制

農村低保工作關系邊疆民族地區各族農牧民的福祉,關系黨和政府在各民族心理中的威望。新疆少數民族聚居的農村地廣人稀、多民族、多宗教、多文化、多語言。經濟社會發展較滯后,低保對象多、需求大、低保工作繁重、復雜與辛苦,對低保對象的管理、服務和調查的難度很大。完善農村低保制度要靠專業化的社會工作者隊伍。重視邊疆民族地區社會保障專業學科建設和人才培養,專業訓練的社會工作者從事農村低保工作,提高偏遠農村社會工作者的工作條件和生活待遇。加大低保工作的信息化管理水平,建立科學的農民家庭收入和家庭財產核算制度,尊重農民對低保工作的參與權、知情權,建立能進能退的低保動態管理制度,推進針對臨時性突發困難的臨時救助制度建設。

目前,新疆農村低保制度發展為從解決基本生活問題的單一生存救助走向醫療、教育、住房、取暖等多項內容的復合型救助。救助范圍已從最困難的低保人群向低保邊緣人群和其他特殊困難人群延伸,救助方式也已從傳統的臨時應急救助向常規性、制度性救助轉變。現在主要問題是農村低保制度要不斷完善、水平要不斷提高、覆蓋面要不斷擴大,純粹的基本生活保障向多樣性的發展性保障轉變。讓貧困家庭享受到社會經濟發展的成果、社會的溫暖。新疆農村扶貧開發政策和低保制度的不斷發展和完善,對提高各族農民生活水平、加強民族團結、實現社會穩定、促進社會公平、構建和諧社會等方面發揮重要作用。

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Rural Poverty and the Subsistence Allow ance System in Xinjiang

Abduwali Himit
(Institute of Politics and Public Administration,Xinjiang University,Urumqi Xinjiang 830047,China)

The main reason of rural poverty is lack of social security system,unfair education and unequal rights.Establishing and improving the rural subsistence allowance system is to protect farmers basic living rights,and is the last safety system of the social security system.This paper discusses that causes of poverty in rural Xinjiang are backward education,poor public health conditions,lack of rural rights,deteriorationof the natural environment,market factors and lack of social security system.Then the paper analyzes problems the rural subsistence allowance system at present.Finally the paper puts forward some suggestions about the establishment and improvement of rural subsistence allowance system in Xinjiang:enhance the development capacity of poor people,combine the rural susbsistence allowance system with other social security programs,increase the supply of public goods in rural areas,and improve the management mechanism of the rural subsistence allowance system.Continuous improvement of rural subsistence allowance system plays an important role of raising living standards of farmers,strengthening national unity,achieving social stability,promoting social equity and building a harmonious society.

Xinjiang;rural poverty;subsistence allowance

F323.89

A

1002-2104(2010)08-0017-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.08.003

2010-05-08

阿布都外力·依米提,博士,副教授,主要研究方向為農村社會保障。

＊教育部青年項目(編號:09X JC850008)資助。

(編輯:王愛萍)