廣東行政省管縣探路

文|本刊記者 劉建華 廣東報(bào)道

廣東行政省管縣探路

文|本刊記者 劉建華 廣東報(bào)道

財(cái)政省管縣早已不是新鮮事物，從財(cái)政省管過渡到行政省管，廣東把提高行政效率作為新一輪省直管縣改革目標(biāo)，亟待破解行政省管縣難題

“依法探索省直管縣體制改革試點(diǎn)、開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)、抓好改革的評(píng)估工作等方面，實(shí)現(xiàn)新突破，繼續(xù)為全國改革不斷探索新經(jīng)驗(yàn)。”這是今年中央對(duì)廣東新一輪行政管理體制改革提出的新要求。

近年來，全國已有20多個(gè)省份先后進(jìn)行了省直管縣的改革探索，但多數(shù)僅限于財(cái)政省管縣，有關(guān)專家指出，國務(wù)院提出省直管縣的改革措施，是欲消除行政管理體制機(jī)制發(fā)展障礙的重要戰(zhàn)略舉措，而這項(xiàng)改革亟待破解的難題也是行政省管縣。

市代管總比沒人管要好

早在6年前，廣東就開始了從財(cái)政省管到行政省管的過渡。

2004年，廣東正式出臺(tái)《促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)財(cái)政性措施意見》，為配合該文件精神的落實(shí)，廣東又先后出臺(tái)了三項(xiàng)配套政策改革，即財(cái)政、項(xiàng)目審批及干部行政級(jí)別的政策改革。

其中，在財(cái)政方面，要求在確保各縣既得利益的基礎(chǔ)之上，省對(duì)縣實(shí)行超增分成，且轉(zhuǎn)移支付力度較以往明顯加大；在行政放權(quán)方面，廣東省賦予縣(市)更大的自主權(quán)和決策權(quán)，凡省已下放給地級(jí)市的審批權(quán)，除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外，一律下放到縣(市)。

這也是廣東省直管縣改革的雛形。

2009年初，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020年）》發(fā)布，作為廣東進(jìn)一步改革探索的“尚方寶劍”，明確要求廣東在珠三角地區(qū)選擇有條件的地方合理調(diào)整行政區(qū)劃，試行省直管縣體制。7月，廣東省確認(rèn)以博羅、龍川、興寧、南雄、英德、高要等十五個(gè)縣（市）作為“省管縣”試點(diǎn)。

南雄市（縣級(jí)市）位于廣東最北部，與江西省僅一山之隔，2008年，南雄市近十年最大的一個(gè)項(xiàng)目——南雄市精細(xì)化工業(yè)園項(xiàng)目正式啟動(dòng)，“我們有針對(duì)性地引進(jìn)一批國內(nèi)有領(lǐng)軍作用的精細(xì)化工企業(yè)進(jìn)駐園區(qū)，力爭(zhēng)5年內(nèi)使精細(xì)化工園區(qū)入園企業(yè)達(dá)到200家以上，努力打造成為華南地區(qū)最大的精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)基地。” 南雄市委書記林楚欣說。

這個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批，再到建設(shè)，韶關(guān)市都給予了很大的幫助，“省管縣”之后，并不像外界想象中的那樣，韶關(guān)對(duì)南雄的發(fā)展置身度外。

粵北另外一個(gè)縣的財(cái)政局工作人員肖明表示，盡管該縣在上世紀(jì)90年代末就實(shí)行財(cái)政方面的“省管縣”，但事實(shí)上，并沒有完全實(shí)現(xiàn)縣里財(cái)政由省管，最終還是由市來代管，因此，“沒有從根本上起到很大的變化。”肖明稱，市代管總比沒人管要好，他們最擔(dān)心的是“省管縣”之后，“省管”管不到，“市管”管不著。

中共廣東省委政策研究室劉敏清處長直言，盡管廣東早在2003年就開始在部分縣實(shí)施省管縣財(cái)政改革，逐步發(fā)展到全省67個(gè)縣的財(cái)政省管，但這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，到目前為止，改革的力度并不是很大，縣與市之間還存在隸屬關(guān)系。

劉敏清說，財(cái)政和行政的省直管是一個(gè)政府體制改革的大方向。

撤縣劃區(qū)把全國百強(qiáng)縣拉下馬

在“市管縣”的財(cái)政體制下，縣級(jí)地區(qū)容易“營養(yǎng)不良”，地級(jí)市的工作重心一般都放在城區(qū)而不是農(nóng)村，市級(jí)財(cái)政側(cè)重于市區(qū)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)利益上可能出現(xiàn)“市縣爭(zhēng)利”。

