貿易政策的環境影響評價導則研究＊

毛顯強 湯 維 劉昭陽 周 宇 楊舒茜 胡 濤 吳玉萍

(1.北京師范大學環境學院,北京100875;2.國家環境保護部環境與經濟政策研究中心,北京100029)

貿易政策的環境影響評價導則研究＊

毛顯強1湯 維1劉昭陽1周 宇1楊舒茜1胡 濤2吳玉萍2

(1.北京師范大學環境學院,北京100875;2.國家環境保護部環境與經濟政策研究中心,北京100029)

近年來,迅猛發展的對外貿易在為中國經濟增長提供強勁動力的同時,也對中國的環境和資源產生了深遠的影響。對貿易政策開展環境影響評價,對國內環境保護具有重要意義;而作為貿易政策環評的規范和指導文件,貿易政策環評導則的開發勢在必行。本文從貿易政策環評工作的實踐出發,結合我國現有的環境影響評價制度,借鑒國際貿易政策環評中同步評價、全面覆蓋、突出重點、逐級遞進、及時調整等先進理念,在總結國內貿易政策環境影響評價研究實踐經驗的基礎上,遵循貿易政策對環境產生影響的基本邏輯,系統地從評價原則、評價對象、評價指標、評價內容、工作程序等方面,對如何制定中國的貿易政策環評導則進行了深入的探討,指出應符合可持續性、可操作性等原則,遵循從貿易政策到環境影響的鏈式邏輯,涵蓋直接影響和間接影響,綜合運用經濟影響和環境影響評價的相關模型,與貿易政策的談判和制訂同步展開評價。

貿易政策 ;環境影響評價 ;導則

近年來,我國進出口總額及貿易順差不斷增長,據海關總署統計,我國進出口總額從2001年的5 097.7億美元攀升至2009年的22 072.7億美元,增幅達到333%;而貿易順差從2001年的225.5億美元增至2009年的1 960.7億美元,其增幅更是高達769%[1]。其中,“高污染、高能耗、資源消耗”型產品(以下簡稱“兩高一資”)在我國的優勢出口產品中占很大比重。對外貿易在拉動我國經濟增速的同時,也帶來了顯著的環境影響和問題。隨著出口規模的擴大,我國不斷對外輸出環境資源,貿易快速發展的沉重代價是國內資源嚴重消耗和環境污染的加劇。環保部WTO環境與貿易專家組運用國務院發展研究中心的CGE模型計算結果表明:忽略生產結構與貿易結構的差異性,我國“十五”期間由于外貿拉動的SO2年均排放量約為150萬t,占我國每年SO2排放總量的近10%。如果考慮生產結構與貿易結構的差異性,由于貿易增速遠高于生產增速,則外貿拉動的SO2逆差更高[2]。貿易發展對我國環境保護工作提出了嚴峻挑戰,有必要從源頭上評估貿易政策的環境影響,即需要從貿易和環境相互關系入手展開研究。國際上對貿易和環境關系的研究,從20世紀70年代聚焦于環境政策對貿易的限制,轉為20世紀90年代對貿易政策及行為的環境影響的關注。一般認為,貿易政策對環境的影響分為直接和間接影響,其間接影響往往遠大于直接影響。直接影響是貿易政策對直接作用于環境的貿易行為所產生的影響[3],如限制珍稀動物進出口的貿易政策,會直接有利于出口國生物多樣性及物種的保護。間接影響是指貿易政策通過影響貿易行為,作用于生產、交換、消費等經濟過程,進而對環境產生的間接影響①貿易政策的間接影響包括在微觀層面的影響產品使用,以及在宏觀層面上影響貿易國生產結構、生產規模、生產技術和環境標準的制訂等,從而對該國環境間接造成的影響。,可分解為產品效應、結構效應、規模效應、技術效應和法規效應等[4]。隨著中國成為貿易大國,學界和決策層很快注意到了貿易發展過程中顯現的相關環境問題,國內相關研究于20世紀 90 年代起步 ,陸穗峰[5]、葉汝求[6]、蔣勇[7]、趙玉煥[8]、方超[9]、董楠楠[10]等就貿易和環境的關系開展研究。在貿易政策環評方面,國內主要研究成果來自于環保部貿易與環境專家組的工作。其中,胡濤等揭示了隱藏在貿易順差背后的“環境逆差”[2];沈曉悅、李麗平等研究了紡織、化工行業貿易政策對我國環境造成的巨大壓力[11-12];毛顯強等對中國加入WTO后,農業貿易政策變化對環境的影響進行了半定量化方法分析的探索[13];俞海、劉昭陽、毛顯強、湯維等在對擬議中的中日韓自貿協定(CJK-FTA)的環境影響進行經驗判斷的基礎上[14],利用CGE模型對其潛在的環境影響進行了評價[15]。一方面,貿易政策越來越多地影響到一國的環境質量及狀況,其影響得到學術界更加深入的探討和研究;另一方面,為從源頭保護資源環境,環境影響評價工作需由項目環評上升至政策層面。率先開展對貿易政策實施環評,可作為政策環評的有益嘗試。研制貿易政策環評導則,規范評價方法、程序是亟需解決的重要課題。

