論規范性文件備案審查的范圍

李春燕

各省級人大常委會應當根據監督法的授權,制定縣級以上人大常委會對規范性文件進行備案審查的程序,而不能隨意擴大或縮小規范性文件備案審查的范圍。

監督法以專章形式規定了規范性文件備案審查制度,并授權省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會(下文簡稱省級人大常委會)參照立法法的有關規定,對“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序”作出具體規定[1],同時還授權省級人大常委會根據監督法和有關法律,結合本地實際情況,制定監督法實施辦法[2] 。

自監督法于2007年1月1日實施以來,全國大部分省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會都出臺了地方性法規,對如何建立健全規范性文件備案審查制度進行了有益探索。本文結合各地立法與實踐,對規范性文件備案審查的范圍發表淺見,以求教同仁[3]。

一、規范性文件備案審查的范圍:來自地方性法規的回答

省級人大常委會往往通過制定監督法實施辦法或專門的規范性文件備案審查條例來規范和細化規范性文件備案審查制度[4]。其中,各省級人大常委會對規范性文件備案審查的范圍的規定存在一些差異。

從規定方式角度看,有的地方性法規首先界定規范性文件的內涵,然后列舉規范性文件的具體表現形式,即采用了概括式規定與列舉式規定相結合的界定方式,如《河南省實施〈監督法〉辦法》《西藏自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》《湖北省實施〈監督法〉辦法》等;有的地方性法規則直接列舉規范性文件的具體表現形式,如《新疆維吾爾自治區實施〈監督法〉辦法》《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》《吉林省實施〈監督法〉辦法》等。

從規范性文件的范圍角度看,各地方性法規的規定,無論是概括式規定,還是列舉式規定,既有相同點,也有差異。其中,相同點表現為:都將省級以下地方各級人民代表大會及縣級以上人民代表大會常務委員會的決議、決定以及省級人民政府和較大市的人民政府制定的規章列為規范性文件。

就差異而言,主要表現為以下幾個方面:

1. 對規范性文件的界定

各地方性法規主要從制定主體、內容、法律效力和公布方式等角度闡釋規范性文件的內涵,而差異也存身其間。

(1)規定性文件的制定主體

《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》和《西藏自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》都未提及制定主體,《河南省實施〈監督法〉辦法》將制定主體表述為“國家機關”;《湖北省實施〈監督法〉辦法》則將制定主體確定為“人民代表大會及其常務委員會作出或者人民政府作出”;而《黑龍江省實施〈監督法〉辦法》則強調規范性文件的制定主體是地方政府規章的制定主體和“市、縣級人民代表大會及其常務委員會,縣級以上各級人民政府,人民法院,人民檢察院,鄉級人民代表大會”。

(2)規范性文件的內容

《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》未作明示,《河南省實施〈監督法〉辦法》要求規范性文件必須“設定公民、法人和其他組織權利義務關系”;而其他大部分地方性法規,如《西藏自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》《湖北省實施〈監督法〉辦法》《黑龍江省實施〈監督法〉辦法》等,僅要求規范性文件“涉及”公民、法人和其他組織權利義務關系。

(3) 規范性文件的法律效力

《河南省實施〈監督法〉辦法》《廣西壯族自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》強調規范性文件具有“普遍約束力”(對象效力),并且“能夠反復適用”(時間效力);大部分地方性法規僅強調規范性文件應具有“普遍約束力”。同時,《青海省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》《山西省實施〈監督法〉辦法》《湖北省實施〈監督法〉辦法》《甘肅省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》等地方性法規還強調規范性文件的地域效力是“本行政區域”內。

(4) 規范性文件的公布方式

在界定規范性文件時,《西藏自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》要求規范性文件必須“公開公布”。

2. 對規范性文件的列舉

各地方性法規在列舉規范性文件的具體表現形式時,除前述達成高度一致的兩種形式外,更多的是差異。這種差異具體表現為:

