甘肅省健全草地生態系統服務補償制度研究

葛少蕓

甘肅嚴峻的草原生態環境問題,不僅制約了草原牧區經濟社會的全面、協調和可持續發展,而且也嚴重制約了草地生態服務功能的有效提供。當前,對草地生態環境保護還沒有形成一套行之有效的環境經濟政策體系,特別是缺乏有效的生態補償機制,這對于維護甘肅省重要生態功能區域擔綱生態調節重要組成部分的草地生態系統來說,更顯得必要和迫切。

一、建立中央與省的分工補償制度

甘肅省草原毛面積(有些草原雖不能利用,但生態服務功能存在)占省土地面積的39.40%,是耕地面積的5.13倍、林地面積的4.51倍。草原類型復雜多樣,從東南到西北,地跨1500km,南北覆蓋6個緯度,東西覆蓋9個經度。從低到高,海拔相差3000m以上。草原的水平分異與垂直分異,與國內各個省區相比,都是極具類型特色的。

筆者認為,生態功能區劃和主體功能區劃應是建立生態補償機制的政策依據。在全國50個國家重點生態功能保護區中,涉及甘肅省對保障國家生態安全具有重要作用的生態功能區有:秦巴山地水源涵養重要區(含甘肅隴南和天水2個市,2市草地面積占區域面積的21.43%)、甘南水源涵養重要區(草地面積占區域面積的87.36%)、祁連山山地水源涵養重要區(涉及甘肅省9個縣、市,草地面積占區域面積的48.40%);黃土高原丘陵溝壑區土壤保持重要區(涉及甘肅的慶陽、平涼、天水、隴南、定西、白銀市,草地面積占區域面積的36.08%);以及黑河中下游防風固沙重要區(涉及甘肅省金塔縣中部)和岷山—邛崍山生物多樣性保護重要區(涉及甘肅4個縣,含隴南市)。其中,僅水源涵養重要區和土壤保持重要區的草原面積即已占到全省草原面積的近80%。這些國家級的生態功能區具有全國屬性,補償宜由中央政府承擔主要支出責任,同時重點開發區域和優化開發區域也應承擔一定的支出責任。對于甘肅省確定的省級保護型的重要生態功能區域,地方財政應發揮主導作用,但是鑒于甘肅省屬西部地區欠發達省份,應該得到中央財政更多的支持和保障。

草地生態系統補償效益的實現,只有通過草地生態系統所在地居民對環境影響行為的變化,才有可能體現到草地生態系統的改變。關于補償方式問題,雖然采取資金、實物等“輸血”型的補償形式是很直接、很實惠的選擇,也是不可或缺的。但從長遠看,應該更加重視“造血型”的長效機制補償形式,因為這可以使受償者形成自我積累和自我發展的能力。

二、“誰開發、誰保護,誰破壞、誰恢復,誰受益、誰補償,誰污染、誰付費”制度

根據《甘肅省草原條例》的規定,甘肅省從2007年12月1日起率先在全國試行草原植被恢復費收費制度。對在省域內的草地、草山、草坡以及人工草地上,因工程建設和礦藏開采占用或使用草原的單位和個人;在草原上從事勘察、修路、探礦、架設(鋪設)管線、建設旅游點、實彈演習、影視拍攝等活動的單位和個人;采集或者出售國家二級保護和地方重點保護的草原野生植物(包括甘草、麻黃草、蓯蓉、雪蓮、蟲草、秦艽、防風、黃芩、柴胡、鎖陽、藏紅花、紅景天等)的單位和個人,應當向草原監督管理機構交納草原植被恢復費,并規定了具體收費標準。規定強調指出,收取的費用要專項用于草原植被的恢復。這一規定實質上是要求有關單位、企業和個人在追求利潤和自身發展空間的過程中,對草地生態環境承擔社會責任的一項制度,通過補償的形式,確保草地生態環境的可持續發展。

值得注意的新動向是,近年來由于國家對耕地實行了嚴格的保護政策,一些地方就以開發荒地、復墾等名義,將目光瞄上了草原。長期以來,違法開墾、非法征占用、濫采亂挖草原的行為較為嚴重。而草原監理機構的執法手段和能力又十分有限,機構建制較低且隸屬地方,相關配套法規也不盡完善,使不少草原違法行為不能得到快速有效查處,草原生態保護難度加大。為此,應該加強《草原法》中規定的對基本草原的建設和保護力度,像保護基本農田一樣保護基本草原。同時應將草原植被恢復費收費制度堅持下去,并使其不斷得到健全和完善。

某些對草原生態有嚴重破壞的活動,例如礦山開發等,應一律實行“誰破壞、誰恢復”的制度,由礦業主負全責進行修復。可將礦山開采許可制度與草原生態補償和修復掛起鉤來,并實行恢復治理保證金制度,即在開采許可證申請得到批準但尚未正式頒發以前,申請人須先交納恢復治理保證金,該保證金在采礦者不履行恢復治理計劃時用來支付恢復治理草原作業的費用;礦業主完成了草原的恢復治理且驗收合格后則予以返還。

