山東省縣域經濟與農村城鎮化協調發展研究

劉 煒

（山東經濟學院社會發展學院，山東濟南 250014）

山東省縣域經濟與農村城鎮化協調發展研究

劉 煒

（山東經濟學院社會發展學院，山東濟南 250014）

縣域經濟與農村城鎮化是相互作用、相輔相成的。縣域經濟是農村城鎮化發展的依托，農村城鎮化又是縣域經濟發展的動力，兩者的緊密結合是推動縣域經濟社會發展的核心杠桿。本文通過對縣域經濟與農村城鎮化發展相互關系的研究，分析了山東省縣域經濟和農村城鎮化發展過程中存在的非均衡問題，在此基礎上探討了山東省實現縣域經濟與農村城鎮化協調發展的機制和策略。

山東省 縣域經濟 農村城鎮化 協調發展

縣域經濟是工業經濟與農業經濟、城市經濟與農村經濟的結合點，是經濟地域系統的基本層次和基本單元，起著協調穩定國民經濟發展的基礎作用。城鎮是縣域的中心，是縣域經濟社會發展的龍頭和載體，發展縣域經濟離不開城鎮化，沒有城鎮化的穩步提高和健康發展，分散的經濟布局無法實現經濟與社會的持續發展，并可能帶來資源浪費、環境污染、城鄉差距擴大等一系列問題。我省過去在城鄉二元體制下，城鎮化未能與縣域經濟協調發展，既導致縣域經濟發展緩慢，也導致城鎮建設落后、集聚和帶動作用較弱，在整體上未能實現縣域經濟社會發展躍上新的臺階。

縣域經濟發展是農村城鎮化發展的依托，農村城鎮化又是縣域經濟發展的動力，兩者的緊密結合是推動縣域經濟社會發展的核心杠桿。山東省是經濟大省，人口眾多，縣域經濟和農村城鎮化發展水平不斷提高，但仍存在一些問題。在實踐中，無論在理論認識上還是在具體的操作上，縣域經濟和農村城鎮化都沒有很好地結合起來，兩者的非均衡發展抑制了山東省經濟社會整體發展的水平和速度。在建設社會主義新農村和努力完成“十一五”戰略規劃的新形勢下，提高縣域經濟的發展水平和加快農村城鎮化發展具有重要的戰略意義。本文將通過對縣域經濟與農村城鎮化相互關系的研究，分析了山東省在發展縣域經濟和農村城鎮化過程中存在的非均衡問題，在此基礎上探討了山東省實現縣域經濟與農村城鎮化協調發展的機制和策略。

1、縣域經濟與農村城鎮化的相互關系

縣域經濟的主體是農業、農村和農民,加快縣域工業化、城鎮化和現代化發展是我國未來社會經濟發展的主要內容。縣域經濟與農村城鎮化是相互依存、相互制約、相互促進的良性互動關系,兩者內在統一于社會主義現代化建設的全過程,是解決“三農”問題,協調城鄉發展,進而實現全面建設小康社會的根本出路。

1.1 縣域經濟促進農村城鎮化快速健康發展

農村城鎮化是農村人口向城鎮的聚集過程，它表現為農業勞動力向非農產業轉移。農業生產隨著勞動生產率的提高，解放出來的勞動力將轉向非農產業，這個轉移過程同時伴隨著農村人口向城鎮流動。在縣域內，當縣域經濟快速發展，產業結構日益優化，就會產生較多的就業需求，進而吸引農村勞動力向城鎮轉移，并推動農村城鎮化快速發展。

1.1.1 農業的發展是縣域經濟和農村城鎮化的基礎。縣域農業的發展對農村城鎮化有重要的促進和支持作用：一是農業是勞動密集型產業,所需資金不多,而非農產業的發展需要大量資金。農村城鎮是一個非農產業的集合體,非農產業所需資金大部分是通過金融市場直接或間接地從農業中轉移過來。沒有農業的發展,非農產業也難以發展。二是農業是一個內容廣泛的產業，農林牧副漁以外，還包括為農業生產活動服務的許多產業，農業越發展，相關產業就越發達，創造的就業機會就越多，在增加農民收入的同時會擴大城鎮的極化效應，推動農村城鎮化快速發展。三是農業為農民從事非農產業并實現向城鎮集中提供基本的糧食供給。四是農業發展，農民收入增加，為非農產業發展提供了廣闊的市場。