(1) 是否包括對地方立法所作的解釋

在《湖北省實施〈監督法〉辦法》中,規范性文件包括“有解釋權的機關對地方性法規、自治條例、單行條例和規章所作的解釋”。《遼寧省實施〈監督法〉辦法》對解釋主體的規定比較明確,即規定“省和較大的市的人民政府、自治縣人民政府依法對地方性法規、自治條例、單行條例在具體應用中的解釋”屬于應予備案審查的規范性文件。《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》對解釋主體和解釋對象的規定都非常狹窄,僅將“較大的市的人民代表大會常務委員會對該市地方性法規的解釋”列入規范性文件之列。相比較而言,大部分地方性法規未明確規定是否將針對地方立法的解釋納入備案審查的范圍。

(2) 是否包括地方人民法院、人民檢察院制定的規范性文件

大部分地方性法規未將地方人民法院、人民檢察院制定的規范性文件列入應予備案審查的規范性文件。即使將地方人民法院、人民檢察院制定的規范性文件列入應予備案審查的規范性文件,地方性法規的規定也存在范圍上的差異:《河南省實施〈監督法〉辦法》將“各級人民法院、人民檢察院制定的規范性文件”都列入應予備案審查之列;《新疆維吾爾自治區實施〈監督法〉辦法》則限于“自治區高級人民法院、人民檢察院制定的執行具體應用法律解釋的規范性文件和人民法院、人民檢察院制定的規范審判、檢察工作的文件”;《安徽省各級人民代表大會常務委員會實行規范性文件備案審查的規定》要求是“人民法院、人民檢察院制定的執行最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的規范性文件”;而《天津市人民代表大會常務委員會和區縣人民代表大會常務委員會審查監督規范性文件辦法》只要求“市高級人民法院、市人民檢察院為執行法律、法規和司法解釋而制定的具有普遍約束力的文件”報送備案審查。

(3) 是否包括鄉、民族鄉、鎮人民政府制定的規范性文件

《四川省〈監督法〉實施辦法》《湖北省實施〈監督法〉辦法》和《陜西省實施〈監督法〉辦法》規定“地方各級人民政府”或“各級人民政府”或“人民政府”制定的規范性文件應予備案審查,而《山西省實施〈監督法〉辦法》《西藏自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》和《新疆維吾爾自治區實施〈監督法〉辦法》等地方性法規則規定“縣級以上人民政府”制定的規范性文件應予備案審查。換句話說,各地方性法規對鄉、民族鄉、鎮人民政府制定的規范性文件應否備案審查有不同要求。

(4) 是否包括人民政府工作部門制定的規范性文件

《福建省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》將“經縣級以上地方人民政府批準以政府組成部門、辦事機構、直屬機構名義發布的文件”納入規范性文件的范圍,《湖南省縣級以上人民代表大會常務委員會監督條例》將省人民政府所屬部門、長沙市人民政府所屬部門“根據地方性法規、自治條例和單行條例的授權,就地方性法規、自治條例和單行條例適用中的具體問題所作的規定”納入規范性文件的范圍。

(5) 其他

在《湖南省縣級以上人民代表大會常務委員會監督條例》中,規范性文件包括“縣級以上人民政府辦公廳(室)向社會公開發布的涉及公民、法人和其他組織權利義務、具有普遍約束力的文件”。

《貴州省各級人民代表大會常務委員會監督條例》在界定規范性文件的概念之后,明確規定“規范本機關、本系統內部工作制度、管理制度的文件,人事任免決定以及向上級行政機關的請示和報告等,不適用本條例”。

《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》《青海省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》《甘肅省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》和《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》等地方性法規以“其他應當報送備案的規范性文件”或“其他規范性文件”等開放性表述方式結束對規范性文件的列舉,而大部分地方性法規都采用了窮盡式列舉方式。

此外,在實踐中,對黨政聯合署名發布的規范性文件應否納入縣級以上人大常委會備案審查的范圍,各地也頗有爭議。

總之,規范性文件備案審查的范圍是各省級人大常委會在制定地方性法規時的關注重點,也是最令縣級以上人大常委會頭痛之處。而且,各地方性法規的不同規定也令社會公眾產生疑惑:監督法第五章“規范性文件的備案審查”中的“規范性文件”究竟指的是什么?