1 貿易政策環評導則研究的國際經驗

1991年美國對北美自由貿易協定(NAFTA)的環境影響評價[16],標志著對貿易政策的環境影響評價首次付諸實踐。歷經近20年的研究和實踐,國際上已有10多部貿易政策環評的導則出臺。由于其不同的產生過程、研究目的和立場,其評估方法也各異。

美國依據2000年由美國貿易代表處(USTR)與環境質量委員會(CEQ)聯合發布的《貿易協定環境評價:實施美國總統13141號令的指導方針》,評估了一系列自由貿易協定的環境影響。2000年,南非發布《戰略環境影響評價導則》[17]。加拿大的貿易環評由外事與國際貿易部(DFAIT)負責,以《貿易政策的環境影響評價框架》(2001年發布,2008年修訂)為導則,從2005年開始將投資也納入評價范圍[18]。日本環境省于2004年發布了《經濟合作協定及自由貿易協定的環境影響評價導則》[19],評價了日本-韓國自貿協定、日本-新加坡自貿協定的環境影響,但該導則不具備強制的法律效應。2006年,新加坡、泰國與美國合作,分別就該國貿易政策進行了環評[20]。

在國際組織方面,歐盟、OECD、UNEP等機構的導則的關注對象往往超越于單純的環境影響,而將社會、經濟影響也涵蓋在內。OECD于1991年成立貿易與環境聯合工作組(JWPTE),開展相關領域研究,并于1994年頒布《環境與貿易評價方法》,指導了后來其諸多貿易環評實踐[21]。UNEP于1995年展開相關研究,并從1998年開始將研究領域推廣到發展中國家,其導則的制訂基于不同部門的專項貿易政策對該國的環境影響案例[22]。WTO于1995年成立了貿易與環境委員會(The Committee on Trade and Environment,CTE),就貿易與環境的關系確立了10項工作議程,在議程9(環境與服務貿易的關系)下分析了旅游、交通和環境服務三個行業貿易自由化與環境之間的關系[23-24]。WB于1999年加入到歐洲經濟委員會的SEA體系中,共同開展了部分區域和部門的金融政策環境影響研究[25],以此作為對跨國項目和投資和貸款許可的重要標準,并與UNECE共同制訂了導則。歐盟以《戰略環境影響評價指令》(2001/42/EC)為導則,開展了千年回合多邊貿易談判對可持續發展的影響評價[26]。

隨著貿易政策的環境影響評價越來越多,也日趨專業,這一工作逐漸開始由專業研究部門、金融機構和咨詢公司予以承擔,如普華永道(PwC)在2003年評價了歐盟和非亞太國家之間貿易協定的環境影響[27]。區別于一般的項目環評,由于貿易政策對環境的影響中,間接影響遠大于直接影響,且難以評估,因此為確保能準確評估其影響,不少機構及部門聯合環境經濟方面的專業性學術機構展開導則的研制。例如,英國曼切斯特大學、美國麻省理工大學、日本東京大學等學術機構分別在歐盟、美國USTR及日本環境省的委托下開展了方法論和案例研究等[28-29],其研究結果成為上述機構最終出臺貿易環評導則的重要依據。