“省管縣”的財(cái)政體制賦予縣級(jí)政府行使地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，以優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級(jí)、增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

然而，從財(cái)權(quán)到審批權(quán)，再到人事任免權(quán)，省政府的每一次收緊都會(huì)對(duì)地級(jí)市的利益格局形成巨大威脅，廣東省社會(huì)科學(xué)院現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長鄭奮明說，現(xiàn)行市管縣的行政體制自1983年開始實(shí)施，近三十年來，發(fā)現(xiàn)這種體制在實(shí)踐過程中并沒有達(dá)到原先設(shè)想的以市帶縣、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的效果，反而造成管理層次和行政成本增加，效率降低，縣的行政自主權(quán)受到削弱，存在“市卡縣”、“市擠縣”、“市刮縣”現(xiàn)象，阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了增加縣域經(jīng)濟(jì)的活力，需要對(duì)縣下放權(quán)力，增加其發(fā)展的自主權(quán)和財(cái)政實(shí)力。

但是，省直管縣后，縣的各項(xiàng)權(quán)力增大了，市的權(quán)力被削弱或架空，而作為應(yīng)對(duì)之策，很多地級(jí)市一度紛紛把轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣或縣級(jí)市改為區(qū)。

廣東省政府發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)處研究員、處長譚炳才告訴《小康》記者，“這種現(xiàn)象在廣東普遍存在”。在省管縣的改革過程中，如深圳的龍崗、寶安，廣州的增城、花都，汕頭的潮陽、澄海，惠州的惠陽，珠海的斗門等，無一例外地都由縣（市）改為區(qū)。而最轟動(dòng)的，要數(shù)順德、南海這兩個(gè)全國百強(qiáng)縣排名前五名并擁有“準(zhǔn)地級(jí)市”待遇的縣（市），與高明、三水一起被收歸為佛山的市轄區(qū)。

事實(shí)上，大部分縣改區(qū)的目的也是為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，省管與市管從根本上的利益是一致的，兩者并不矛盾，如江門把新會(huì)改成區(qū)就是一個(gè)比較好的例子，新會(huì)是一個(gè)相對(duì)發(fā)達(dá)的縣，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市區(qū)人口的日益增多，有些大中城市的城區(qū)發(fā)展空間明顯不足，進(jìn)一步發(fā)展時(shí)受制于周邊的縣（市），或者與周邊的縣（市）在經(jīng)濟(jì)布局和市政建設(shè)上出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雷同、重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源的問題，市縣之間的矛盾或大市與小市之間的矛盾日益加劇。在市縣同城的地方，矛盾則更為突出，因而不得不撤縣（市）設(shè)立市轄區(qū)。譚炳才說，但是澄海與汕頭地理位置上相距較遠(yuǎn)，把澄海撤縣改區(qū)就有點(diǎn)牽強(qiáng)。

這種“搶地盤”式的瘋狂區(qū)縣劃分，給縣域經(jīng)濟(jì)帶來了一定的影響。從2000年到2004年，除2002年外，廣東百強(qiáng)縣的數(shù)量都是10個(gè)，2005年則減少至8個(gè)。而在2009全國百強(qiáng)縣名單公布榜上，廣東僅有增城、博羅兩縣（市）。

有專家直言，廣東百強(qiáng)縣數(shù)量不多，而且在減少，一是因?yàn)槭?nèi)發(fā)展不平衡，二是因?yàn)橹槿堑貐^(qū)縣（市）這一行政層級(jí)被削弱，基本上都改成了區(qū)。

提高行政效率才是改革目標(biāo)

中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院行政管理學(xué)系主任倪星教授認(rèn)為，廣東推行“省直管縣”面臨著一個(gè)天然矛盾：縣級(jí)行政區(qū)域過多和省政府管理能力難以覆蓋，這也是“浙江模式”在廣東不可復(fù)制的主要因素，浙江全省只有40多個(gè)縣，而廣東要比浙江多出不少。

“省管縣”一般把縣、縣級(jí)市都要列入范圍之內(nèi)，目前廣東21個(gè)地級(jí)以上市共轄有67個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域，“在省直管縣體制下，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)眾多縣級(jí)行政區(qū)域的有效管理，這必然對(duì)省政府的管理能力形成巨大挑戰(zhàn)。”