二、規范性文件備案審查的范圍:對監督法的解讀

探究規范性文件備案審查的范圍,必須回歸監督法的具體規定。

監督法第五章題名為“規范性文件的備案審查”,共計6個條文。其中,與規范性文件備案審查的范圍直接相關的是第二十八至二十九條,即“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷,依照立法法的有關規定辦理”,而“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序,由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定,作出具體規定”。同時,監督法第三十一條規定:“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋,應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案。”

在法律解釋的若干方法中,文義解釋是首先應予考慮的[5]。通過運用文義解釋方法,可以發現,監督法第二十八至二十九條和第三十一條傳遞出以下信息:

首先,行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都屬于規范性文件,但其備案、審查和撤銷由立法法予以規定。通讀立法法可知,立法法已對前述規范性文件報送備案的時間、審查標準、被動審查程序、撤銷主體等作出明確規定。換言之,省級人大常委會雖然對較大市的地方性法規和地方政府規章擁有備案審查權,但無權、也無須對備案審查機制作出初次規定,而只能是基于實施立法法的需要來作出更為細致的規定。

其次,縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令擁有備案審查權,但其備案審查程序由省級人大常委會予以規定。這包含兩層意思:(1)明確規定了由縣級以上地方各級人大常委會進行備案審查的規范性文件的范圍,即下一級人民代表大會及其常委會作出的決議、命令以及本級人民政府作出的決定、命令。從我國權力機關和行政機關的設置來看,此處的規范性文件包括:省級以下(不含省級)地方各級人民代表大會制定的決議、命令;縣級以上(含縣級)地方各級(不含省級)人大常委會制定的決議、命令;縣級以上(含縣級)地方各級人民政府發布的決定、命令。顯然,鄉、民族鄉、鎮人民政府和縣級以上地方人民政府工作部門發布的決定、命令,都不需要接受縣級人大常委會的備案審查。(2)監督法授權省級人大常委會制定縣級以上人大常委會對規范性文件進行備案審查的程序[6]。可見,省級人大常委會獲得的授權非常小,僅限于制定備案審查的“程序”,而不包括列入備案審查的規范性文件的范圍。

最后,最高人民法院、最高人民檢察院作出的規范性文件并非都需要報送備案審查,而僅限于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋。

綜上,監督法對應予備案審查的“規范性文件”的規定總體上是比較清晰的,即包括行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章等法律性規范文件以及上述文件之外其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋[7]。如果說有爭議,那么爭議的只是如何界定監督法第二十九條中“下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令”中的“決議、決定”、“決定、命令”。筆者認為,此時應以目的解釋方法取代文義解釋方法,將“決議、決定”、“決定、命令”視作對“規范性文件”的一種非窮盡式列舉。這是因為,備案審查制度的立法目的是為了確保國家法制的統一,而非僅限于審查某幾類公文,因此不宜以公文類別的名義限定規范性文件的范圍。況且,我國規范性文件的名稱非常繁雜,僅行政規范性文件的名稱就有命令(或令)、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復、意見、函、會議紀要等13種之多。如果對“決議、決定”、“決定、命令”進行嚴格的文義解釋,必然為某些規范性文件規避備案審查提供了便利[8]。

對于如上理解,有兩點需要說明:

第一,備案審查作為制度化的法律監督方式,必須以備案審查主體對備案審查對象擁有處置權為前提

監督法第一條明確其立法目的是“保障全國人民代表大會常務委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會依法行使監督職權,發展社會主義民主,推進依法治國”,立法依據是憲法。因此,對規范性文件進行備案審查是各級人大常委會來自憲法授予的一項“監督職權”。

