關于監督法實施情況的評估報告

李光偉

監督法自2007年1月1日開始實施以來快有4年了,回顧總結過來的實踐,正確評估其功效,找出實施中存在的問題和不足,有針對性地提出對策,這對于推動該法的落實,加強和改進人大監督工作具有重要意義。

一、監督法實施后人大監督工作出現了新變化

監督法作為我國第一部規范各級人大常委會監督工作程序的法律,實施以來使人大監督工作發生了一些新變化。

(一)監督重點更加突出。監督法總結實踐經驗,對監督的重點內容作出了規定。一是概括性規定。監督法第八條規定:“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題,有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。” 第二十二條規定:“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題,有計劃地對有關法律、法規實施情況組織執法檢查。”二是列舉性規定。主要是對審查財政決算和預算的內容進行了重點強調。監督法第十八條規定:“常務委員會對決算草案和預算執行情況報告,重點審查下列內容:(一)預算收支平衡情況;(二)重點支出的安排和資金到位情況;(三)預算超收收入的安排和使用情況;(四)部門預算制度建立和執行情況;(五)向下級財政轉移支付情況;(六)本級人民代表大會關于批準預算的決議的執行情況。除前款規定外,全國人民代表大會常務委員會還應當重點審查國債余額情況;縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會還應當重點審查上級財政補助資金的安排和使用情況。”這些關于監督重點內容的規定,強化了重點理念,統一了認識,使人大工作者克服了過去全面出擊的傾向,注重圍繞當地工作大局、人民群眾關注的熱點難點問題選擇監督內容,突出監督重點。近兩年來,湖南省衡陽市人大常委會創造性地提出了和諧履職的理念,突出項目建設、新型工業化等全市工作重點和教育、環保、食品安全、質檢、交通秩序等民生熱點,綜合運用聽取和審議專項工作報告、執法檢查、專項工作評議等多種形式進行監督,取得了較好效果。同時還把部門預算作為監督重點,督促262個市直單位2009年全部推行了部門預算。

(二)監督方式更加完善。監督法規定了7種監督方式,一些地方人大常委會在實踐中,結合實際,將這些法定的監督形式進一步細化、深化,完善了監督方式。主要是在兩個方面進行了完善:一是完善了聽取和審議專項工作報告。運用以前開展述職評議的成功經驗,把聽取和審議專項工作報告拓展為專項工作評議。湖南省絕大部分市州人大常委會已經開展了專項工作評議。2009年,衡陽市人大常委會率先對城區道路交通安全和質量技術監督工作開展評議取得顯著成效之后,衡陽市的七縣五區紛紛行動,目前都開展了專項工作評議。專項工作評議不是一種新的監督形式,實質還是聽取和審議專項工作報告。它相對于聽取和審議專項工作報告,只是擴大了參與對象(部分人大代表,被評單位的人員)、擴大了調查范圍,運作模式和流程與聽取和審議專項工作報告基本相同。二是完善了規范性文件備案審查。審查規范性文件是憲法法律賦予各級人大常委會的一項重要職權。以前,由于法律規定不詳細,不好操作,這項工作基本上處于停滯狀態。個別地方有時偶爾為之,效果也不夠好。監督法出臺后,各級人大常委會把規范性文件備案審查工作當做一項重要工作來抓,建立專門的工作機構,安排專項經費,出臺法規和制度,使這種法律監督變成各級人大常委會的具體實踐,成為近年來人大工作的一大亮點。2008年,衡陽市市縣兩級人大常委會正式啟動這項工作后,兩年內就審查了510余件規范性文件,發現并督促“一府兩院”自行糾正了21件有問題的規范性文件。

(三)監督程序更加規范。監督法出臺后,人大常委會把過去制度中那些與監督法要求不相符的程序規定進行清理、廢止、完善,同時,根據實踐需要,出臺新的制度,把監督法規定的原則具體化、細致化。如湖南省人大常委會出臺了《關于縣級以上人民代表大會常務委員會監督條例》,衡陽市人大常委會修訂了議事規則,出臺了《規范性文件備案辦法》和《規范性文件備案審查程序規定》《審議意見處理辦法》。各地人大常委會通過“立”、“改”、“廢”,人大監督工作的程序更規范了。