1.1.2 農村工業化為農村城鎮化的發展創造持續動力。城鎮化進程是資源和經濟要素的重新配置過程。工業經濟是規模經濟和集聚經濟,需要集中于一定的地域。一方面,大工業是一種有高度協作性的共同勞動,這種共同勞動需要生產資料和勞動力在一定地域的集中，另一方面,在交通不太發達的情況下,生產的集中必然帶來居住的集中，工業化必然導致城鎮化,也加速城鎮化進程。農村工業化是我國農村經濟發展的重要特色，以鄉鎮企業為主導的農村工業化改變了農村的經濟結構，增加了農民的收入來源，為農民實現發展提供了大量的機會。同時由于農村工業化的發展，在農村以縣鎮村為中心形成了產業集聚和企業集聚，并帶動了人口集聚。

1.1.3 縣域第三產業的發展為農村城鎮化開辟了廣闊空間。農業產業化、集約化發展，農村工業化的進一步提升，縣域城鄉居民收入的增加，為縣鎮第三產業的發展提供了條件。縣域工業水平不斷發展,規模不斷擴大和人民生活水平的不斷提高,客觀上要求提供的生產性和生活性的配套服務不斷增多,第三產業會迅速崛起。這也為農村剩余勞動力提供大量的非農就業機會,進一步促進了農村城鎮化的發展。

1.2 農村城鎮化促進縣域經濟快速健康發展

農村城鎮化既是一個人口的城鎮集聚過程，又是一個產業的城鎮集聚過程。隨著農村城鎮化所帶來的人才、資本、技術的城鎮化流動，以縣鎮為中心的縣域經濟也獲得更大的發展空間和更好的發展條件。

1.2.1 農村城鎮化是縣域經濟快速持續發展的增長極。農村城鎮化通過產業集聚在工業化過程中使大量的農村人口轉變為城鎮人口,將鄉村農業富余勞動力和具備條件的鄉村農民轉入城鎮就業、定居,一方面使城鎮規模逐漸擴大,另一方面使縣域經濟進一步發展。這種極化作用進一步使城鎮周圍的鄉村以及縣域集鎮的生產要素向城鎮集中,進而引致人口、資本、資源向城鎮集聚。在城鎮化過程中，隨著鄉村農業人口減少,農業生產的集約化程度會不斷提高，為鄉村農民擴大生產經營規模、增加收入、提高農業的資本和技術集約程度創造了必要條件，進而促進農業的發展和農村的進步。

1.2.2 農村城鎮化產生的產業集聚效應有助于提高縣域工業的生產效率。農村城鎮化具有工業集中度高、流通效率高、經濟效率高的規模優勢,與農村其他地域相比,等量資金和勞動力的投入可以獲得更多的效益,而且又通過規模效益使經濟量更快地聚集,以更高的產出率發展。

1.2.3 農村城鎮化為縣域經濟發展提供廣闊的市場。消費是拉動經濟增長的內在因素,消費規模的擴大為縣域經濟發展提供了市場。隨著城鎮人口的增加，社會消費必然相應增長，從而為縣域工業和第三產業的發展提供了廣闊的市場需求。同時，城鎮的生活方式將對農村產生輻射作用，引導農村生活方式和消費方式的轉變，農村消費的擴大也將為縣域經濟的發展產生促進作用。

1.2.4 農村城鎮化有助于縣域的人們更新觀念,提高人力資源素質。農村城鎮是縣域的信息中心,它匯集了人類各種文化、技術、科學發展的成果,為人們認識新事物提供更多的機會,同時對人的思想觀念產生巨大的影響。對新事物的不斷接受和認識,推進人們生活方式的轉變,提高縣域人力資源的素質。

2、山東省縣域經濟與農村城鎮化協調發展存在的問題

山東省是經濟大省，縣域經濟在全省經濟發展中具有重要的地位。近年來，山東省縣域經濟發展迅速，呈現出總量不斷擴大、結構逐漸優化、經濟實力持續增強的發展勢頭，對全省經濟發展的支撐作用日益顯著，對縣域內“三農”問題的解決效應越來越強，而且對城鎮化帶動作用越來越大。伴隨著工業化的健康發展，農村城鎮化也呈加速趨勢，一方面勞動人口中從事第二、三產業的比重不斷增加，一方面人口向經濟發達地區和城鎮不斷集中。2009年，山東省城鎮化水平已經達到48.3%，2000年以后的十年中，山東省城鎮化率年均增長超過1%。尤其近幾年，城鎮化進程中的各種社會問題正逐步得到解決，城鄉人居環境質量不斷提高，城鎮化平穩有序健康發展。總體來看，山東省縣域經濟與農村城鎮化發展的協調性越來越強，但仍然存在一些問題，主要表現在以下方面：