無疑,這里的“監督”是法律監督,而非社會監督。法律監督與社會監督的重要區別在于,社會監督只能通過啟動法律監督程序來實現監督目的,而法律監督則可以通過監督主體的處置權直接實現監督目的。換句話說,作為一種法律監督方式,對規范性文件進行備案審查僅僅是判斷規范性文件是否違背上位法或與上位法相抵觸的一種方式,而真正體現“監督”意蘊或者說威懾力的是備案審查主體能夠對違背上位法或與上位法相抵觸的規范性文件作出處置。質言之,法律上的監督權應該是一種否決權。

回歸主題:縣級以上地方人大常委會有權處置哪些規范性文件?憲法第一百零四條規定:縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令;撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議”。同時,地方組織法第四十四條規定,縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權:“撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議”,“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”。可見,縣級以上地方人大常委會有權撤銷本級人民政府的決定和命令、下一級人民代表大會和本級人大常委會的決議,而這恰恰與監督法第二十九條關于縣級以上地方人大常委會規范性文件備案審查的范圍的規定相一致。

補充說明的是,從憲法原理上講,“人大常委會基于產生與被產生關系對政府的行使權力行為進行監督……這不僅是人大常委會……的職權之所在,更是其職責之所系。”[9]因此,縣級以上地方人大常委會當然擁有“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”的權力。但是,對于縣級以上地方各級人民政府工作部門發布的規范性文件,縣級以上人大常委會并不擁有直接處置權,而只能通過其他方式進行監督[10]。畢竟,備案審查應當依法進行,況且縣級以上人大常委會也不具備足夠的審查能力[11]。

第二,縣級以上地方人大常委會的職權是有限的,不能任意擴張

根據憲法第二條的規定,我國的一切權力屬于人民,而人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。在人民代表大會制這一政權組織形式之下,人民代表大會是國家的權力機關。不過,值得注意的是,我國不僅實行人民代表大會制,還實行單一制的國家結構形式。而在單一制之下,“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則”[12]。

仔細觀察就會發現:憲法第六十二條在列舉全國人民代表大會的職權時,最后一項是“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”,而憲法第六十七條中全國人大常委會的最后一項職權是“全國人民代表大會授予的其他職權”。這意味著,全國人大及其常委會的職權是開放性的。不過,憲法在規定地方人大及其常委會的職權時則采取了比較保守的態度:以多個條文或一個條文規定其職權,都沒有為職權的擴展留有余地。同時,地方組織法第八至九條、第四十四條分別列舉了地方各級人民代表大會和縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員的職權,也都采用了封閉式的規定方式。這說明,在單一制之下,地方權力機關并不能任意擴張自己的職權。

誠然,憲法和立法法都明確規定省級人大常委會有權制定地方性法規,但地方性法規的制定必須以“不同憲法、法律、行政法規相抵觸”[13]為前提,并且只能就下列事項作出規定:

“(一)為執行法律、行政法規的規定,需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項;(二) 屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第八條規定的事項外,其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的,省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要,可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后,地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效,制定機關應當及時予以修改或者廢止。”[14]

顯然,規范性文件的備案審查旨在達致國家法制的統一,而這決定了該事項絕不是地方性事務。事實上,省級人大常委會制定的地方性規范性文件備案審查的法規是為執行監督法的規定,根據本行政區域的實際情況作出的具體規定。作為監督法的實施辦法,該類地方性法規當然不能與監督法相抵觸,隨意擴大縣級以上地方人大常委會的備案審查權限。

三、 規范性文件備案審查的范圍:地方性法規應向監督法回歸

如前所述,地方性法規不得與法律相抵觸。因此,省級人大常委會在制定有關規范性文件備案審查的地方性法規時,不能與監督法相抵觸。因此,相關省級人大常委會應當向監督法回歸,根據監督法來確定規范性文件備案審查的范圍。

值得肯定的是,地方性法規在確立規范性文件備案審查的范圍時,應采用概括性規定與列舉性規定相結合的立法模式,因為這一立法模式在提高地方性法規的適應性的同時,也有利于提高其可操作性。在闡釋規范性文件的內涵和表現形式時,則應關注以下事項:

