我國農業保險補貼存在的問題及對策分析

余 蘭

(河北經貿大學金融學院，河北 石家莊 050061)

我國農業保險補貼存在的問題及對策分析

余 蘭

(河北經貿大學金融學院，河北 石家莊 050061)

農業保險補貼屬于世貿組織中對農業支持的“綠箱”政策，世界上其他國家都積極實踐，我國也在2007年正式開始實施農業保險補貼。分析了農業保險補貼的必要性，以及我國在農業保險補貼中遇到的問題，結合國外部分國家對于農業保險補貼的措施的經驗，提出了我國要實施農業保險補貼的一些建議。

農業保險；補貼；問題；對策

農業保險經營面臨系統性風險、信息不對稱、雙重正外部性以及價格難題等，加大了農業保險的經營難度[1]。世界上很少有國家對農業保險一切險或多重險進行商業性或私人經營而成功的案例。2007年起我國開始進行農業保險補貼，農業保險補貼金額逐年增加。農業保險補貼對保障農業保險的順利實施起到了很重要的作用，但在發展的過程中也出現了一些問題。

1 我國農業保險補貼存在的問題

1.1 有關農業保險補貼的法律法規的缺位

農業保險的經營目的、經營方式和管理規則均與商業保險不同。但是我國目前并沒有專門的農業保險法律、法規，對農業保險的性質沒有明確規定，農業保險的組織制度、業務經營方式和會計核算制度等也都是按照《保險法》中對商業性保險的規定，忽視了農業保險的特殊性，這樣農業保險很難商業化運營下去。我國新《保險法》(2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議表決通過了新修訂的保險法，并于2009年10月1日起正式實施。)和《農業法》對于如何進行農業保險補貼也只字未提。2007年4月13日財政部發布了《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》，但并沒有完全解決農業保險補貼試驗中遇到的問題，沒有相關法律法規的制定，農業保險補貼沒有相應的制度框架，具有隨意性，在補貼過程中容易導致中央財政、省級政府和保險公司三方的困惑。

我國農業保險補貼的法律法規相對落后，法規中關于農業保險補貼的制度含糊不清，沒有相關的補貼規模確定制度。制度學派[2]認為制度可以提供一系列的交易規則，界定人們行為的選擇邊界，減少不確定性，降低交易費用，農業保險補貼的組織制度是一種利益誘導機制，目的是為了提高農業保險的參保率，增加商業保險公司經營農業保險的積極性。因此我國應該加快農業保險的立法進程，使得農業保險補貼有法可依，有了相關法律的制度安排，能夠使保險補貼落到實處。

1.2 保險補貼方式單一

對農業保險進行補貼的基本方式有4種：保費補貼、經營管理費補貼、稅收優惠和再保險[3]。保費補貼的補貼對象是農民，對于農業保險費率高和農民收入低的特點，由政府分擔一部分農業保險的純保費。經營管理費補貼的補貼對象是保險公司，政府認捐農作物保險公司相當數額的資本股份，并支付一切經營管理費，對其資本、存款、收入和財產免征一切賦稅，除政府的農作物保險公司以外，其他私營、聯合股份有限公司、保險互助會代理農作物保險，政府也同樣補貼保險費和經營管理費。稅收優惠是指政府對農作物保險免征一切賦稅。

表1 部分實行政策性農業保險國家實施的補貼方式Table 1 Subsidies of some police-oriented agricultural insurance states

我國《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》中第七條“對于中央確定的補貼險種，在試點省份省級財政部門承擔25%的保費后，財政部再承擔25%的保費。其余部分由農戶承擔，或者由農戶與龍頭企業，省、市、縣級財政部門共同承擔，具體比例由試點省份自主確定。投保農戶直接根據應該承擔的比例繳納保費。”我國在農業保險補貼上只對農戶進行保費補貼，而對商業保險公司經營農業保險的高賠付率、經營技術上的困難沒有給予支持，在《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》中第二十三條“農業保險經營機構應不斷加強業務宣傳和人才培訓，充分利用農技部門的專業力量，不斷提高業務經營管理水平。試點省分相關政府部門應對農業保險經營機構的展業、承保、查勘定損、理賠、防災防損等工作給予積極支持。”至于如何支持商業保險公司并沒有具體的實際措施。相比其他國家豐富的保險補貼方式，我國保險補貼對象和補貼方式都過于單一。

1.3 農業保險補貼增強了信息的不對稱性

由于農業保險的技術存在障礙，其具體表現在：費率厘定難、責任確認難、虧損理賠難。商業保險公司在操作上還會有較大的難度，面對如此分散和眾多的農戶，無論展業、承保、防損，還是定損、理賠都非常困難，經營成本和監督成本也會大大的提高。由于保險補貼的存在使得對那些自身情況非常了解的，預見損失概率最高的農業經營者參加農業保險，或者對風險較大的農產品有目的進行投保，這種投保農戶的隱藏信息的激勵更高；由于投保后，農戶減少了對農田的風險防范，或者利用保險公司確定災害損失原因的漏洞，將原本不是受災造成的損失要求保險公司賠償。這樣投保農戶的逆向選擇和道德風險較難以防范，保險雙方的信息不對稱更加明顯。