2.1 發展模式過于趨同，未形成專業化分工體系。山東省91個縣市過去都以發展農業經濟為重點,只有瀕臨大城市的縣市第二和第三產業發展水平才相對較高，縣域經濟結構高度雷同,這種“千縣一面”的發展模式，嚴重制約了縣域經濟的增長。縣域經濟實質上是一種特色經濟,缺乏特色就缺少競爭力。而城鎮化的發展也要根據自然地理和文化特點進行規劃和發展，失去特色同樣會喪失競爭力。目前,山東省縣域經濟發展的專業化分工體系尚未形成，不同縣域缺乏互補性，縣域優勢行業和優勢產業不明顯, 存在明顯的結構雷同、規模偏小現象。

2.2 農業發展方式落后，農業產業價值鏈過短，農業生產活動的財富效應未得到充分體現，影響了農民收入增長和城鎮化建設。發展現代農業是我國農業未來發展的方向，而現代農業是以機械化、產業化和科學化為標志的。農業產業體系是以農業為核心產業，包括農產品加工、流通、咨詢服務、科技研發與推廣、生產資料生產與供應等在內的大產業體系。西方發達國家的農業產業體系非常廣泛，圍繞著農業而展開的產業活動帶動了整個大農業經濟的發展，也使農業產業價值得以擴張，為農業投資者和勞動者帶來了較高的收益。山東省近年來雖然在某些縣域，農業產業化和機械化得到推廣，農業服務型產業得到一定發展，但仍然沒有形成一體化體系，各自為戰，出現了利益爭奪的局面。這種落后的發展方式，一方面制約了農業上層次，農民收入增長緩慢，另一方面制約農村城鎮化的發展。

2.3 縣域工業布局分散，積聚化程度低，第三產業不發達，影響了城鎮化的快速發展。近年來，山東省各縣域在繼續加強農業基礎地位的同時，堅定地走“工業興縣”戰略，工業化程度得到快速提高，但在縣域內,由于產業結構的層次低,特別是魯西地區的一些縣域,缺乏技術、人才和市場，縣域經濟整體發展滯后,“農業弱縣、工業小縣、財政窮縣”的問題十分突出。同時這些落后縣域工業在低層次、低水平上重復建設,小城鎮規模不經濟,造成農村工業布局非常分散。

2.4 民營經濟發展程度低。經過近幾年的發展,山東省縣域經濟中民營經濟的份額不斷提高，在地方經濟中占據重要地位，成為縣域經濟發展的重要力量。但總體上質量不高, 規模較小, 家庭作坊式的居多，布局分散無序，破壞環境、占用耕地，社會成本較高，對縣域經濟與農村城鎮化發展的協調性產生了不利影響。

2.5 縣域內特色產業集群相對缺乏。山東省有些縣域已經形成了以主導產業為中心的特色產業群，但是制度完善、產業搭配合理，在國內有較大影響、在同行業占主導地位的大型產業集群并不多,集群優勢不突出。有些地方也沒有把集群發展作為發揮特色產業優勢、提高市場競爭力、加快經濟發展的重要舉措來抓,對集群的發展缺乏必要的引導和扶持。集群內沒有形成專業化分工,大量“小而全”的企業在同一個集群中阻礙了產業鏈的延伸并危及集群自我發展和競爭力的提升。

3、進一步促進山東省縣域經濟與農村城鎮化協調發展的對策

縣域經濟與農村城鎮化是相互作用、相輔相成的。農村城鎮化要通過縣域經濟的總體發展來支撐,離不開縣域經濟這個物質技術基礎，而縣域經濟的發展和擴大需要城鎮化這個平臺或載體,在農村城鎮化基礎上縣域經濟會發展得更快更好。要實現縣域經濟與社會持續發展，必須把發展縣域經濟和推進農村城鎮化有機地協調起來，具體措施如下：