1. 規范性文件的界定

筆者認為,在界定規范性文件的內涵時,應重點說明“規范性”的內涵。

首先,作為法律規范的“規范性”,它具有對行為的指引功能,并且是通過權利與義務的合理配置來實現對行為的指引。因此,在界定規范性文件時,應強調其在內容方面與權利義務的關系。不過,在行文上,“涉及公民、法人和其他組織的權利義務”較“設定公民、法人和其他組織的權利義務”更為妥當,因為自行政處罰法使用“設定”概念之后,“設定”具有了特定內涵,即權利義務的初次規定;而“涉及”則包括“設定”和“規定”兩種情形。從接受備案審查的規范性文件的制定主體的權限來看,使用“涉及”更為妥切。

其次,“規范性”要求該法律文件具有普遍約束力。普遍約束力強調的是該法律文件對不同主體的同等約束,即該法律文件的適用對象具有開放性。換句話說,如果某法律文件適用于數量巨大但可數、可確定的社會主體,則不能說該法律文件具有普遍約束力。

最后,“規范性”要求法律文件能夠反復適用。“反復適用”意味著同一法律文件在符合法定條件時,可以對同一公民、法人或其他組織多次適用。因此,如果說“普遍約束力”體現了規范性的對象效力,那么“能夠反復適用”則體現了規范性的時間效力。

此外,“公開公布”是規范性文件生效的前提條件,而不能用來界定規范性文件的內涵。至于制定主體,同樣與某法律文件是否具有“規范性”沒有必然聯系。當然,基于規范性文件備案審查制度是人大常委會行使監督職權的一種方式,而接受其監督的社會主體是特定的,因此在界定規范性文件的內涵時,限定其制定主體的范圍有其積極價值。不過,從監督法的規定來看,規范性文件的制定主體具有多樣性,若在概念界定時一一列出,恐怕有頭重腳輕之嫌。因此,以“特定國家機關”來指代規范性文件的制定主體較為妥當。

綜上,筆者認為,應當接受人大常委會備案審查的規范性文件,意指特定國家機關依據法定職權和程序制定、發布的涉及公民、法人或其他組織權利義務關系的,具有普遍約束力,并且能夠反復適用的法律文件。

2. 規范性文件的列舉

鑒于監督法對省級人大常委會的有限授權,省級人大常委會在制定地方性法規時,可以在陳述完畢規范性文件的內涵之后,結合本行政區域的具體情況,仿照監督法第二十八條的規定,作出如下規定:“以下規范性文件的備案、審查和撤銷,依照立法法的有關規定辦理:(1)本省及較大的市的人民代表大會及其常委會制定的地方性法規;(2)自治州、自治縣的人民代表大會及其常委會制定的自治條例、單行條例;(3)本省及較大的市的人民政府制定的地方政府規章。”

同時,在列舉規范性文件的具體表現形式時,重點是說明其制定主體的多樣性[15]。至于該法律文件是否命名為“決議”、“決定”、“命令”,則不在考慮之列[16]。因此,在行文形式上,直接表述為“×××(國家機關名稱)制定的規范性文件”即可。

就規范性文件的具體列舉來看,對于前述各地方性法規中表現出的差異,筆者嘗試著說明如下:

(1) 對地方立法所作的解釋

為實施地方性法規、地方政府規章以及民族自治地方的自治條例、單行條例,特定主體可以出臺解釋性規范。這些解釋性規范往往以規范性文件為載體。此時,如果該規范性文件的制定主體是縣級以上地方人民政府或地方各級人大及縣級以上人大常委會,則應接受縣級以上人大常委會的備案審查。

