完善我國勞動基準實施機制的探討

黃 娟 邵文濤 龍 蓉

（山東經濟學院法學院，山東 濟南 250014）

完善我國勞動基準實施機制的探討

黃 娟 邵文濤 龍 蓉

（山東經濟學院法學院，山東 濟南 250014）

勞動基準、集體談判和勞動保障監察是勞動法實現勞動者權益保護的三種基本制度。其中，集體談判和勞動保障監察分別是勞動基準實施的第一道屏障和最后防線。在我國當前形勢下，為保證勞動基準的有效遵守，需要克服工會的不完全獨立性，增強工會代表職工與企業進行協商談判的能力；強化勞動保障監察職能，完善勞動基準實施的監察保障機制；增強企業的社會責任意識，健全企業實施勞動標準狀況的評價機制，從而使制度的運行機制形成良性互動，切實保障勞動者的基本權益。

勞動基準 集體談判 勞動保障監察

勞動基準作為保障勞動者基本權益的法定最低標準，從理論上來說，其實施具有強制性，即用人單位必須遵循而不得與勞動者約定降低標準或約定排除適用。然而，在實踐中，我國勞動基準的實施卻出現了與立法要求嚴重脫節的情況。如用工單位不按最低工資標準支付勞動者報酬；勞動者違規加班加點的現象普遍存在；重大惡性工傷事故頻頻發生；職業病人數居高不下等等，所有這些嚴重侵害了勞動者的合法權益，直接影響了當前勞動關系的和諧發展。造成這種狀況的原因是多方面的，既有勞動基準立法的科學性問題，又有制度實施環境的適應性問題。但其根本原因在于我國勞動基準制度實施的博弈機制和保障機制存在缺陷。在我國當前形勢下，為保證勞動基準的有效遵守，必須對其進行改進和完善，使制度的運行機制形成良性互動，從而切實保障勞動者的基本權益。

1、博弈機制：集體談判缺失

集體談判，我國稱之為集體協商，是指工人通過自己的組織或代表與相應的雇主或雇主組織，為簽訂集體合同進行談判的行為[1]。集體談判不僅確立集體勞動關系調整的正式規則，而且本身也是解決勞資沖突、增進勞資合作的一種重要機制。然而，在集體談判中，勞動者權益要想得到有效維護取決于勞動者有組織的博弈能力。因為集體談判是勞資雙方討價還價、求同存異、逐步達成共識、解決矛盾的博弈行為。在我國，根據法律規定，勞動者享有包括參加和組織工會的權利、集體協商的權利和民主參與和民主管理的權利，而有代表性的工會組織是實現這些權利的前提。令人遺憾的是，在現行法律制度下，我國雖然建立了勞資雙方的協商機制，但集體談判的功能尚未得到充分發揮，勞動者組織對資方的博弈能力也未得到進一步的提升。

首先，在立法上，基于對勞資關系非對抗性的認識，我國建立了非談判型的集體協商、集體合同制度。《工會法》第6條規定：“工會通過平等協商和集體合同制度，協調勞動關系，維護企業職工的權利。”第20條規定“工會代表職工與企業以及實行企業化管理的事業單位進行平等協商，簽訂集體合同”。這種勞資關系的協商機制，在集體合同簽訂上表現為形式主義嚴重。在現實中，為迅速推進集體合同制度，實現簽約的數量要求，政府通過自上而下的文件下達、指標分派、限期達標的方式，企業簽訂集體合同不是基于協調勞動關系的需求，而是為完成上級的指標和任務。一般而言，公有制企業在程序上尚能根據本單位實際開展平等協商，但涉及職工集體勞動條件和勞動標準等實質性利益問題，平等協商的余地比較小；而大多數非公有制企業則根本忽視平等協商這一環節，在實行集體合同制度的企業，集體合同的簽訂一般是企業一方事先擬定好合同文本，說服工會或職工代表簽約，工人的工資和勞動條件基本上是由企業單方決定，工人只有消極的接受，很少有參與決定的機會。因此，企業職工對于合同簽約、合同效果的認可程度較低，據全國總工會問卷調查，職工不知道“本人所在單位是否簽訂了集體合同”的比例高達46.85%；認為建立工會“可有可無”和“無必要”的職工比例達到32.26%；在己簽訂集體合同的企業中，“不了解”本企業集體合同內容的職工比例達到51.64%，“完全了解”的只有8.56%。[2]

