監督的悖論

陳扣喜

地方人大常委會行使監督權的現實狀況,既是地方人大行使監督權的縮影,也是社會民主法治建設的重要標志。提高地方人大常委會的監督實效,則是彰顯人大監督權威的必然要求。分析地方人大常委會監督權行使30多年的軌跡,我們可以發現,在監督的橫向度不斷拓展的同時,監督的縱向度則進展緩慢,也就是監督實效與監督的權威度并不相對應。較長時間以來,地方人大常委會監督缺位、疲軟乏力、避重就輕、避硬就軟等現象備受詬病,而其問題的癥結往往歸結于政治體制的掣肘和立法規定的空泛。然而,經過近些年來的發展,這些理由漸已顯得蒼白無力。一方面,在政治方面,地方人大的地位得以強化;另一方面,在立法方面,地方人大的監督權力進一步得以加強。如歷經20余年反復醞釀,于2007年1月1日正式施行的監督法明確規定若干具體的監督職權,但實踐表明,上述現象并沒有得到根本的扭轉。制約地方人大常委會監督實效的因素較多,除了構建和諧的政黨與人大關系、完善民主法治條件下的權力運作機制外,內部化因素仍是一個不容忽視的問題,而這種內部化因素恰恰是人大常委會監督實效形成的不可或缺的保障性因素。仔細對內部化因素進行分析,可以發現這些因素正逐步形成了監督的悖論:現階段所謂制度性設計、程序化安排、規范性運作等內部化因素越來越成為地方人大常委會監督實效不彰的制約性因素。本文擬就四個方面的內部化因素進行分析。

一、關于監督的主體:內部逆循環化的傾向,難以避免“自我監督”格局的形成

很顯然,常委會組成人員是地方人大常委會履行監督職權的主體。這種監督職權最終體現的是人民當家作主的重要權利,是人民有效治理國家的必備的重要特征,體現的是人民之治、民主之治、有效之治。由于常委會組成人員雙重的政治身份,即既是人大代表,也是人大常委會組成人員,使得他們履行職責時更肩負起雙重的責任,即政治責任和法律責任,這就賦予了組成人員獨立的政治人格。但在現階段法制意識還很欠缺、公民社會建設還未到位、政治體制改革難以適應的情況下,這種獨立的政治人格還沒有真正成為支撐起常委會組成人員依法履職的內在因素。獨立政治人格的形成,需要法治化和制度化的保障,而作為監督主體的常委會組成人員的產生及其結構必須遵循一定的內在規律,即年齡結構、個人閱歷的深淺,對黨委、政府、人大及基層工作的順序安排等,都必須保障和促進這種獨立政治人格的形成,從法治和機制層面形成這種獨立政治人格的最大化。這是主體結構的內部正循環化,否則就是逆循環化。而目前制約這種獨立人格形成的制度性因素之一,也就是常常被忽視的越來越明顯的監督主體的內部逆循環化,以及由此帶來的個體意識和能力素質的內部逆循環化。由于這種逆循環化的存在使得常委會的監督也漸進地演變成“自我監督”甚至是“監督自我”。

主體結構的內部逆循環化,導致了“不好監督”。從政治心理學的角度來說,對個人而言,最好的或者最生態的政治路徑是“人大—黨委(政府)”,因為存在決定意識,人大工作氛圍的民主觀、法治觀將直接影響作為政治參與者的世界觀,這在缺少法治和民主傳統的中國,尤其是在推進依法治國的時代背景下是多么的難能可貴。這是政治生態的正循環。而目前實際工作中普遍存在的是內部逆循環。這樣安排不僅給作為常委會監督主體的組成人員在心理和作為監督者角色的主觀認知方面帶來微妙的變化,同時也將當下人大監督工作中一些體制性因素暴露出來。在現行的政治體制內,一方面,由于黨政決策邊界的模糊化,留給常委會監督的實際空間并不是很大,如果稍不注意,常委會的監督很有可能就越出了政治和法律邊線。這也客觀上造成了常委會“不好監督”的現象。與此同時,由于常委會組成人員安排上的體制內逆循環,即常委會主任會議成員大多由黨委、政府負責人轉崗而來,由于決策和舉措具有時間上的連續性,這就勢必造成了現在的某主任監督過去的某書記、某市長的現象,無疑陷入了“自我監督”的怪圈。特別是在目前推行的黨委書記兼任人大常委會主任的情形下,更是進一步從體制上放大了這種“自我監督”的現象。推而廣之,常委會駐會委員由黨委和“一府兩院”部門負責人轉崗而來,不駐會委員基本上是機關有關方面、黨群社團負責人兼任,真正屬于最基層的、沒有職務的委員少之又少。這種“體制內的監督”所形成的監督體制,必然會形成在監督之先就已經形成“剪不斷理還亂”的尷尬境地。身份上的特殊性難以形成監督角色的超脫性,也就難以擺脫常委會監督上的種種羈絆。