(四)監督情況更加透明。監督公開是監督法的一個創新。監督法明確規定,各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況,向社會公開,并就幾個方面的具體內容作出了規定。各級人大常委會采取多種措施,把監督情況向社會公開。主要是通過四種途徑公開。一是通過人大刊物公開。2003年中央集中清理報刊時,不少地方人大常委會的內部報刊或停辦或撤銷。監督法出臺后,因為監督公開的需要,又紛紛復刊,原來沒有刊物的也辦起來了。地市級人大常委會的內部刊物普遍由黑白改為彩色,豐富刊物內容,以期在監督公開中更好地發揮作用。二是通過人大公報公開。增加公報內容,將需要公開的內容刊登在人大常委會公報上發給人大代表和“一府兩院”。三是通過人大網站公開。全國人大常委會開通了門戶網站,省、市、縣級也紛紛開辦網站,通過網絡進行公開。四是通過新聞報道公開。有些地方在當地媒體上開辦人大工作的專版專欄專題,加大人大新聞宣傳,增進人民群眾對人大監督情況的了解。衡陽市人大常委會為了促進監督公開,2008年開通了網站,2009年改進了機關刊物《人大視察》的辦刊內容,擴大發行到鄉鎮一級,還在衡陽日報、衡陽晚報、衡陽電視臺推出專版專題進行公開,公開力度之大、范圍之廣、形式之多,超過往常。

二、人大監督工作的現狀與監督法的要求還有差距

(一)一些制度未全部清理。2006年8月,吳邦國委員長在十屆全國人大常委會第二十三次會議閉幕會上講話時強調:“監督法將于2007年1月1日正式實施,各地要利用實施前的這段時間,在認真學習監督法的基礎上,對原來的工作、有關地方性法規和工作文件等進行全面梳理,對符合監督法規定的要加以深化和細化,對與監督法規定和精神不一致的要及時做出調整,認真加以規范,實現平衡過渡,為實施監督法做好充分準備。”大多數地方人大常委會認真落實這一講話精神,對歷年來制定的工作文件和制度進行了梳理,該廢止的廢止了,該修改的修改了,該新建的新建了。但也有的并未行動。2009年,衡陽市人大常委會研究室對全市貫徹實施監督法的情況進行調查發現,仍有一些縣市區人大常委會沒有對自己原來的如個案監督制度、述職評議制度等明顯不符合監督法要求的制度進行清理。有的縣市區人大常委會原來制定的與監督法要求不一致的議事規則仍在起作用。

(二)一些程序未全部執行到位。一是人大常委會自身要完成的程序沒有落實。比如,監督法第十二條關于“常務委員會辦事機構應當在常務委員會舉行會議的七日前,將專項工作報告發給常務委員會組成人員”的規定在許多地方沒有得到落實,還是沿用過去的舊做法,把專項工作報告、人大常委會的調查報告等材料直接在會上發給常委會組成人員。對監督公開的規定,有些地方人大常委會也沒有執行到位。二是“一府兩院”要完成的程序沒有到位。如“一府兩院”的專項報告要在常委會舉行會議的二十日前向常委會相關機構征求意見,修改后的工作報告要在常委會舉行會議的十日前送交常委會,上年度的計劃預算執行情況應在6月至9月之間向常委會報告,五年規劃的中期實施情況要向常委會報告,等等,這些有著嚴格時間規定的程序,有些地方也沒有完全執行到位。

(三)一些工作重點未全部落實。一是規范性文件的備案審查工作還有待提高。有的地方政府在規范性文件出臺后,沒有完全按程序向同級人大常委會備案審查,報備率不高;有的以黨政機關聯合下文的形式,規避了規范性文件的備案審查,報備出現盲區。二是財政監督不夠到位。一方面預算項目不夠細化,不利于人大監督;另一方面預算編制不夠完善,沒有把上級財政轉移支付編入預算之中,游離于人大監督之外;審查決算草案和預算執行內容不夠全面。三是審議意見的落實不盡如人意。監督法對審議意見的辦理作了明確規定,但在實踐中,仍然存在重提出輕整改、重檢查輕落實等問題。