其次，作為勞動者權益代言人的工會在代表性和獨立性方面的缺陷，削弱了勞動者與雇主之間的博弈能力。工會組織是勞動者為了維護自身的合法權利而自愿組織起來的團體。在集體談判以及集體合同的簽訂過程中，工會的作用舉足輕重。因為工會最基本的使命是強化工人在談判中的地位，以團體力量的優勢來獲得與雇主方地位的相對平衡，工會肩負著代表廣大勞動者與雇主方抗衡的重任。[3]英國韋伯夫婦在《產業民主》一書中指出：“在無工會組織的行業，……，為了出賣勞動力，勞動者個人不得不與雇主進行艱難的個人交涉，但如果工人們團結起來，推選代表以整個團體的名義與雇主談判，其弱勢地位將會立刻得到改變。”[4]然而，集體談判中，工會作用的有效發揮，端賴于工會的代表性和獨立性。工會的代表性要求工會能夠真正代表和維護職工的利益，工會的獨立性強調工會必須具有獨立于企業的身份和地位。從一定意義上說，二者具有密切聯系，工會的獨立性是工會代表性的保障，如果工會不能獨立，依附于或受制于其他外來力量，在集體談判中，就不會有堅定的立場與本已強大的雇主博弈，就不可能簽訂出真正代表勞動者利益的集體合同。我國的勞動立法確認了工會組織在集體合同制度中對企業職工的代表地位。《勞動法》第33條和《勞動合同法》第51條第2款分別規定“集體合同由工會代表職工一方與用人單位訂立”。但是，一直以來，我國工會是具有半官方性質的特殊社會團體，兼有管理和維權雙重職能。我國《工會法》第6條規定，工會要“代表和維護職工的合法權益。”另一方面，第7條又規定工會要“動員和組織職工積極參加經濟建設，努力完成生產任務和工作任務。”實踐中，工會則較多地介入企業管理機構內部，協調勞動者與管理方的利益分歧，而不是代表工會成員與管理方談判。另外，我國法律雖然明確賦予工會組織扮演勞動者利益代言人的角色，但由于我國工會組織的建立依賴于企業,工會主席的產生依賴于企業,工會干部的勞動關系依賴于企業,工會經費的撥繳依賴于企業,致使工會組織在實際運行中,成為了企業管理的一個科室和部門。[5]企業工會的這些特點，削弱了其代表會員權益的能力，導致了勞資關系中勞動者力量的虛位。

勞動基準和集體談判是實現勞動法公平的兩種重要手段，它們以不同的方式解決勞資關系的不平等問題。勞動基準主要通過傾斜立法對工資、工時、休息等勞動條件做出明確規定，為勞工權益劃定一條底線，以限制勞動關系雙方的契約自由，來保障勞動者的基本生存權益，維持社會的穩定。集體談判是勞資雙方為追求各自效用最大化而進行博弈。勞資雙方通過集體談判所確定勞動條件要高于國家勞動基準并與企業經濟效益相一致；而且，經談判而簽訂的集體合同是勞資雙方經充分協商后的結果，它能夠及時解決現實中出現的問題，更符合勞資雙方的利益要求，也會使簽訂合同的雙方更自覺去遵守。因此，集體談判是勞動基準實施不可或缺的基礎,也是勞動基準實施的第一道最積極的保護性屏障。但是，由于我國集體談判流于形式，勞動關系利益博弈機制缺失，使得勞動關系調整的重任主要落在了勞動基準法上；而大多數的勞動者又無法通過單個個體與雇主協商出較好的勞動條件，使勞動者簽訂的勞動條件與國家勞動標準法所規定的最低勞動條件一致，因此，國家勞動基準法所規定的最低限度的勞動條件和待遇成為勞動力市場普遍適用的標準。為了保障普通勞動者的生存利益，國家不得不不斷地提高勞動基準；而勞動基準的提高,使得企業的勞動成本增大,又增加了企業違法行為可能性的發生。[6]最終是勞動者權益受到損害。