3.1 積極推進縣域政治經濟體制改革。應按照黨的十七大和十七屆三中全會、四中全會的精神積極推進縣域政治經濟體制改革，擴大縣級政府經濟與社會發展管理權限,保證縣級政府及其相關管理部門做到權力與責任相匹配。縣級政府政治經濟體制改革應按照“能放都放”的原則,賦予縣級政府獨立自主的發展權和決策權。一是要強化縣級政府權力，賦予縣級政府自主決策、自主規劃、自主執行的發展權。二是改革行政審批制度,將過于集中的權力下放，改革行政審批權，減少審批環節。只要是國家產業政策鼓勵發展的、不需要國家和省里預算內投資的、不借用國際金融組織和外國政府貸款的項目其審批權都應該下放到縣一級；凡是能一步到位將審批改為備案的,應該一律取消審批；農村城鎮建設的規劃權、村莊建設規劃權也應該下放至縣一級。三是縣級政府也應該加強自我管理，下放權力，適時擴大鄉鎮自主權，明確責任、規范權力，賦予鄉鎮政府自主權。四是要強化管理監督。賦予地方政府自我決策自我發展權力，同時要配套相應的管理機制，要建立保障權力正確發揮的機制，避免權力濫用，貽害一方。

3.2 進一步優化縣域經濟布局,依托城鎮加強縣域經濟的產業聚集，強化重點和優勢產業發展，大力培養龍頭企業。魯東沿海縣市,經濟基礎較好,地理位置優越，交通發達，經濟外向度高,應創造條件重點發展外向型經濟和高新技術產業，加強與日韓等國的聯系。魯中地區地貌特征以山區丘陵為主，是自然資源富集的地區,應根據地區資源優勢發展特色產業，建立比較優勢,應以化工、冶金、建材、輕紡、機械等行業為主, 發揮資源優勢，通過與大中城市產業的配套對接和分工協作實現發展。魯西地區,經濟基礎相對較弱，缺乏技術、資金和人才，但應堅定地結合自身條件，走“走出去”的發展道路，充分發揮農業基礎優勢,大做農業文章，大力發展農副產品加工業，發展農業服務性產業，依托農業實現縣域經濟和城鎮化的發展。總之，在全省應做好生產力布局，既要尊重地方實際，又要有大局觀念，在地區之間形成產業互補機制，分工協作，優勢互補。

3.3 改善投資環境，加大招商引資力度,注重開辟外部市場。相較于大中城市，縣域內的小城市、小城鎮，甚至鄉鎮，在基礎設施和文化建設上具有較大差距，在公共事務處理與制度安排上存在較多隨意性，投資環境不夠友好完善，要么辦事拖沓、效率不高，要么過于熱情、喪失原則。資金是推動經濟發展的直接動力，無論內資還是外資，都必須用好用活。所以對于縣域而言，應首先完善內在制度，加強基礎設施建設，培育文化，從總體上改善投資環境。發展外向型經濟必須開放市場，既要對內開放，也要對外開放，要杜絕地方主義、門戶主義，做到兼收并蓄。發展國際市場，應堅持多元化、多渠道的原則開拓國際市場,多利用勞動力資源優勢重點抓好加工貿易，有條件的地方應引導企業到國外投資辦廠。

3.4 大力發展民營經濟,努力提高鄉鎮企業的質量和活力。民營經濟是縣域經濟的主體，雖然它們規模小、設備簡單，但經營靈活，緊跟市場，對促進經濟增長、增加就業具有重要作用，如何發揮民營經濟的優勢，是發展縣域經濟的重要一環。鄉鎮企業是民營經濟的重要載體，它們以鄉鎮為依托，主要以農村資金發展非農產業，對調整農村經濟結構，促進農村發展和轉移農業富余勞動力發揮了巨大作用。縣域經濟要搞活，必須增強民營經濟的發展活力，完善鄉鎮企業發展機制，因此需要從根本上消除一切阻礙和制約民營經濟與鄉鎮企業發展的體制性和政策性障礙,應在國家產業政策、環境政策、土地政策等重大政策的框架內，制定保障和扶持民營經濟和鄉鎮企業發展的制度和政策,扶持有基礎、有規模、有實力的民營企業做大做強,有條件的鼓勵創建企業集團。

3.5 搞好經濟園區建設,提升經濟園區的質量和效率。縣域內的經濟園區主要是集聚縣域內產業和企業，達到集約化發展的目的。經濟園區是一個完整的經濟圈，它不僅對整個縣域經濟發展具有帶動作用，而且反映了整個縣域經濟發展的精華，因此它是一個集產業發展、商業服務、制度供給、市場開拓等經濟要素于一體的經濟圈。所以經濟園區建設非常重要，在園區建設方面我們提出以下建議：一是加強基礎設施建設,改善園區生產和生活條件，提高吸引力。二是進一步理順各種關系，完善管理體制,按照國家和省市等上級政府的要求，完善權利和責任關系，使園區能夠完整享有國家和省市賦予的各項應有的權利,保障園區內企業的權力，強化軟環境建設。三是加強園區發展規劃和企業政策引導,鼓勵企業進入園區發展，解決產業集中度低的問題。四是加強縣城和中心鎮建設，帶動企業向城鎮和園區集中。

