地方人大代表議案處理亟待規范的幾個問題

文香波

在人民代表大會會議期間,代表依法提出屬于本級人民代表大會職權范圍的議案,是代表的一項重要權利,也是代表執行職務的重要方式。當前,地方人大代表如何提出議案、如何處理代表議案,現行上位法缺乏具體可操作的規定,各地人大做法不一。根據有關法律,本人試圖對地方人大代表議案處理工作中亟待規范的幾個問題,談些不成熟的看法,以求教于大家。

第一個問題:在大會閉會期間代表能否提出議案?

在代表大會閉會期間,地方人大代表能否提出議案?有的地方性法規允許代表在閉會期間提出議案,有的則規定代表只能在大會期間提出議案。本人認為:地方人大代表只能在代表大會會議期間提出議案,代表大會閉會期間不能提出議案。

其一,現行法律規定,代表是大會審議議案的提出主體,但不是閉會期間常委會審議議案的提出主體。根據地方組織法的規定,依據議案所涉及的職權范圍,議案分為大會審議的議案和常委會審議的議案。有權向代表大會會議提出議案的主體有兩類:一是有關機關、組織(如主席團、常委會、專委會、本級政府等),二是縣級以上人大代表十人以上聯名(鄉級代表五人以上)。有權向人大常委會提出議案的主體有兩類:一是主任會議、專委會、政府、法院和檢察院等,二是常委會組成人員五人以上聯名(縣級三人)。上位法明確規定,代表可以向代表大會會議提出議案,代表議案屬于代表大會會議期間審議的議案,而閉會期間,法律沒有授權代表可以向常委會提出議案。

其二,法律賦予代表的議案提出權,實質上就是大會議程的啟動權,是參加行使國家權力的一項重要工作。地方組織法第十八條規定,代表在舉行代表大會會議的時候,可以依法提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案,由主席團決定是否列入大會議程,或者先交有關專門委員會審議,提出是否列入大會議程的意見,再由主席團決定是否列入大會議程。也就是說,代表提出議案,最終的結果是啟動大會議程并通過相關的決議、決定;法律賦予代表的議案提出權,實質上就是賦予代表啟動大會議程的權利。當然,代表議案能否列入大會議程,要由主席團決定;同時這個大會議程的啟動可以在本次大會上,也可以在下次大會上,還可能是大會授權常委會列入會議議程。另外,從代表議案的法律地位來看,代表提出議案是通過啟動大會議程、通過相關決議、決定,體現對行使國家權力的參與。而代表提出建議、批評和意見則是參與管理國家和社會事務,與參與行使國家權力相比,法律地位明顯不同。

其三,全國人大議事規則第二十一條規定全國人大代表可以在舉行會議前提出議案,全國人大代表議案處理辦法第十條規定,全國人大代表一般在大會期間提出議案,符合條件、準備成熟的議案,也可在閉會期間提出;同時規定,只有法律案可以依照立法法的規定先向全國人大常委會提出,非法律案要與大會期間提出的議案一并處理。這都是有關法律明確規定的。但現行的地方組織法和代表法沒有規定地方人大代表可以在“閉會期間”提出議案。所以,在現行法律框架下,地方性法規中規定地方人大代表可以在大會閉會期間提出議案,與上位法的立法精神不符,應當予以糾正規范。

第二個問題:代表議案是否就是法律案?能否涉及政府工作事項?

全國人大代表提出的議案幾乎是清一色的法律案,省級人大代表提出的議案也基本上是法律案。現在地方人大越來越多的人認為,只有法律案才能以議案提出,涉及政府工作的事項不能以代表議案提出。本人認為,這是對法律的一種誤讀,地方人大代表提出的議案可以是法律案,但主要是非法律案,只要是屬于本級人民代表大會職權范圍內的事項,代表都可以提出議案。

其一,把地方人大代表的議案限定于法律案,實質上是剝奪了憲法和法律賦予代表的議案提出權。根據立法法的規定,有立法權的只有省、自治區、直轄市、較大的市的人民代表大會及其常務委員會和民族自治地方的人民代表大會,多數市州和縣級人大及其常委會是沒有立法權的。如果地方人大代表只能提出法律案,那么憲法和法律賦予代表的議案提出權就會在無立法權的地方落空,無疑是剝奪無立法權的地方人大代表的議案提出權,無立法權的地方人大代表就無議案可提了。地方組織法和代表法明確規定,地方人大代表可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案,沒有地方人大代表只能提出法律案一說。據此,只要是屬于本級人民代表大會的職權范圍的事項,地方人大代表都是可以提出議案的。

其二,作為地方國家權力機關,地方人大有權決定本地方的重大事項,同樣,地方人大代表有權對屬于本級人大職權范圍內的重大事項提出議案,并要求大會審議作出決定、決議。地方組織法第八條規定了縣以上地方各級人大的15項職權,其中第三項職權是“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。本條規定的職權都涉及政府工作,代表提出的議案只要沒有超出需要由本級人民代表大會討論、決定的職權范圍,代表就可以對涉及“本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”提出議案。人大對涉及政府工作的重大事項作出的決定或決議,并不是代行政府職能,具體工作還是政府去做。“人大作決定,政府來執行”,這正是人民代表大會制度的內在要求,也是權力機關與執行機關之間關系的充分體現。所以,并不是說代表議案不能涉及政府工作的事項,涉及政府工作的事項只要是需要人大作出決定、決議的重大事項,同樣可以提出議案,只有政府工作中的一般性事務是不能以議案提出的,提出了也不可能立案。

第三個問題:主席團交專門委員會審議的代表議案能否交“有關機關、組織”辦理?