2、保障機制：勞動監察缺位

勞動監察，國外又稱勞工監察，是指法定的專門機關按照法律賦予的權限對用人單位執行勞動和社會保障法律、法規的情況進行的檢查、糾舉、處罰等一系列監督活動。它作為一種國家干預責任，是維護廣大勞動者權益的重要的強制手段。[7]近幾年來，我國不斷強化勞動保障監察措施，提高勞動保障監察的執法水平，但是，由于諸多方面的原因,我國勞動監察仍存在許多問題。“勞動保障監察部門力量不足，手段軟弱，對違法行為查處不力，許多地方僅能對投訴舉報的案件進行查處，沒有建立有效的防范機制；對已經查處的案件懲處力度不夠，達不到震懾違法用人單位的目的。”[8]由于勞動監察的現實缺位, 影響了勞動標準作用的發揮，使通過國家力量的介入保障勞動者權益的目標難以實現，主要表現在以下幾個方面：

第一，勞動監察執法缺乏應有的強制性措施

根據《勞動保障執法條例》的規定，勞動保障監察機構的主要職能宣傳勞動保障法律、法規和規章，督促用人單位貫徹執行；檢查用人單位遵守勞動保障法律、法規和規章的情況；受理對違反勞動保障法律、法規或者規章的行為的舉報、投訴；依法糾正和查處違反勞動保障法律、法規或者規章的行為。這些職能的有效發揮，需以規范的行政強制措施為基本條件。在勞動監察執法過程中，一些違法用人單位及其負責人員常常采取逃匿，毀壞名冊、賬簿、憑證,變賣或者轉移財產等方法逃避監督檢查。由于勞動監察機構沒有應有的對用人單位的財產進行查封、扣押、凍結等行政強制手段，使得勞動監察執法處于被動的地位，勞動者的合法權益得不到有效保護，這既損害了監察的公信力，也影響到社會的和諧穩定。

第二，對違法用人單位的處罰缺乏威懾力

我國《勞動保障監察條例》中規定的對企業的處罰措施，主要有責令限期改正、罰款、支付賠償金等。如第25條規定：“用人單位違反勞動保障法律、法規或者規章延長勞動者工作時間的，由勞動保障行政部門給予警告，責令限期改正，并可以按照受侵害的勞動者每人100元以上500元以下的標準計算，處以罰款。”第26條規定，支付勞動者的工資低于當地最低工資標準的，在用人單位拒不改正或逾期不支付時，才責令其按照應付金額50%以上1倍以下的標準計算，向勞動者加付賠償金。對無理抗拒阻撓監察或者拒不履行監察處理決定的行為，勞動保障監察機構只能責令改正，并處以2千元以上2萬元以下的罰款。這樣處罰的措施，對于用人單位來說違法成本是非常低的，顯然不足以震懾嚴重違法的用人單位。