個體意識的內部逆循環化,導致了“不想監督”。從邏輯上來說,人大工作的民主性、程序性、法制性,更易激發常委會組成人員履職的熱情,更能體現政治參與角色的歸屬感。但由于主體安排的內部逆循環化,必然給作為監督者的個體意識“內部逆循環化”,也就是組成人員個體對于作為人大監督主體角色認同的弱化。實踐證明,通過“內部逆循環” 讓黨委、政府、司法機關任期屆滿或行將屆滿的干部轉至人大工作,最終大多數人會認定為“最后一站,平平安安;修身養性,什么都看淡”,即使是所謂的“一線任職”也越來越被認同于“閑差”。政治上的失落感也就有可能導致“事不關己高高掛起”,也就缺乏監督意識和內在動力。在這些組成人員的潛意識的深處,一方面認為黨委決策、政府執行天經地義,人大監督難有作為,另一方面又認為依法監督,說不定給自己惹來麻煩,脫不了方方面面的干系,寧可多栽花、少惹刺,以和為貴保平安。所以監督的不作為也就難以避免,監督的實效也就大打折扣了。

能力素質的內部逆循環化,導致了“不能監督”。人大工作既能鍛煉人、培養人,同時也是天然的對個體能力素質要求較高的民主法制崗位。只有不斷選擇一大批政治素質較高、綜合素質過硬的各方面人士到人大工作,才能真正保障人大監督的開展,最終以實效彰顯人大常委會監督的權威。但主體結構的內部逆循環化,必然有可能帶來常委會組成人員能力素質上的內部逆循環。最大的表現就是以人定崗而不是以崗定人。以常委會駐會委員而言,除了具備基本的法律素養外,還必須具有相應的專業素養,但組織意圖安排最大的出發點是搞平衡,即使素質與崗位脫節也會以“先熟悉、再適應”來掩飾。而對一些不駐會的委員人選安排上,更多地注重了年齡和性別結構,而對知識結構的考量統籌考慮不夠。因此,在審議的過程中,審不深、議不透、人云亦云成為了常態。沒有了素質保證,也就很難形成監督上的實效。

二、關于監督的程序:標準程式化的傾向,難以避免“程序主義”現象的出現

人大工作有一顯著特點,就是程序性很強。人大行使監督職權,很大程度上是在履行程序性監督職責。所以,程序是常委會監督合法性的基礎性要件,“程序是人大工作的生命”。特別是監督法頒布施行以來,地方人大常委會監督的程序更趨完整,常委會監督更加有法可依。但任何事物都具有兩面性,僅僅是程序還是不能承載常委會監督職責之重,從程序的視角來剖析監督實效不彰的原因,一方面我們要肯定常委會工作中“程序正義”的力量,另一方面也要認清“程序主義”的弊端:

斷裂的程序鏈和階段性的程序化帶來的是重過程輕效果。常委會監督工作的程序越來越規范化,這是事實,但我們也要看到,這種規范化也僅僅局限于組織和程式化事項的程序化,也就是階段性的程序化。就常委會監督的整體性而言,程序又是不完整的,是一種斷裂的程序鏈。以常委會經常開展的審議監督為例,會前的議題確定、調研的組織、審議的準備,雖然有關法律有了原則的規定,但很不具體;審議以后如何跟蹤督查,需要的程序和過程有哪些,也就是圍繞審議的前置程序和后續程序上,明顯與會議的程序有斷裂之嫌。與此同時,人大常委會履行監督所需的程序是一個體系,包括會議的組織進行程序、與“一府兩院”的溝通協調程序、向社會公開通報程序、監督形式的相互轉換程序、監督的績效評估程序等,很顯然有的是缺失的,有的是不成體系的,有的還處于空白狀態。例如,誰來監督常委會的監督工作,雖然在理論上存在應然性,但法律規定得很空洞,實際操作難執行。斷裂的程序鏈和階段性的程序化,帶來的是常委會監督工作的重過程輕效果,只要是“程序性的事情程序過”,只要是程序無瑕疵,監督就是到位的,職責就是依法履行的。帶來的后果是,常委會監督工作的低效化。這就必然帶來了現實的社會對常委會監督的權威性發生信任危機,人大工作的公信度也越來越低。面對“誰來監督人大常委會依法履行職責”、誰來追究人大的“不作為”的質疑,不能不引發我們對本身工作的反思。