三、建立草地生態環境保護的激勵補償制度

建議設立一個評估草原基本狀況的權威機構,按照科學的指標體系定期對承包草原的利用后果進行評估,判定草原使用者是合理使用還是損害使用。凡承包草原使草原生產力得到提高、草原生態環境質量得到顯著改善的,應該給予優惠和激勵補償,并在草原使用權流轉中,草原地力增值部分應當獲得下一個使用權人的補償;而對于損害使用草原的,應予以警告,并責令其恢復和改善,在使用權流轉中,草原地力減少的部分,草原現有使用權人應當對下一個使用權人進行賠償或補償。

在草地生態環境保護和建設方面,凡法律法規有明確規定的,應該加強執法力度。例如對違反草畜平衡制度規定的,《甘肅省草原條例》已作出了明確的處罰規定,草原監督管理機構應持之以恒地堅持執法,以扭轉目前普遍存在的草畜失衡局面。

四、“生態標志”補償制度

生態標志是經過權威機構認證,確認是以生態友好方式從生產、銷售到使用、直到最后處理的整個周期內都不會對生態環境帶來危害的值得信賴的生態商品。這種“綠色產品”在交易過程中會傳遞出強勁信號,促使一般市場消費者愿意以較高價格去購買。這樣,消費者實際上就支付了商品生產者伴隨著商品生產而提供的生態服務,是間接支付生態服務的價值實現方式。這種以市場配置為導向的補償方法在成熟市場經濟國家的部分領域已獲得廣泛推廣,近年來在發展中國家發展也很迅速,日益得到普遍認可和接受。在我國,“綠色產品”發展也很迅速,據報道,綠色食品總量2008年年底已達到9000×104噸,約占全國農產品出口總額的9.3%。甘肅省已有12個縣獲得了國家頒發的綠色食品原料標準化生產基地證書,還有8個縣進入了建設期。

要充分發揮甘肅草原地區資源稟賦的比較優勢,大打綠色牌,走特色生態畜牧業之路,讓綠色畜產品逐漸成為安全優質畜產品生產、流通、消費的主要載體。對綠色生態畜產品要推行“環境有監測、操作有規程、生產有記錄、產品有檢驗、上市有標識”的全程標準化生產。要不斷強化牧戶、基地、企業、市場之間的聯系,以實現“品牌引導消費、市場拉動生產”的良好局面。據筆者在甘南藏族自治州的實地調查,綠色畜產品售價一般比普通畜產品高出20%～50%,較好地協調了經濟效益、社會效益和生態效益的關系。

生態標志認證的規范化和標準化實施,對推動綠色畜產品由初級階段向高級階段演進至關重要。值得欣喜的是,甘肅省已經舉辦了首次農產品地理標志培訓班,對省、市州、縣區農產品地理標志工作負責機構的160多名工作人員進行了培訓,這是一個良好的開端。應逐漸形成全省、全國乃至國際社會公認的生態標志認證權威機構。凡希望獲得生態標志的“綠色產品”,均應向權威認證機構提出申請,按既定標準完成規定的測試程序并提交規定的測試數據,證明產品達到了生態標志的授予標準。這樣,一方面可以鼓勵生產者加強對生態保護的投入,同時由于引導了消費者對生態標志產品的付費,而間接回報了生產者對生態保護的投入。

五、加強生態補償制度法制化進程

加強生態補償制度法制化進程,是實施生態補償政策、制度的法律保障,也是生態補償的本質所決定的。

目前,我們雖然有涉及生態補償內容的相關政策10余項,但沒有一項政策是真正以生態補償為目的而設計的。在這些補償政策中,雖然有涉及保護和恢復生態環境的相關內容,但整個政策的主體是為其他目標服務的。這樣,在政策的具體執行過程中,往往出現生態保護與修復內容被忽視的現象,生態補償的目的基本無法實現。同時,在現有的生態補償相關政策中,缺乏長期有效的生態補償政策,例如退耕還草、退牧還草等政策是最具有生態補償含義的政策,但它們大多是以項目、工程或計劃的方式組織實施,具有明確的時限。在政策實施期限內,農牧民為保護和改善生態環境所犧牲的經濟利益得到了一定補償,他們會因此而限制自己的不良生產和開發活動。反之,當他們犧牲的利益因“時限”到期而得不到經濟補償的時候,為了基本的生活和發展需求,就又會對生態環境形成破壞。這種延續性不強的短期性政策,會給其實施的效果帶來較大的變數和風險。

因此,從長遠發展來看,需要從維護生態系統服務功能的視角出發,整合現有的已經實踐了若干時段的生態補償相關政策,將其上升為法律,從國家層次上制定出生態補償的專項法律、法規,以法律形式將補償范圍、對象、補償標準等的制定和實施確定下來,為生態補償提供法律依據,也為各地、各行業實施生態補償提供統一的法律指導和支持,從而增強實踐的法律推動力。考慮到法律出臺的程序性以及立法條件的時機等因素,建議可先以國務院決定或指導意見的方式,形成專門的政策文件,以適應建立生態補償機制的需要。

(作者系西北民族大學法學院教授。本文系2009年甘肅省哲學社會科學規劃資助項目“甘肅省健全農業生態環境補償制度研究”的階段性研究成果)