在推行“省直管縣”過程中，是否會(huì)造成縣級(jí)之間重復(fù)建設(shè)、不利于集中財(cái)力發(fā)展中心城市，甚至在放權(quán)后造成地方管理混亂等一系列問題，都將考驗(yàn)省政府的執(zhí)政智慧，廣東省方面也因此保持著謹(jǐn)慎的態(tài)度。

廣東某縣委書記說，“省管縣”財(cái)政改革自1996年就開始了，一直到現(xiàn)今，財(cái)政省管縣并沒有從根本上發(fā)生變化。今年3月份，所處地級(jí)市根據(jù)國家相關(guān)精神將該產(chǎn)糧大縣推薦為“省管縣”試點(diǎn)縣，但具體如何改革，到現(xiàn)在還沒有定論。市縣之間的關(guān)系也沒有發(fā)生變化，依舊是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。該縣委書記對(duì)此項(xiàng)改革的方向感到很朦朧，“遲一些省里可能會(huì)組織討論會(huì)征求意見吧。”

鄭奮明對(duì)此有同感，廣東省內(nèi)有不少專家都在研究“省管縣”，但具體如何改革，下放什么權(quán)力，卻都還沒有確定清楚。

對(duì)于那位縣委書記來說，“省管縣”之后公務(wù)員的流向是他比較關(guān)注的問題，現(xiàn)在各縣的公務(wù)員還可以在市縣之間正常流動(dòng)，但省管縣之后，縣里的公務(wù)員能流向省里嗎？省里不可能有那么多的機(jī)構(gòu)和職位。

“省管縣”之后雖然少了中間一級(jí)政府，或許對(duì)省委省政府的指示精神傳達(dá)更及時(shí)，省撥財(cái)政可以全數(shù)到達(dá)目的縣，但是，少了一級(jí)政府，行政效率并不一定能有明顯的提高。“比如我有一個(gè)項(xiàng)目需要用地，之前我直接到市里面就可以辦好，要找哪一個(gè)部門哪一位領(lǐng)導(dǎo)，我們有多年的人脈關(guān)系，加上市縣之間距離近，可以辦得比較順利。但是，省管之后，什么都要往省里跑，而省面對(duì)的是全省數(shù)十個(gè)縣，辦理的事務(wù)多，我可能要跑幾次建設(shè)廳才可以蓋好一個(gè)章子，然后還要到規(guī)劃廳，還要環(huán)評(píng)等等，如此下來，花費(fèi)時(shí)間和經(jīng)費(fèi)不說，行政效率也不能提高。”這位縣委書記說，省管縣的改革不僅僅是縣要改，省也要改。就如上述項(xiàng)目來說，最好把建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等所有部門的辦證機(jī)構(gòu)放在一起辦公，如設(shè)置辦證大廳，這樣才能有助于行政效率的提高。

省直管縣的兩種模式

浙江模式：

財(cái)政體制上的“省管縣”，而在社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的“省管縣”。1992年至今，浙江已連續(xù)四次出臺(tái)政策，擴(kuò)大一部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)市(縣)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。實(shí)踐證明，實(shí)行“省管縣”，激活了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的活力。在省管縣改革中，浙江模式是不少地方借鑒的藍(lán)本。在其他省份所推行的省管縣改革，大都遵循這樣的路徑：從經(jīng)濟(jì)管理切入，向縣級(jí)政府下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，推行省管縣的財(cái)政改革，而進(jìn)行試點(diǎn)的縣多數(shù)是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣。

海南模式：

海南從1988年建省開始就沒有實(shí)行市管縣，海南省20余個(gè)縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都是由省直接管理，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在地級(jí)市對(duì)縣的行政管理問題。2008年7月初，海南將177項(xiàng)行政管理權(quán)直接下放到市縣和地級(jí)市，同時(shí)提出了配套改革制度，曾引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

中共廣東省委政策研究室的一位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本問題不是省管還是市管，而是現(xiàn)行財(cái)政稅收不合理，縣里在稅收方面上交的份額太多，適當(dāng)下放稅收權(quán)力才是有效的改革手段。

廣東省財(cái)政改革實(shí)施自2002年便已經(jīng)開始，譚炳才說，廣東“省管縣”是一個(gè)比較“溫和”和“緩慢”的改革。在改革過程中受到諸多因素的影響和制約，下一步的改革試點(diǎn)工作在克服矛盾、穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)縣范圍，實(shí)現(xiàn)“扁平化”管理，提高行政效率才是改革的目標(biāo)。