第三，勞動監察執法力量明顯不足

目前，我國的勞動監察由于受編制、經費等因素的限制,普遍存在機構建設不健全、監察隊伍建設滯后等問題，不能很好地適應勞動保障監察任務的需要。根據人力資源社會保障部和國家統計局2008年的統計公報，至2008年底，全國就業人員77480萬人，而勞動保障監察機構3291個，各級勞動保障部門配備勞動保障專職監察員2.3萬人。[9]即每名監察專職人員需管轄3萬多名職工，遠低于1：8000的國際標準和規劃要求。由于我國勞動監察執法力量的不足，一方面，監察人員疲于應付突發事件和投訴舉報案件，無力開展日常巡查，勞動監察的預防性功能無法得到充分發揮；另一方面，勞動監察多采取突擊整治和事后處理的方式,使執法力度受到影響。另外，勞動監察是一項具有政策性、法律性和專業性的執法工作，對勞動保障監察人員的職業道德素質、文化素質、業務素質普遍要求較高。但目前我國勞動監察執法人員素質參差不齊，部分專職監察員和兼職監察員的專業知識和業務水平尚顯不足，不具備及時科學規范地處理各種問題的能力，極大地影響了勞動監察執法工作的開展和監察目標的實現。

第四，地方政府干擾監察的問題依然存在

根據我國現行的行政機構設置,各級人力資源和社會保障行政部門隸屬于各級人民政府,受其領導。因此，在勞動保障監察中，各級地方政府擁有主導權。現實中，某些地方政府存有不正確的發展理念和政績意識，片面追求經濟的快速增長。將發展經濟與對勞動者權益保護、勞動保障監察與改善投資環境的關系對立起來，錯誤地認為勞動保障行政部門依法對違法企業進行行政處理或行政處罰會阻礙當地經濟的快速發展。并以不同的方式對勞動保障監察機構開展正常的勞動保障監察活動進行干預和影響。如有的地方政府設立投資保護區或對企業實行掛牌保護,明令禁止對掛牌企業實施勞動保障監察等等，所有這些嚴重阻礙了勞動保障監察功能的順利實現。

勞動基準和勞動監察是國家權力介入勞動關系的兩種基本方式,它們從不同的層面彌補市場機制的缺陷，維護勞動秩序和勞動力市場秩序。就二者的關系而言，勞動基準是法定的最低限度的勞動標準，是勞動者權益保護的底線；勞動監察，通過履行其職能,對違反勞動基準的行為進行查實和懲處，以此來督促用人單位遵守勞動法律規范。因此，勞動監察是勞動基準實施的重要保障，也是勞動者權益保護的最后防線。勞動保障監察在勞動關系中為勞動者建立了一道國家力量的保障機制，充當著保護勞動者的“社會警察”[10]。然而，由于我國勞動監察執法的現實缺位，未能為勞動標準的實施發揮保駕護航的作用，客觀上縱容了用人單位的違法行為。

3、勞動基準實施機制的完善

集體談判、勞動基準和勞動監察是勞動法實現勞動者權益保護的三種基本制度。其目標明確，功能相輔相成、相得益彰。勞動基準是指勞動法所規定的用人單位必須保障勞動者享有的最低勞動權利和勞動待遇；集體談判是勞動基準有效遵守的基礎和第一道屏障；勞動監察是勞動基準實施的“社會警察”和最后防線。三者如果運用得當，非常有利于緩和勞資矛盾、減少勞資糾紛，保障和諧勞動關系的形成。因此，在我國當前經濟轉型，勞動關系日益復雜多樣的情形下，必須對勞動基準的實施機制予以完善。