(2)鄉、民族鄉、鎮人民政府制定的規范性文件

根據地方組織法第六十一條的規定,鄉、民族鄉、鎮的人民政府有權“執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令,發布決定和命令”。由此可知,鄉、民族鄉、鎮人民政府有權制定規范性文件。不過,根據地方組織法第九條的規定,有權“撤銷鄉、民族鄉、鎮的人民政府的不適當的決定和命令”的是鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會。前文已述,監督法的立法目的是確保各級人大常委會行使監督職權,并且規范性文件備案審查的主體是縣級以上人大常委會。因此,鄉、民族鄉、鎮人民政府制定的規范性文件無法納入監督法意義上備案審查的范圍。

不過,如果有關規范性文件備案審查的地方性法規的立法依據除監督法之外,還包括地方組織法,或者該地方性法規不以“監督法實施辦法(條例)”命名,那么,將鄉、民族鄉、鎮人民政府制定的規范性文件納入應予備案審查之列,是有充足理由的[17]。

(3)地方人民法院、人民檢察院制定的規范性文件

憲法雖然規定最高人民法院和最高人民檢察院對全國人大及其常委會負責,并報告工作,但是并沒有明確要求最高人民法院和最高人民檢察院將其作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋報全國人大常委會備案,更沒有規定全國人大常委會有權撤銷最高人民法院和最高人民檢察院作出的法律解釋。不過,如前所述,全國人大及其常委會是最高國家權力機關。即使憲法沒有明確授權,全國人大常委會在其制定的監督法中要求最高人民法院和最高人民檢察院將其制定的法律解釋報送備案審查,也與憲法關于其職權的規定是相一致的[18]。

然而,與全國人大及其常委會不同,根據憲法和地方組織法的規定,省級人大常委會的職權是封閉性的,它制定的地方性法規不能與憲法和法律相抵觸。現在,無論是憲法,還是地方組織法,抑或是立法法、監督法,都沒有授權省級人大常委會可以制定地方性法規,對地方人民法院和人民檢察院制定的規范性文件進行備案、審查和撤銷。這樣,省級人大常委會怎么能進行自我授權呢?當然,否認省級人大常委會的這項立法權限,并非否認縣級以上人大常委會對人民法院、人民檢察院擁有監督權[19]。

(4) 縣級以上地方人民政府工作部門制定的規范性文件

憲法和地方組織法使用了“人民政府”、“行政機關”和人民政府的“工作部門”等不同術語。從法律文本的內在統一性以及國家法律體系的統一性角度看,這些術語指向的對象不可能是相同的。因此,將監督法中的“本級人民政府”擴展至“縣級以上人民政府的工作部門”是不妥當的。而且,地方各級人民政府和縣級以上人民政府的工作部門都能夠以自己的名義獨立行使職權和獨立承擔法律責任,即“縣級以上人民政府的工作部門是代表人民政府在行使職權”這一結論并不必然成立。

不過,值得注意的是,《國家行政機關公文處理辦法》(國發〔2000〕23號)第十七條規定:“屬于部門職權范圍內的事務,應當由部門自行行文或聯合行文……須經政府審批的事項,經政府同意也可以由部門行文,文中應當注明經政府同意。”這類經人民政府同意、由人民政府工作部門發布的規范性文件體現了政府的意志,可以考慮納入規范性文件備案審查之列[20] 。

(5)其他

第一,《國家行政機關公文處理辦法》(國發〔2000〕23號)第七條和第十五條規定:“各級行政機關的辦公廳(室)是公文處理的管理機構,主管本機關的公文處理工作并指導下級機關的公文處理工作”,“部門內設機構除辦公廳(室)外不得對外正式行文”。也就是說,政府辦公廳(室)可以代表政府對外正式行文。因此,縣級以上人民政府辦公廳(室)制定的規范性文件應納入備案審查的范圍。