3.6 完善縣域金融市場,為縣域經濟發展和城鎮化建設構建融資平臺。縣域經濟和城鎮化發展的關鍵性問題是資金短缺，解決縣域經濟與社會事業發展的融資問題越來越迫切。一是構建完善的金融體系。縣域中小企業融資多依靠農村信用社，融資渠道狹窄，首先應鼓勵國有銀行和商業銀行擴大對縣域經濟發展的支持力度，尤其是對中小企業的貸款業務應有所放開；其次要解決好民間融資問題，民間信貸已經成為縣域經濟發展的重要資金來源，但風險大，需要政策進行規范，應允許其在合法的軌道上發展。二是優化縣域金融環境，健全金融征信體系。應加強對企業和社會的誠信教育,強化金融意識和信用觀念,完善追繳制度，責任到人。三是深化縣域金融體制改革。首先是完善農村信用社職能,改革完善農村信用社的治理結構和運行機制。其次是建立專門針對中小企業融資的信用擔保機構。可采取政策性、商業性等多種擔保方式,解決中小企業融資問題。四是構建城鄉一體化發展機制，本著“以工哺農、以城帶鄉”的原則,鼓勵城市大企業的資金、技術和設備等資源與縣鄉工業進行各種形式的聯合,加快縣域經濟的技術改造和市場開拓。五是加大上級財政轉移支付力度，解決好縣鄉政府的財權與事權關系，解決好縣鄉政府的負債問題。

3.7 做好土地使用規劃，穩妥有序地推進城鎮化建設。做好規劃、節約土地資源、保障農業用地、搞好土地有序流轉、保障農民的利益是當前縣域農村城鎮化中急需解決的問題。一是要做好土地使用規劃，工業用地、建設用地、農業用地要有明確劃分，節約使用。二是按照十七屆三中全會精神完善農民土地承包權，做好確權、登記和頒證工作，完善土地承包權權能，保障農民利益。土地流轉過程中，要尊重農民意愿，保障農民利益。三是在嚴格控制新增建設用地規模的前提下,改革建設用地審批辦法,提高審批效率。同時要加強對集體建設用地收益的管理,切實保障農民的利益。

3.8 加快縣域信息化和科技創新體系建設。縣域經濟需要依靠科技創新實現等級提升，推進科技創新是縣域經濟參與市場競爭的重要條件。一是要加強縣域經濟信息網絡建設，注重引進人才、利用人才。二是加快產業技術創新，加大投入，創建獨立技術和獨立品牌,因此要加強與各級科研院所和大專院校的合作,在科學技術的研發、引進、利用和創新上狠下功夫。三是加快設備更新，提高技術裝備水平,尤其要運用先進適用技術加快對傳統產業進行改造升級,增大特色產業和特色產品的科技含量。四是做好適用技術的普及工作,尤其是農業技術要加快轉化速度，并在農村開展現代科技知識教育活動，提高農民的素質。

3.9 積極推進相關制度改革，加快農民市民化過程。應結合十七屆三中全會和四中全會精神，加快改革戶籍制度、就業制度、居住制度、醫療衛生制度、社會保障制度等社會制度，實行城鄉一體化制度安排，為農民市民化建立制度保障。

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The Reaseach of Coordinated and Balanced Program of Development Between Intra-county Econom ies and Rural Urbanization in Shandong Province

LIU Wei
（The Social Developm ent Schoo l,Shandong Econom y Co llege,Jinan 250014）

Intra-county econom ies and rural urbanization are interactional and com p lementary. Rural urbanization's developm ent bases on intra-county econom ies, and become a m otive force o f intra-county econom ies. They are tw o core levers to devo lop intra-county's eonom ies and sciety. This paper analyses the non-equilibrium p roblem s of the developmental p rocess betw een intra-county and rural urbanization through reasceaching the relationship betw een the tw o. And based on it, w e discussed the m echanism s and po licies to p rom ote the tw o developing in line.

Shandong province; intra-county econom ies; rural urbanization; coordinated and balanced p rogram o f development

book=48,ebook=72

山東省軟科學計劃項目《山東省區域與農村城鎮化協調發展研究》（編號2007RKB222）的部分成果。

劉煒，（1969—），男，山東省鄆城縣人，漢族。山東經濟學院社會發展學院副教授，主要從事農村問題研究。