期待人大監(jiān)督政府投資重大項目更深更細

楊維立

為加強對投資計劃的審查和監(jiān)督,2010年8月30日提交廣州市十三屆人大常委會第三十三次會議審議的《廣州市政府投資管理條例(草案)》(以下簡稱《草案》)規(guī)定,年度投資項目計劃草案編制完畢,市政府應(yīng)當把年度政府投資總規(guī)模、重大項目計劃納入年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案一并提請市人大審查批準。當年度投資項目計劃在執(zhí)行過程中確需調(diào)整的,調(diào)整項目累計安排資金超過原市人大批準的年度投資總規(guī)模,市政府應(yīng)當編制調(diào)整方案提請市人大常委會審查批準(據(jù)《南方都市報》2010年8月31日)。

廣州過去5年的城建項目投資總額高達552.3億元(不含專項部分),而政府的相關(guān)管理辦法能管住的資金每年只有10多億。根據(jù)相關(guān)項目組調(diào)研,廣州市本級財政部分政府項目存在超規(guī)模、超標準、超投資等問題。對照來看,筆者憂慮的是,其中有多少資金充當了“冤大頭”?尤其是在資金撥付、流向仍然缺乏足夠陽光和游離于制度軌道之外的背景下,“三超”很可能為一些官員權(quán)力尋租、權(quán)錢交易提供了條件。

規(guī)范政府投資,固然需要政府加強管理,但內(nèi)部自查自糾具有無可避免的局限性。這里,廣州市的《草案》作出專門規(guī)定,要求重大項目經(jīng)人大審查,著力于通過權(quán)力機關(guān)行使審批權(quán),為重大項目把關(guān),讓人充滿期待。權(quán)力分工制約是現(xiàn)代法治的要義,黨的十七大報告指出:“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。”人大審查重大項目投資計劃,有利于優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu),理順權(quán)力運行機制,促進民主法治建設(shè)。不過,檢視《草案》發(fā)現(xiàn),重大項目追加投資并未授權(quán)人大審查批準,這未免是個遺憾。按照《草案》的規(guī)定,調(diào)整項目累計安排資金超過市人大原批準的年度投資總規(guī)模,人大才有權(quán)審查批準。這也就意味著對于具體的重大項目而言,即使追加的投資額再多,人大也無權(quán)行使審批權(quán)。在我看來,如此規(guī)定,說輕點是不夠全面徹底,說重點則有“顧頭不顧尾”之嫌。

這么做或許是為防止人大承擔過多審批職能。然而,根據(jù)相關(guān)項目組調(diào)研,廣州市本級財政部分政府項目存在超規(guī)模、超標準、超投資等問題。有的項目尚未開工,項目建設(shè)單位便要求調(diào)整投資計劃,增加建設(shè)資金,甚至未經(jīng)批準擅自提高建設(shè)規(guī)模和裝修標準,等建設(shè)超預(yù)算時就以既成事實要求追加投資額。何況有些官員發(fā)現(xiàn)調(diào)整項目累計安排資金有可能超過市人大原批準的年度投資總規(guī)模后,采取規(guī)避人大監(jiān)督的對策也容易。如,讓某些非重大項目緩上,甚至砍掉某些非重大項目,人大又能奈之何?毋庸諱言,人大不行使對重大項目的審批權(quán),僅僅是從面上控制年度投資總規(guī)模作用和效果很有限。而且,還使當初人大審批重大項目投資計劃實際意義和作用大打折扣。“不積跬步,無以至千里;不積小流,無以成江海”,有效的監(jiān)督不是一蹴而就的“一錘子買賣”,而是一個逐漸集聚的過程。從更深層次來看,不建立健全權(quán)力制衡博弈機制,那么權(quán)力濫用的重大項目“三超”、“追加投資”難有消弭之時。

我國香港特區(qū)政府公布的年度財政預(yù)算案中,開支甚至詳細到坐椅。在香港1000元以上的經(jīng)常性開支、3000元以上的根本性開支項目發(fā)生變更時,都需要立法會審議。比較而言,廣州市人大審批重大項目設(shè)定的“門檻”過高了,而且也不全面。換個角度看,也就意味著人大對重大項目的監(jiān)督仍有進一步擴展的空間。為充分實現(xiàn)加強權(quán)力制約與監(jiān)督的改革目的,對于人大監(jiān)督政府投資項目的權(quán)力配置工作亟待加強。

隨著經(jīng)濟體制、政治體制改革的深化,逐步將政府投資項目的審查批準權(quán)統(tǒng)一移交給人大及其常委會,未嘗不是規(guī)范政府投資行為、解決權(quán)力制約、監(jiān)督問題的理想途徑。這需要一個過程,目前,對于如何監(jiān)督政府投資重大項目,廣州市已邁出了可喜的第一步。接下來,仍需因地制宜,繼續(xù)探索,進一步完善具體制度設(shè)計,要求重大項目追加投資都過過人大“審批關(guān)”,使監(jiān)督更深一些、更細一些,這是可以做到的。

(作者單位:江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人民檢察院)