2 中國貿易政策環評導則的研制

2.1 法律依據

目前,國內尚無直接針對貿易政策環境影響評價的法律法規出臺。《中華人民共和國環境保護法(2002)》第二章第十三條規定“必須對建設項目產生的污染和對環境的影響做出評價”,《中華人民共和國環境影響評價法(2003)》也明確規定,要把環境影響評價的范圍擴大到規劃環評①第二章第八條:“國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門,對其組織編制的工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃(以下簡稱專項規劃),應當在該專項規劃草案上報審批前,組織進行環境影響評價,并向審批該專項規劃的機關提出環境影響報告書。”。戰略環評雖尚未被明確提出,但已被給予越來越多的重視和關注[30]。貿易政策作為經濟政策和發展規劃的重要組成,應制訂評價導則,以便展開對其環境影響做評估的工作。

2.2 遵循的原則

制定貿易政策環評導則以及進行貿易政策環評,至少應遵循以下原則:

(1)可持續發展原則。這是對貿易實施環評的核心原則,即評價的過程應包括可持續發展目標的識別,建議的提出必須基于可持續發展目標;也是貿易政策環評導則制訂中必須貫穿始終的原則。

(2)科學、客觀、公正原則。貿易政策環境影響評價導則必須科學、客觀、公正,綜合考慮政策實施和貿易行為發生后,對各種環境要素及其所構成的生態系統可能造成的影響,為決策提供科學依據。對貿易政策的環境影響評價應當把與該政策相關的規劃、計劃以及相應的項目聯系起來,做整體性考慮。

(3)可操作性原則。導則中應推薦簡單、實用、經過實踐檢驗可行的評價方法;同時,其評價結論應對貿易政策的制訂具有實際指導意義。

(4)定性判斷與定量分析相結合的原則。貿易政策的環境影響除了直接的可計量的環境影響,還有作用于一國的生產、流通和消費環節,而產生的間接影響;間接影響較為復雜,不能過于依賴模型計算的結果,而需要與定性判斷相結合,正確判別貿易政策的環境影響。

2.3 適用對象

貿易政策環評導則的適用對象包括:需要進行環境影響評價的貿易政策,包括政府部門在已有的國際公約框架內,簽訂的雙邊、多邊貿易協定和國際公約、國務院有關部門頒布的貿易政策、法規,以及其它政策中與貿易相關部分的環境影響評價,主要包括以下6個方面:

(1)貿易措施和規則。涉及需要檢驗的貿易規則和措施、有關稅收及相關措施、技術性貿易壁壘和其它非關稅措施、與貿易有關的補貼、進口對產品和服務產生影響的變化、競爭、與貿易有關知識產權(TRIPS)、與貿易有關投資措施(TRIMS)、服務貿易、以及政府采購等。

(2)貿易自由化協定。包括兩個或多個國家間的貿易自由化協定或自由貿易區協定、商業協定、最惠國貿易協定或行業貿易協定等。

(3)區域貿易政策。區域貿易政策是一國內針對某些特殊的區域做出的貿易制度設計或制度安排,例如保稅區、自由港、經濟特區等。

(4)行業貿易政策。行業貿易政策是針對某一特定行業而采取的特定貿易安排,特別是一些特殊行業。例如,對國家經濟非常重要且對出口收入貢獻很大的行業;與主要環境問題和自然資源利用直接相關的行業;與公正和社會健康的重要問題直接相關的行業;受到與貿易相關政策的影響后,經濟規則發生變化的行業;對國家財政收入影響較大的行業;貿易量大并且貿易流正在發生顯著變化的行業;等等。