第二,《貴州省各級人民代表大會常務委員會監督條例》對備案審查范圍的否定性列舉值得商榷。理由在于:監督法建立備案審查制度的目的是維護法制統一。這里的“法制統一”,不僅包括處理國家與公民、法人、其他組織之間關系的法制的統一,也包括處理國家機關之間以及國家機關與其工作人員之間關系的法制的統一。因此,“規范性文件”概念重視的是法律文件的規范性,而非其調整對象的外部性。也正因為如此,人大及其常委會、縣級以上人民政府制定的某些“規范本機關、本系統內部工作制度、管理制度的文件”,同樣應接受備案審查。至于“人事任免決定以及向上級行政機關的請示和報告”,它們根本不具有規范性,當然不需要報送備案審查[21]。

第三,根據前述分析,應予備案審查的規范性文件的內涵和外延都是很清晰的,因此,《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》和《青海省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》等地方性法規以“其他應當報送備案的規范性文件”或“其他規范性文件”等開放性表述方式結束對規范性文件的列舉,似有不當。

第四,根據《國家行政機關公文處理辦法》(國發〔2000〕23號)第十六條的規定,同級政府、上級政府部門與下一級政府、政府與同級黨委和軍隊機關可以聯合行文。對于這類聯合行文的行政規范性文件,只要行文主體之一是縣級以上地方人民政府,就應接受縣級以上人大常委會的備案審查。不過,在具體處理方式上,可以區別對待,“如黨政機關聯合發布的規范性文件存在監督法規定的不適當情形,人大常委會可不直接撤銷,而是建議政府與黨委研究后糾正[22]。”

注釋:

[1][2]監督法第二十九、四十七條。

[3]從系統論角度看,規范性文件備案審查制度由備案審查主體、備案審查范圍、備案審查標準、備案審查程序、備案審查處理方案等要素構成。其中,監督法已明確規定備案審查主體是縣級以上人大常委會。在此情形下,規范性文件備案審查的范圍明確了縣級以上人大常委會與有關行政機關在備案審查方面的職責分工。

[4]網絡檢索發現,截至2010年8月4日,全國已經有山西、四川、河南、西藏、寧夏、重慶、湖北、新疆、甘肅、天津、廣西、青海、江西、湖南、貴州、浙江、江蘇、福建、吉林、遼寧、廣東、陜西、安徽、黑龍江、內蒙古等25家省級人大常委會出臺了有關規范性文件備案審查制度的地方性法規——有的以監督法實施辦法的組成部分的形式出現,有的以獨立的專門性地方性法規的形式出現。

[5]關于文義解釋的優勢,意大利法學家貝卡利亞有精辟論述:“嚴格遵守刑法文字所遇到的麻煩,不能與解釋法律所造成的混亂相提并論。這種暫時的麻煩促使立法者對引起疑惑的詞句作必要的修改,力求準確,并且阻止人們進行致命的自由解釋,而這正是擅斷和徇私的源泉。”【意大利】貝卡利亞著:《犯罪與刑罰》,黃風譯,中國大百科全書出版社1993年版,第12頁。

[6]有學者認為,監督法授權省級人大常委會制定規范性文件的備案審查程序并不妥,因為這可能“使得本要統一法律執行的監督法反而變成導致法律實施不統一的淵藪。按照立法原理,一般來說,對于涉及公民權利、義務的事項,在強調地方主動性、積極性的前提下,可以允許各地方作出較為靈活的規定;但涉及國家機關活動程序的準則,就應當嚴加統一,避免出現法不一致的情形”。參見胡玉鴻:《〈監督法〉對規范性文件備案審查機制的完善與不足》,載《學習論壇》2007年第1期。

[7]楊景宇主編:《監督法輔導講座》,中國民主法制出版社2006年版,第132頁。

[8]也正因為如此,有學者提出,如果要貫徹好監督法,首先要對人大及其常委會、人民政府的公文名稱進行規范化。胡玉鴻:《〈監督法〉對規范性文件備案審查機制的完善與不足》,載《學習論壇》,2007年第1期。

[9]劉一純:《改進地方政府規范性文件備案審查制度的思考》,載《江漢論壇》2009年第5期。

[10]根據憲法第八十九條和第一百零八條的規定,國務院有權“改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章”,“改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令”,縣級以上的地方各級人民政府“有權改變或者撤銷所屬各工作部門”不適當的決定。也就是說,憲法已經對人民政府工作部門發布的規范性文件的法律監督問題作出了制度安排。