程序與實體的脫節帶來的是監督的粗放化。從操作層面上看,人大監督工作在程序“化”的進展方面,也僅僅是一些必經的過程,實質這種程序化還僅僅是初級階段的程序化。因為程序要與實體相聯結的,而恰恰在實體方面,地方人大常委會頻頻遭遇實體之惑。因為在實質性議題面前,地方人大常委會雖有程序的“鑰匙”,但就是打不開實體的“大門”。于是,會議越開越短,審議越審越簡,監督成了走過場。有人形象地把這種監督稱為人大監督“轟轟烈烈走形式”,最終的結果是監督權效果“打白條”。這方面最典型的例子就是常委會對財政預算的審查監督。地方人大常委會無論是決算的審查和批準,還是預算的初步審查,雖有權在手,但難有實質性的作為,這既有會期短的局限,也有信息不對稱的困惑。2010年上半年全國人大常委會會議上對財政預算問題的詢問,引起了全社會的廣泛關注,破了全國人大常委會監督上的“天荒”。不少學者承認,英美國家每年議會會期中最具實質意義的內容就是對稅收和政府開支的審議和表決。不管政府有多么強勢,若沒有議會通過的稅收和撥款法案,政府的經濟命脈就會被切斷。更為重要的是,議會財政權的運作本身就是一個財政公開化的過程,政府的所有收入和支出通過預算一覽表清晰地呈現于社會公眾的面前。當政府權力運作的機理在陽光下顯示出來的時候,權威不再具有神秘化的假象,民眾也會意識到作為納稅人的權利得到了制度化的保障。這就是財政民主產生的制度績效。與此相對照的是,就是再繁雜的財政預算,地方人大常委會也能夠在一二天內審查批準完畢。于是乎,沈陽市原副市長馬向東挪用財政資金在境外一擲幾千萬豪賭,人大常委會在“天衣無縫”的財政預算報告面前舉起了手,為馬向東違法行為“背書”;北京市原副市長王寶森在東窗事發后飲彈自盡,挪用財政資金的罪惡才大白于天下,人大常委會這才知道了財政預算監督工作中天大的“貓膩”。諸如此類,不一而足。

程序和形式的不兼容帶來的是監督過程的簡單化。常委會監督的程序,既有同一種監督形式上的橫向要求,還要有不同監督形式上的縱向設計。監督法賦予了地方人大常委會包括聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告等7種監督形式。應該說這7種監督形式是個有機的整體,不應該是孤立的存在形式,相互之間在一定情形之下可以轉化。但我們看到,無論是在橫向的要求上,還是在縱向的設計上,程序和形式都存在不兼容的現象。例如審議專項報告中什么情形之下啟動質詢、特定問題調查等方式,法律規定含糊其辭。這種不兼容的后果帶來的是常委會監督工作在橫向范圍內的程式化,這也是質詢、特定問題調查等硬性監督方式長期束之高閣的原因之一。“程序化”的張力,還表現在依法辦事方面的“簡單化”,只要法律許可,就走出最簡單的程序路徑,這在基層人大工作中見怪不怪。

三、關于監督的內容:自我選擇化的傾向,難以避免“缺位失語”窘境的產生

礦難接二連三,腐敗案件居高不下,群體性事件屢見不鮮。在全社會問責的呼聲不絕于耳的時候,我們這才發現,人大的聲音竟然如此微弱,以至于在主流媒體甚而聽不到看不到地方人大常委會監督和問責的信息,我們這才發現常委會的監督及其效果與社會主流民意的取向如此背離,我們這才發現“漏監”、“弱監”、“軟監”的“傳統”帶來的嚴重后果。從權力的屬性上來說,常委會是代表人民在履行職權的,理應是人民權利的維護者,是人民利益的守夜人。面對社會熱點難點,地方人大常委會或缺位或失語的窘境背后,暴露出的是地方人大常委會對“監督什么”選擇上的錯項,這也折射出了監督理念的錯位、權力本位的錯失和民意表達上的不暢。