(5)專項貿易政策。包括所有涉及工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項貿易政策。

(6)其它與貿易相關的政策。包括基于現有貿易政策的調整措施、補充條款及輔助性政策等。

2.4 貿易政策環評導則所應遵循的邏輯

由于各國生產資源結構或儲備比例、以及工業基礎不同,出現了資源稟賦和技術的差異;各國集中生產并出口那些能夠充分使用本國充裕要素(包括土地、勞動力、自然資源、環境容量等)的產品,以換取那些需要密集使用其稀缺要素的產品——國際貿易由此形成。對相關國際分工、產業轉移所帶來的污染轉移、資源轉移等問題的分析和實證研究表明,貿易政策的實施對出口國的貿易規模和結構都會產生較大影響;從而影響到出口國相關產業的生產規模和方式,以及相關進口品的消費規模和方式;進而通過改變污染物排放和資源利用狀況,對出口國的資源和環境造成影響。

基于以上邏輯,導則中應確定相應的必要評價內容。

圖1 從貿易政策到環境影響的邏輯Fig.1 The logical process of how trade policy impacts on environment

2.5 評價內容

貿易政策環評報告書內容見表1。

其中的重點評價內容包括:

評價目標:貿易環評的總體目標是,明確該項(或多項)貿易政策可能帶來的環境影響,并在確保貿易政策簽署國貿易增長的基礎上,減緩由該貿易政策實施所帶來的額外環境污染、資源消耗及生態系統破壞。具體而言,評價目標可分解為以下幾個方面:

(1)調研被評價的貿易政策實施后,引起的環境污染重點行業、產業,論證該貿易政策目標與定位的環境合理性;

(2)分析和評價貿易政策的實施將影響到的主要支柱產業的類型、結構、規模與相應的經濟及環境影響;

(3)通過預測分析,確定貿易政策對本國環境的影響程度,并提出相應對策,以強化對我國有利的環境影響,減緩對我國不利環境影響的配套措施。

表1 貿易政策環評報告書內容Tab.1 Content of environmental impact assessment on trade policy

評價指標:環境質量影響按照污染載體的形態可大體分為水體、大氣、土壤、聲環境,而污染物則可相應分為廢水、廢氣、固廢、噪聲等。貿易政策環評主要考察政策實施后在經濟貿易部門引發的規模效應、結構效應、技術效應、法規效應等導致的間接影響和直接影響,引起的繼發性污染產生和排放的變化以及可能的環境質量變化。

評價范圍:導則應明確規定貿易政策環評的評價范圍,原則上需要涵蓋該貿易政策的環境影響所作用于的一切相關者及范圍。具體而言,貿易政策的環評主要考察政策實施后在經濟貿易部門引發的規模效應、結構效應、技術效應、法規效應等所到導致的間接影響和直接影響,所引起的繼發性污染產生和排放的變化,以及可能的環境質量變化,包括水污染、大氣污染、固體廢棄物(含電子垃圾)、氣候變化(溫室效應)及其它生態影響等。

評價方法:根據邏輯關系、貿易政策環評的特點(從經濟到環境的邏輯),需要使用經濟模型、環境經濟模型、能源-環境-經濟模型、從貿易到環境的鏈式反應方法等;這是貿易政策環評與普通項目環評的根本差別。

貿易政策環評,需要將定性分析與定量計算相結合,推薦下列工具及模型:

(1)經濟影響預測。包括宏觀經濟分析的投入產出模型(IO)、一般均衡模型(CGE)、政策貿易清單矩陣等,以及行業微觀經濟分析的部分均衡模型(PE)、效益成本分析(BCA)、風險評估(RA)、多重原則分析、改進的國內資源成本分析法等;

(2)環境影響評價。包括具有環境賬戶的一般均衡模型(ECGE)、排污系數法、系統動力學方法(SD)、行為方案影響矩陣(AIM)等;

(3)其他方法:生命周期理論(LCA)、全球商品鏈分析、可持續發展分析(SIA)、情景分析法等。

2.6 工作程序

圖2 貿易政策的環境影響評價工作程序Fig.2 Work procedure environmental impact assessment on trade policy