[11]參見潘金順、楊獻莉:《地方各級人大常委會規范性文件備案審查管窺》,載《人民政壇》2007年第11期。

[12]憲法第三條第四款。

[13][14]立法法第六十三、六十四條。

[15]再次重申的是,省級人大常委會應當根據監督法的明確規定來確定應接受備案審查監督的規范性文件的制定主體,而非所有“人大及其常委會的監督對象”。因為,人大及其常委會的監督方式具有多樣性,對不同監督對象,應采用不同的監督方式。羅建明就主張根據“大及其常委會的監督對象”來確定規范性文件的制定主體。對此,筆者認為值得商榷。參見羅建明:《規范性文件備案審查的范圍和標

準》,載《人大研究》2007年第9期。

[16]監督法第二十九條中的“‘決議、決定和‘決定、命令,是依據憲法、地方組織法、監督法的規定表述的,是有關規范性文件的統稱,其表現形式可以多種多樣,如:規定、規則、決議、決定、命令、通知、通告、布告、意見、辦法、紀要等。不論其表現形式如何,不論是什么名稱,只要是涉及公民、法人和其他組織權利義務,具有普遍約束力的文件,都應當按規定報送備案。”徐平:《淺談規范性文件備案審查監督的幾個問題》,載《人大研究》2008年第8期。

[17]補充說明的是,目前,可通過行政機關的規范性文件備案審查制度和行政復議中的附帶審查制度對鄉、民族鄉、鎮人民政府制定的規范性文件進行監督。

[18]值得注意的是,根據憲法第六十七條和立法法第四十二條的規定,法律的解釋權屬于全國人大常委會,而最高人民法院和最高人民檢察院已經不再擁有司法解釋權。“但實際情況是,在立法法出臺之后,司法解釋仍然層出不窮,并有愈演愈烈的趨勢,因而導致人們對立法法權威性的懷疑。現在,通過監督法正式將司法解釋納入‘規范性文件的范圍,可以打消人們對司法解釋正當性的疑慮。這一規定可以理解為國家權力機關在對法律解釋權限的分配上進行了必要的調整。”劉登橋:《淺談〈監督法〉與規范性文件備案審查制度的完善》,載《安徽科技學院學報》2007年第5期。

[19]地方組織法第四十四條明確規定:縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“監督本級……人民法院和人民檢察院的工作”。這種監督可以體現為執法檢查、工作監督或專項監督。

[20]責任自負是法治的基本原則之一,而“誰批準誰負責”是責任自負的必然要求。這一法治原則也體現在《〈行政復議法〉實施條例》之中。該條例第十三條規定:“下級行政機關依照法律、法規、規章規定,經上級行政機關批準作出具體行政行為的,批準機關為被申請人。”

[21]有學者認為,人事任免決定雖具有“普遍約束力”,但因“不涉及權利和義務關系”,因而不需要接受備案審查。筆者贊同其結論,卻不認同其理由。人事任免決定的調整對象是封閉的、特定的,因此并不具有普遍約束力。相反,它直接引起被任免人與國家之間職務法律關系的變更,是“涉及權利和義務關系”的法律文件。參見閆成海、王全文、宋永魁:《對規范性文件備案審查的思考》,載《人大建設》2009年第8期。

[22]陳述曉:《對地方人大備案審查工作中規范性文件范圍的若干思考——析〈監督法〉第五章相關規定》,載《法治論壇》2009年第2期。

(作者系浙江財經學院法學院副教授)

制約地方人大常委會監督實效的因素較多,除了構建和諧的政黨與人大關系、完善民主法治條件下的權力運作機制外,內部化因素仍然是一個不容忽視的問題,而這種內部化因素恰恰是人大常委會監督實效形成的不可或缺的保障性因素。