首先，完善勞動關系的協商談判機制

集體談判是市場經濟國家調整勞資關系的重要手段，其結果反映了勞資雙方的力量對比關系，良性的協商談判機制會使勞資雙方在博弈中,自動達成內在基本均衡，對勞動關系的協調具有重要的意義。從我國實際情況看，完善勞動關系的協商談判機制，其根本之策在于克服工會的不完全獨立性，增強工會代表職工與企業進行協商談判的能力。其一，改革工會的經費制度，實現工會經濟地位的獨立。從工會的經費來源看，我國工會的大部分會費來源于企業的撥付，即按職工工資總額的2%所撥付的經費，從而使工會在經濟上對企業的過度依賴而不能保持獨立性，這已成為學界的共識。因此，借鑒日本、法國等國家的做法，對于工會經費的來源，一般規定為會員繳納的會費，還可以包括工會舉辦的企事業收入、捐款或國家財政補貼等。使工會在經濟上擺脫對企業的依賴，保持經濟上的獨立，進而發揮在集體談判中的維權作用。其二，發揮工人組建工會的自主性，實現工會組織的獨立性。實踐中，我國普遍存在著工會由企業組建的做法，工會干部的選任也體現了企業的意圖。在這種情況下，企業組建的工會難以真正代表工人利益去與企業進行平等談判。工會是勞動者自己的組織，因此，工會應當在上級工會的幫助和指導下，由勞動者自主組建，排除企業行政和其他外部力量對工會的控制影響。另外，普遍推行基層工會主席由職工群眾民主選舉制度，改變工會主席兼職的狀況，實現工會干部從職務向職業的回歸，由此來保證工會的代表性和組織的獨立性。其三，改變工會的雙重職能，強化工會維權職能的單一性。如上所述，我國工會的職能一直兼有管理和維權的雙重性，這已不適應現代社會化大生產條件下，日益復雜的現代經濟關系的要求。因此，在集體談判中，工會應強化其維權的單一職能,并通過維權贏得工人的信任和委托,從而實現市場經濟體制下工會制度設計的價值內涵，即在最大限度維護勞動者利益的同時,確立工會正當的法律地位和充分的獨立自治權,以保證集體協商機制能兼顧公正和效率,得以不斷地發展和完善。[11]

其次，健全勞動基準實施的監察保障機制

鑒于我國勞動監察制度和勞動監察執法存在的問題，為了充分發揮勞動監察對勞動基準實施的保駕護航作用，需要完善勞動監督監察制度，強化勞動保障監察職能。第一，適度賦予勞動保障監察機構行政強制權，強化勞動監察執法權力。如賦予勞動保障監察機構對故意拖欠勞動者工資和社會保險費且有逃匿可能的行為，有查封、扣押資產、凍結帳戶的權力。勞動監察機構根據相關證據對違法用人單位采取查封扣押其財產或申請法院采取保全等措施，可以防止用人單位轉移資產逃避執行，提高勞動者權益保護的時效性。第二，充實勞動監察的力量。由于我國勞動保障監察隊伍建設滯后, 限制了勞動監察功能的發揮。因此，加強勞動保障監察，需要充實勞動保障監察隊伍,不僅要增加人力、物力的投入，而且通過系統培訓提高監察人員專業性和規范性的執法能力，建立與當前勞動形勢相適應的勞動監察執法體系。第三，加大對違反勞動標準行為的處罰力度，加強勞動監察的執法權威。目前，我國對違反勞動標準的違法者處罰太輕，不足以樹立勞動監察的執法權威。加大對嚴重侵犯勞動者權益行為的處罰力度是遏制違法性的根本之策。如對勞動條件惡劣、超時加班嚴重、拖欠工資屢禁不止的用人單位，增加責令停產停業和提請吊銷營業執照的行政處罰，并對情節嚴重者予以刑事懲罰，才能對違法者有足夠的威懾力。