1.4 自愿參保并不能改變我國目前較低投保率的現狀

農業保險的參與方式有4種：自愿參保、完全強制參保、有條件的強制和強制與補貼相結合。根據政府對農業和農村發展的經濟目標和社會目標，對有關國計民生和經濟社會發展目標的實現有重要意義的少數幾種農林牧漁產品的生產實行法定保險，其他幾種產品實現自愿保險。我國應將農業保險和農業信貸結合起來，凡是有農業生產借貸的農業保險標的，即使屬于自愿保險項目，也應該依法強制保險。如日本要求對水稻、早稻、麥類等作物的多種風險和蠶繭、牛、馬等飼養動物疫病死亡實行法定保險，對其他作物或者飼養動物實行自愿保險；菲律賓要求參加農業保險強制性的，并且這種強制一般與農業生產貸款有關，經營農業保險主要是政府專門農業保險機構或國家保險公司提供。

1.5 我國農業保險補貼的效率不高

我國農業保險補貼效率不高體現在3個方面：一是保費補貼加重財政負擔，由于農作物保險需求彈性很小，每增加單位投保面積的邊際成本較高，導致農作物保費補貼的成本不斷增加，2007年中央財政的保費補貼21.5億元，2008年中央財政安排60.5億元健全農業保險保費補貼制度，與2007年相比增長了兩倍；二是保費補貼不能有效地提高農業保險參與率，美國從1980年到2000年曾兩次提升對保費的補貼率, 但是農民的參與率并沒有得到顯著提高。參與率得不到提高, 農民保險風險得不到有效的分散,政府的補貼自然是一個低效率的行為；三是經營管理費用補貼降低了保險公司的風險責任，管理費補貼可能導致保險公司 “被迫”違規經營或者“合謀”“釣魚”，獲取經營管理費用補貼[4]。

1.6 我國商業保險公司經營農業保險難以為繼

我國已形成中國人保和中華聯合兩家全國性的保險公司，擁有上海安信、吉林安華、黑龍江陽光、安徽國元4家專業農險公司，2003年法國安盟保險公司在成都設立分公司，成為第一家進駐中國的外資農業保險公司。國際上通常認為商業保險公司持續經營的條件為：(A+I)/Plt;1,其中A為平均管理費用,I為平均賠款支出,P為平均保費收入，比率越高，商業公司經營難度越大。其中，中華聯合、吉林安華和安盟成都的比率分別是：1.1、1.32和2.43，而其它的農業保險公司的比率也不容樂觀，可見我國商業保險公司的比率普遍偏高，農業保險公司商業化經營難以盈利，商業保險公司經營農業保險積極性不高。

2 完善我國農業保險補貼制度的建議

2.1 完善農業保險補貼的法律法規

由于農業保險補貼是世貿組織規定的“綠箱”政策，所以世界上有40多個國家對農業保險實施補貼，不僅包括美國、加拿大、日本等發達國家，也包括菲律賓等發展中國家。大部分國家在農業保險法律中規定了補貼比例，這種制度化的規定，使得農業保險補貼有法可依，增加了農民對農業保險的信心，對提高農業保險的參保率具有很重要的作用。如美國2000年6月通過的《農業風險保護法》，對農作物的保費補貼大大的提高[5]，加拿大的《聯邦農作物保險法》規定聯邦政府對各省經營農作物保險的費用承擔一定的份額。這個份額既可通過貸款的形式分擔，也可以通過再保險的形式分擔。費用分擔的辦法有2種：第一種是聯邦和省政府各負擔總保險費的25%和保險經營管理費的50%；第二種是聯邦政府補貼總保費的50%，省政府負擔全部管理費用。

日本的《農業災害補償法》規定了政府對保險費的補貼。無論是法定保險項目還是自愿保險項目，政府都給予保費補貼。補貼依費率的高低而不同，費率越高補貼比例越高，《補償法》上有詳細的計算表。以水稻為例，當費率在1%以下時，政府補貼其保費的50%；當費率在1%～2%時，補貼55%；費率在2%～3%時，補貼60%，費率在3%～4%時，補貼65%；當費率在4%以上時，補貼70%。

菲律賓政府向農作物保險提供直接或間接補貼，直接補貼是政府分擔保費，間接補貼是向農作物保險公司提供較大數額的資本，使其資本投入能夠滿足業務和管理費開支。農民支付農業保險總費率的25%，剩下的由政府與銀行負擔。

2.2 建立政策性的農業保險機構

農業保險不同于純粹的商業保險，其原因在于農業保險不以盈利為目的。所以上述國家的農業保險都從商業保險中分離出來，在政府的支持下建立專門的政策性農業保險機構，如美國設立的聯邦農作物保險公司、加拿大設立的聯邦和省兩級的農作物保險局、日本設立的農民共濟會，他們或者知道農業保險經營，或者參與經營，或者為農業保險提供再保險服務。這些政策性的保險機構大都是由政府出資建立初始資金和準備基金。