閉會期間主席團交付專門委員會審議的代表議案的處理,各地人大做法主要有兩種:一種是由專門委員會對代表議案進行調研,在調查研究、征求有關機關、組織和代表意見的基礎上,提出審議意見,經主任會議向常委會提交代表議案審議結果的報告;一種是由專門委員會將代表議案轉交“一府兩院”、常委會辦事機構和工作機構辦理,專門委員會對代表議案的辦理情況進行審議,再向常委會提出代表議案辦理結果審議情況的報告。筆者認為:代表議案不同于代表建議、批評和意見,不應當轉交“有關機關、組織”辦理。

其一,代表議案的處理方式是“審議”而不是“辦理”。地方組織法明確規定,大會對代表議案進行審議并作出決定,或者先交專門委員會審議提出意見再決定是否列入大會議程。主席團交專門委員會閉會期間審議的代表議案,也是要求專門委員會提出審議結果的報告。專門委員會審議議案,實際上就是在調查研究和征求有關部門、代表意見的基礎上,根據有關原則“提出是否列入會議議程的意見”,然后再由代表大會主席團或常委會主任會議決定是否列入會議議程。這里的“審議”有著特定的含義,是法律用語,不同于一般意義上的“辦理”。一些地方將“審議議案”稱為“辦理議案”是不準確、不規范的。

其二,代表議案的處理主體是主席團授權的專門委員會和常委會,而不是“有關機關、組織”。根據法律授權原則,主席團授權專門委員會審議,專門委員會無權再授權“有關機關、組織”辦理。

其三,閉會期間專門委員會審議代表議案時,涉及需要事先征求有關機關、組織意見的,可以將代表議案交有關機關、組織研究提出意見,但這并不改變專門委員會審議議案的主體地位。

其四,代表議案審議的結果只有一個:即是否列入大會議程并作出相應的決定、決議,而不是具體解決多少資金、落實什么項目等。代表議案一旦立案并列入大會議程和通過相應的決定、決議,就上升為地方國家權力機關的集體意志,上升為具有普及約束力的決定、決議,行政機關和有關公民都應當無條件執行。

因此,主席團交專門委員會閉會期間審議的代表議案,只能由專門委員會進行審議,并提出審議結果的報告。參照全國人大代表議案的處理辦法,地方人大專門委員會審議代表議案一般應按下列程序辦理:①專門委員會辦事機構提出代表議案審議工作的安排計劃。②專門委員會召開全體會議研究代表議案審議工作的安排計劃。③根據需要,專門委員會將代表議案交有關機關、組織研究,提出書面意見。④組織專門委員會對議案涉及的問題進行調研,了解情況,征求代表意見。⑤根據代表提出的意見和有關機關、組織研究提出的意見,專門委員會提出具體審議意見:對切實可行的代表議案,建議列入常委會或者下次代表大會會議議程;對暫時不能列入會議議程的議案,建議列入常委會的相關工作計劃,如聽取專項工作報告、集中視察、執法檢查等。⑥專門委員會向主任會議報告代表議案的審議意見,建議由主任會議提請常委會會議審議。⑦常委會審議專門委員會提交的代表議案審議結果的報告,可以作出相關決定(決議),也可以不作出相關決定(決議)。⑧向代表大會印發代表議案審議結果的報告。

第四個問題:專門委員會閉會期間審議的代表議案,常委會能否再轉為建議、批評和意見交有關機關、組織辦理?

有的地方性法規規定,主席團交專門委員會閉會期間審議的代表議案,不列入會議議程的,再轉為代表建議、批評和意見,交有關機關、組織辦理。本人認為這種規定非常不妥當。

其一,主席團授權專門委員會閉會期間審議代表議案并提出是否列入大會議程的審議結果報告。如果該議案不能列入大會議程,這本身就是一種審議結果,該議案所涉及的事項即行擱置,不存在再轉交有關機關、組織辦理。

其二,根據授權原則,代表所提的議案是否立案,會議期間的大會主席團已經確認,只是在“是否列入大會議程”這一問題需要進一步研究,授權專門委員會在閉會期間審議并提出是否列入大會議程的審議意見,閉會期間,常委會無權改變大會主席團的決定,不能將主席團確認的代表議案再轉為代表建議、批評和意見交有關機關、組織辦理。

其三,法律規定,代表議案所涉及的是“屬于人民代表大會職權范圍內”的事項,涉及的職責部門是本級人大及其常委會,應當由人大及其常委會自行處理,不應當轉交有關機關、組織處理并答復代表。代表議案的法律指向是啟動大會議程,通過具有普遍約束力決議、決定,從全國人大的做法來看,也沒有常委會改變主席團的決定,再將交專門委員會審議的代表議案轉為建議、批評和意見。因此,應當規范閉會期間專門委員會審議代表議案的行為,以不提出“轉為代表建議、批評、意見,交有關機關、組織辦理并答復代表”的審議意見為宜,常委會也不能再將代表議案轉為建議、批評、意見處理。

(作者單位:湖南省張家界市人大常委會)