第三、增強企業的社會責任意識，建立健全企業實施勞動標準狀況的評價機制

不可否認，企業的社會責任意識淡薄也是勞動基準實施不力，勞動者權益屢受侵害的原因之一。企業以營利為目的，這是所有企業所共有的屬性。這種趨利屬性使得企業在生產經營中，總是尋求各種方法和途徑降低成本特別是用工成本。其中，有些企業以不惜違反勞動基準，降低勞動者的勞動條件來達此目的。但是，在當前社會中，企業的經營發展必然與其所處的社會環境息息相關，企業不僅是一個追求自身利益最大化的“經濟人”，也是需要履行社會責任的“社會人”。可以說，遵守國家規定的勞動基準,不僅是一個企業應盡的法定義務,也是一個企業應有的社會道德和應盡的社會責任。因此，在我國當前的社會環境中，勞動標準的有效實施還需加強對企業社會責任意識的培養和培育，其基本要求是企業必須以合乎道德的行動來關注員工權益、提供健康與安全的工作環境；其基本途徑是通過建立健全企業實施勞動標準狀況的評價機制，即“社會責任標準”認證運動，使企業實施勞動基準內化為企業的一種自覺行動。“社會責任標準”認證，作為企業實施勞動基準、履行社會責任的一種評價機制，通過中介機構的“驗廠”和“企業生產訂單”相結合的手段,將企業對勞動者權益的保護與企業的信譽和利益聯系起來，對企業自覺地實施勞動基準，具有更為明顯的效果。

[1]常凱.勞動關系學.[M].北京：中國勞動和社會保障出版，2004.

[2]徐小洪.沖突與協調——當代中國私營企業的勞資關系研究.[M].北京：中國勞動社會出版社，2004.

[3]高凌霄.建立適應集體合同制度的工會獨立性保障機制.[J].東北農業大學學報，2008,（08）.

[4]程延園.集體談判制度研究.[M].北京：中國人民出版社，2004.

[5]姜穎.對集體合同形式化的反思.[C].北京工會論壇文集,2004.轉引李培志.我國勞動基準實施中存在的問題及對策探析.[J].河北法學，2007,（03）.

[6]沈同仙.我國勞動基準實施的現狀與對策.[J].當代法學，2007，（04）.

[7]王全興.勞動法.[M].法律出版社，2004.

[8]勞動法實施存在五大問題何魯麗痛斥勞動合同現狀 [N].中國青年報.2005-12-28,[DB/OL]http:/ /www.f jlss.gov.cn/showinfo.asp?infoid=4403 訪問時間：2009-12-4.

[9]人力資源和社會保障部. 2008年度勞動和社會保障事業發展統計公報（2009-05-20）人力資源和社會保障部網 [DB/OL]http://www.sn.xinhuanet.com/ misc/2009-05/20/content_16580221.htm訪問時間：09-12-4

[10]黎建飛.強化勞動監察的意識與職能 [J].中國勞動保障，2005，（12）.

[11]吳紅列.集體協商機制中工會法律地位的再思考.[J].山東行政學院學報，2008，（08）.

[12]李亮山.和諧勞動關系構建研究.科學與管理，2009，3.

A Discussion on the National Labor Benchmark M echanism Perfection

HUANG Juan SHAO Wen-tao LONG Rong
（Law Schoo l,Shandong Econom ic University,Jinan Shandong 250014）

Labor benchm ark, co llective bargaining and labor security supervision are three m ain basic system s that ensure labor's interests p rotection. Respectively, co llective bargaining and labor security supervision are regarded as the first par-c lose and the last defense for labor benchmark im p lementation. Under the situation o f ou r coun try now, in order to guarantee the abidance o f the labo r benchm ark im p lem entation, it is essential to build up the negotiation capability of the Labor Union representatives by overcom ing the incom p lete independency o f the Labor Union; to consumm ate the supervision system for labor benchm ark im p lem entation by conso lidating the labor security supervision system; to enhance the social responsibility consciousness for corporations and to com p lete the evaluation system for im p lementation of labor standard for enterprises, so that a positive interaction o f the system can be established and labor's basic interests can also be secured.

Labor benchm ark, co llective bargaining, labor security supervision

book=38,ebook=49

山東省高等學校人文社會科學研究項目“和諧勞動關系與勞動基準法律制度研究”（項目編號：J09WK08-2）的階段性成果之一。

黃娟，（1965—），山東經濟學院法學院教授，碩士生導師。研究方向：勞動法

邵文濤，（1969—），山東經濟學院法學院副教授。研究方向：經濟法