我國應該建立隸屬于中央政府或某部門的中央農業保險公司，經營我國的農業保險、農村壽險和其他財產保險，農業保險的虧損可以通過經營壽險和財產保險得到補貼，實現“以險養險”。并建立由中央政府統一組建政策性的全國農業再保險公司，通過再保險費率的補貼來實現對商業保險公司的風險分散，并補貼各省、市、縣的農業保險虧損。

2.3 政府應保持前后一致的農業保險政策，并加強對農業保險的宣傳

我國農民自給自足的傳統觀念根深蒂固，加上農民的文化素質一般不太高，且對政府救債的依賴性很強，并且農業收入占總收入的比重下降，導致農民的風險意識淡薄，投保的積極性不高。農業保險的推行必須依靠政府的行政力量，而基層政府的形象、政府政策的可信性和穩定性、基層干群之間的關系都會影響到農業保險的推行，因此在加強農業保險宣傳力量的同時，保持基層政府的良好形象，得到農民的信任和支持，是目前農業保險是否可以順利推行的一個重要保障。農業保險的試點工作能否良好的持續運轉下去，需要給農戶提供充分的信息，而不是任何的欺騙和隱瞞，因為隨著農戶的加入和認識的提高，農戶才能真正的接受，否則即使有政府強大的政策推動，農業保險也是很難推行下去。

2.4 利益誘導機制與強制性投保相結合，提高農業保險的投保率

與大多數保險業務一樣，農業保險的供給要求滿足特定的最低參保率，投保地區必須達到保險公司規定的參保率，保險公司才可能在該地區提供農業保險。政府增加保費補貼，目的就是為了增加農民的保費支付能力，提高農業保險的參與率，從而減輕農戶生產風險，穩定農戶收入。但是美國和加拿大的實際情況說明參與率對保費補貼的變化并不十分敏感。實際上，農作物保險的參與率不僅僅取決于農業保險保障程度或保費補貼率的高低，還與其他一些因素有關，如農民對風險的偏好、農民可以利用的風險管理工具、農業保險計劃是否具有強制性等等，都會不同程度地影響農民參加農作物保險的決策。我國農戶購買農業保險的經濟能力和積極性受到農業(特別是農田)產出效益、農民收入總水平、收入來源多樣化以及農民對風險的認識程度和保險意識等的影響，有效需求明顯不足，參與率很低。因此只有實行保費補貼和強制性投保相結合才能提高農戶的投保率。

2.5 選擇合適的保險補貼制度

由于我國地域廣闊，不同地區應該根據地方政府的經濟實力、農業受自然災害影響的廣度和深度以及農業在該地區經濟中的地位等因素選擇合適的保險補貼制度，如上海經濟發達、農業占GDP的比重小，則可以選擇“政府財政補貼推動，商業化原作”的模式；吉林、內蒙古經濟不夠發達，農業占GDP的比重較小，可以選擇重點選擇性扶持模式，承保農作物少，選擇種植面積廣、關系國計民生、對農業和農村經濟社會發展有重要意義的農作物，如選擇玉米、水稻、大豆、小麥和棉花作為補貼對象；浙江省的政策性農業保險共保體，采用“共保經營”和“互助合作”方式經營，在風險分擔機制上，政府和“共保體”共同分擔。我國普遍實行的“低保費、低保障”的農業保險補貼是適合我國目前的財政水平的。

2.6 積極發揮基層政府協助作用，減少農業保險雙方的信息不對稱

由于基層政府貼近農業保險的投保者和農業保險標的，更容易獲取關于農業保險的信息，因此建立的農業保險機構應該貼近基層，充分發揮縣、鄉級財政干部的信息調查和稽核作用[6]。基層政府對農業保險的支持，減少農業保險雙方的信息不對稱，以降低農業風險水平。

[1]馮文麗.農業保險理論與實踐研究[M].北京：中國農業出版社,2008.85～93.

[2]盧現祥，朱巧玲.新制度經濟學[M].北京：北京大學出版社,2007.110～119.

[3]庹國柱.王國軍.中國農業保險與農村社會保障制度研究[M].北京：首都經濟貿易大學出版社,2002.182～219.

[4]庹國柱.農業保險建設中的困惑和制度需求[J].中國禽業導刊,2009，(3)：39～40.

[5]柯炳生.美國農業風險管理政策與啟示[J].世界農業,2001，(1)：11～13.

[6]張曉云.外國政府農業保險補貼的方式及其經驗教訓[J].財政研究,2004，(9)：63～65.

2009-10-10

余 蘭(1985-)，女，湖北武漢人，碩士研究生，主要研究方向為農業保險和信用評級.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2010.01.024

F842.6

A

1673-1409(2010)01-S093-04