監督理念的錯位。長期以來,人大監督工作中有一句耳熟能詳的“潛規則”,這就是所謂的“寓監督于支持之中”,支持于監督之先。也就是人大監督工作,是對“一府兩院”工作的支持。監督,按照字典里的標準解釋,就是監察督促,很顯然監督與支持是兩個完全不相同的概念。如果政府某項工作沒有依法辦事,人大通過監督來支持政府不依法辦事,從邏輯上來說是很荒謬的,從實踐上來看也是不可能的。從法律上來說,常委會的監督具有法定的權威性、獨立性、強制性和懲戒性,把監督與支持混為一談,實質是對法律賦予人大監督權的淺薄之解。在這種錯位的監督理念支撐下,常委會對“一府兩院”的工作關注頗多,對公民權利的保障維護方面監督不夠,監督的內容有失偏頗;“唱贊歌”的“監督”多,一針見血的監督少;運用審議、執法檢查等軟性監督形式多,運用質詢、特定問題調查等硬性監督形式少。在這種理念支撐下的地方人大常委會的監督效果就可想而知了。其實,常委會監督只是手段不是目的,最終通過監督來保障人民群眾的利益,推進依法行政、依法治國,如果沒有了依法監督,所謂的支持很顯然就是一句空話。

監督本位的錯失。監督本身就是一種糾偏機制,常委會的監督在我國政治生活中是一種僅次于人大的權威的糾偏機制。雖然我國沒有搞西方式的“三權鼎立”制度,但人大及其常委會的監督就是對“一府兩院”違法行為的權力糾偏,特別是在我國目前行政權力還十分強勢的情形之下,這種糾偏顯得特別重要。而這種糾偏和監督的本位應該立足于“人民性”,也就是要以人民群眾的意愿和要求作為人大及其常委會監督的第一出發點和立足點。而實際的情形是,在“圍繞中心、服務大局”的口號之下,黨委、政府工作的中心和重點就是常委會監督工作的中心和重點,“同頻共振”也好,同質化也好,反映的是黨委思維和政府工作思維在常委會工作中的體現。當然,黨委和政府工作與人民群眾的利益要求本身并不存在必然的矛盾和沖突,但在一定時期一定條件之下,利益的博弈和政策舉措的取舍很有可能要打破區域之間、群體之間、個體之間的利益均衡,利益訴求的多樣化成為現階段社會矛盾和問題的重要表現。這就要求常委會監督的視角是多維的,而不能僅僅是單向的,應該充分發揮人大工作的優勢,在這種訴求的多樣化之中尋求最佳的平衡點,防止行政權力的過度膨脹。如果保持同質化的思維,以黨委和政府的思維來反向推定人民群眾的意愿和要求,必然會產生監督工作的死角,留下難以彌補的缺憾。

民意表達的不暢。監督什么是重要的,用開放式的思維形成開放式的民意表達機制并從廣泛的民意中找出常委會監督的重點顯得更加重要。由于種種原因,目前地方人大對社情民意的掌握顯得比較遲滯,僅有的幾條通道也不是十分暢通,一些特發性集中性事情初露端倪之時也因種種原因被忽視。人大工作的官僚化在一些地區、一些部門仍然存在:調查研究滿足于聽匯報、看材料,下基層到村頭的時候少了,真正的民情民意被隔絕;執法檢查、代表視察熱衷于看“盆景”、看亮點,揭露問題發現問題的時候少了,真正的基層呼聲被隔離;代表的意見和建議年年提、年年講,年復一年“打水漂”,真正的履職激情被隔離。加之常委會在工作要點的形成過程中,大多采取的是相對封閉的“倒置”機制:不是更多地聽取基層和群眾意見,而是更多地征求被監督者的意見;不是廣泛征求社會各界的意見,多途徑、多形式集思廣益,而是小范圍內點題圈題搞平衡。人大在社情民意方面的耳不聰、目不明,帶來的是對新時期新階段新情況新問題的反應遲鈍,監督效果也就日漸式微。