對貿易政策進行環境影響評價的工作程序,應遵循圖2所示的評估框架。第一階段篩選評估對象,并確定評估的等級和編寫評估大綱。篩選評估對象指確定貿易政策是否需要進行環境影響評估,按照其影響的輕重程度分為報告表、報告書等;評估等級指對政策方案需要進行何種程度的環境影響評估;評估大綱指進行公共政策環境影響評估的總體設計和行動指南。第二階段確定評估方案,包括確定評估范圍、評估標準、評估對象、評估方法等。第三階段實施評估,包括對環境現狀的調查,并對貿易政策實施后的環境影響進行分析和預測。第四階段編寫貿易政策環評初稿,比照現實狀況進行修改,確定最終稿。由于貿易政策談判存在機密性,其環評結果只能在談判結束后才能發表;但需設立公眾參與的反饋和申述機制,以便發現和補救遺漏的影響和問題等。

3 小 結

綜觀國際經驗及國內研究,貿易政策環評導則要求遵循“由經濟到環境”,或者“貿易-經濟-環境”的鏈式反應邏輯關系,在評價過程中除了需要常規的環評工具外,更強調使用宏觀及微觀經濟貿易分析方法和模型;在評價的精度要求方面,由于貿易政策對環境的影響范圍廣大、不確定性較強且難以準確量化,其評價過程需要借鑒模糊數學思想,以半定量評價為主。同時需有跟蹤評價的要求,以便及時跟蹤和調整相關政策;由于貿易政策環評涉及范圍廣大、多領域交叉、專業性很強等特點,在評價過程中,需要由具有環境經濟專業水平的機構承擔環評工作。

在對中日韓自貿區協定的環境影響評價等研究中[13,15],以本文作者為主的研究人員已經形成了《貿易政策環評導則(草案)》,并應用于擬議中的《中日韓自由貿易協定》的環評工作,取得了很好的效果,為貿易政策環境影響評價導則的編制和完善打下了堅實的基礎。

致謝:該研究得到國家環境保護部國際合作司及亞洲處各

位領導的大力支持和指導,在此謹表誠摯謝意!

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Study on Guideline to the Environmental Impact Assessment of Trade Policy

MAO Xian-qiang1TANG Wei1LIU Zhao-yang1ZHOU Yu1YANG Shu-qian1HU Tao2WU Yu-ping2
(1.School of Environment,Beijing Normal University,Beijing 100875,China;2.Policy Research Center for Environment and Economy of MOEP,Beijing 100029,China)

The rapid growth of trade,on one hand,provided strong impetus of China’s economic growth and on the other hand has profound impact on domestic environment and natural resources.Therefore,assessing the environmental impacts of trade policies is vital to protect domestic environment.T o guide environmental impact assessment of trade policy,the guideline of environmental impact assessment on trade policy must be enforced.This paper draws on international experiences which suggest the analysis should be simultaneous with policy-making,focus on the key issue,follow the rules of economy and environment and adjust in time.Based on China’s environmental impact assessment experiences and at the same time following the logic process of how trade policies impact environment,for the first time in China,this paper inquires into how to formulate China’s guideline of EIA on trade policies from evaluation principles,objects,index,content and work processes,etc.Finally it isfiguredout that China’s EIAof trade policy should abide by the principle of being sustainable andoperable,follow the logic from trade policy to environmental impact,cover both direct and indirect effect,and use economic and environmental models to support policy making.Besides,the paper can also offer useful experiences for China’s strategic environmental assessment.

trade policy;environmental impact assessment;guideline

X820.3

A

1002-2104(2010)08-0086-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.08.016

2010-04-08

毛顯強,博士,教授,博導,主要研究方向為環境經濟,環境政策與環境規劃等。

＊該研究為環境保護部“WTO貿易與環境專家組”及其支持下的“應用貿易手段保護環境”課題系列研究成果之一。

(編輯:李 琪)