四、關于監督的機構:過度扁平化的傾向,難以避免“服務參謀”功能的失衡

扁平化管理是企業為解決層級結構的組織形式在現代環境下面臨的難題而實施的一種管理模式。當管理層次減少而管理幅度增加時,金字塔狀的組織形式就被“壓縮”成扁平狀的組織形式。而地方人大常委會機關從成立之初就在“精干高效”的原則下“自然”形成了這種扁平化:在同級機關中具有最豐富的管理層級而管理層次相對扁平,與同等級別的越來越臃腫的黨政機關相比無疑是袖珍得不能再袖珍了。更有甚者,在一些地方人大常委會機構長期處于一種“一人委”的狀態,“校長兼校工,上課代打鐘”還不是個別現象。雖然人大機關的機構改革也曾經被提上了議事日程,但僅僅是設專門委員會還是設工作委員會之爭。機關是常委會履行職責的辦事機構,機構建設的水平在某種程度上決定了常委會履行職責的水平。彭真委員長早在地方人大設立常委會之初就說過:“人大常委會是權力機關,也是工作機關,不是‘養老院,而要依法行使權力,進行工作。”過度扁平化和過度被“壓縮”的后果,就是人大機關“去功能化”傾向越來越嚴重,“服務參謀”的兩項功能越來越低下。

一是“三不對稱”下的先天劣勢,使人大機關難以履行職責。地方人大常委會機關與“一府兩院”的機構相比,具有三個方面的先天劣勢。其一是信息的不對稱。人大機構既無能力也無渠道能在第一時間了解和掌握“一府兩院”政務信息、政策信息和司法信息,相對處于一種“信息孤島”的狀態,這就使常委會的監督在信息方面先天不足。其二是素質上的不對稱。現代管理越來越知識化、專業化,人大機構人員素質水平再高也難以適應這種全方位的專業化。其三是工作對應上的不對稱。寥寥幾個委辦室寥寥幾個人,要與幾十個上百個“一府兩院”機構打交道,難免會應接不暇。這種機構與職責的脫節,基本上使常委會的監督處于一種被動應付的“馬后炮”式狀態,事后監督更多于事前監督和事中監督。

二是決策咨詢機構和專業職能機構設置上的空白,使常委會的監督還始終處于一種經驗化監督的階段。隨著經濟和社會加快發展,社會化分工越來越細,常委會的監督僅僅停留在依靠個人經驗和個人價值判斷上已經很不合時宜了,社會管理的幅度和寬度越來越賦予社會管理者綜合性和專業化的特質。多少年前,有學者曾經建議將政府的審計局和監察局劃歸為地方人大常委會的直屬機構,由于爭論較多,最終沒有轉化為實際性步驟。而當前無論是地方人大工作者也好,還是學界的專家、理論工作者也好,對財政預算審查監督的詬病較多,建設專業性的職能機構的建議和要求此起彼伏。多年的經驗和理性的思考凝聚了大家這樣的共識:沒有專門性和專業性的工作機構,常委會的監督將是舉步維艱的監督,也是難有實際成效的監督。

三是“精而不干”的現狀,使人大常委會機關的管理彈性越來越小。精干高效是機構設置的原則,但人大機構人員的特點是人少但不精干,或者說是精而不干。由于“年齡大,不到政協到人大”,由于是領導密集型機關,使人大機關老齡化步伐明顯高于黨政機關。每到換屆時,上上下下成批地換人,讓機關工作的連續性都難以保持。與此同時,對機關所謂的年輕同志而言,由于人大機關長期存在的“出不去、進不來”的現象,時過境遷,年輕同志也越來越老氣橫秋。雖然有些地方人大機構大大小小也有幾十個甚至上百個人,但除去領導干部,剩下的就只能是“數著人用人,用少數人”了。

總之,如何提高地方人大常委會監督實效已經成為當前人大工作非常迫切的一個問題。這既需要從外部體制方面著力,更重要和更可行的是認真解決和處理好影響常委會監督實效的內部化因素。礙于行文的篇幅,本文只是分析了“是什么”的問題,不過,只要正視了這些“是什么”的問題,以我為主不斷化解內部化因素的困境,人大監督的實效將不再是人大工作負面化的話題。

(作者系江蘇省泰州市人大常委會研究室主任)