三、按照監督法的要求加強和改進人大監督工作

(一)深化認識,正確看待監督法的歷史作用。2008年的全國人大常委會工作報告指出:“監督法實施兩年多以來的實踐證明,這是一部從我國國情出發、符合人大工作實際的好法律。”但監督法實施以來,“除了專家學者的正面解讀外,有一些地方的人大工作者對該法的反應卻比較冷淡、消極”。為什么會出現這種“上級和專家評價好、下面和實際工作者反應平淡”的矛盾狀況呢?筆者認為,缺乏對監督法歷史作用的深刻認識是個重要原因。一是監督法的出臺順應了人民群眾的要求。長期以來,如何制定一部適合中國國情和人大工作的監督法,黨中央、全國人大常委會,人大代表和法律界人士非常關注。從1986年以來的歷屆全國人代會上,都有代表呼吁盡快出臺監督法。盡管涉及政治體制改革這個敏感問題,各方爭議很大,經歷20年的反反復復,監督法最終還是出臺了,從中可以看出黨中央、全國人大常委會對民意的尊重,從中可以堅定人民群眾對依法治國和穩步推進政治體制改革的信心。二是監督法的實施能夠規范和強化人大監督工作。作為一部程序法,監督法對人大監督工作的原則、內容、程序都作出了規定。這些規定雖然大部分是實踐中已經在做的、大家已經取得共識的原則性規定,但也有些內容是首次提出,適度有了創新,既總結了實踐中的成功經驗又順應了時代新要求。盡管有人認為監督法有這樣那樣的不足,但有一部監督法總比沒有好。監督法能夠出臺,就是一個進步。只要認真落實,必將更好地促進人大監督工作。如審議意見的法律地位,由于法律沒有明確規定,過去一直是一個有爭議的問題,對“一府兩院”的約束力不足,監督法正式確認了審議意見的法律地位,并規定“一府兩院”對審議意見的研究處理等情況向代表通報并向社會公布,這對增強人大監督工作的實效必將起到積極作用。三是監督法能夠推動人大監督工作創新。監督法是人大監督工作創新的成果,又為人大監督工作創新留下了空間。因為這部法律“堅持從我國國情和實際出發的原則,區別不同情況作出規定。對于實踐經驗比較成熟的加以深化、細化,作出具體規定;實踐經驗尚不成熟,又需要作出規定的,作出原則規定,為進一步改革留下空間;缺乏實踐經驗,各方面的意見又不一致的,暫不規定,待條件成熟時再作補充完善”。近年來,許多地方人大常委會開展的專項工作評議,最近全國人大常委會開展的專題詢問,廣東省徐聞縣人大常委會與縣委組織部聯合開展的對領導干部的考評,等等,都是監督法出來后的新舉動,這說明監督法并沒有阻礙人大工作的創新。只要我們一方面嚴格按照監督法的要求,依法開展監督工作,把法律規定要做的及時全部做好,同時又與時俱進,不斷創新,就一定能開創監督工作新局面。那種“監督法是開歷史倒車”、“阻礙人大工作創新”的論調是站不住腳的。

(二)開展執法檢查,推動程序性內容落實。執法檢查始發于地方人大常委會,現在已成為各級人大常委會普遍采用的監督方式。它對于推動法律法規的貫徹落實有著積極的作用。監督法中的許多程序性規定之所以貫徹落實不好,有的甚至沒有貫徹落實,一個重要原因就是缺乏外來推力。因此,建議全國人大常委會盡快在全國范圍內組織一次監督法執法大檢查。全國人大常委會牽頭組織監督法執法大檢查,可以在全國范圍內形成關心監督法的濃厚氛圍,全國一盤棋,上下聯動,比單個的省級人大常委會牽頭搞執法檢查效果會更好。通過全國性的執法大檢查,一級查一級,上級促下級,推動各級人大常委會嚴格依法辦事,把一些程序性規定嚴格落實到位。同時,通過全國性的執法檢查,可以了解監督法在貫徹實施中存在的問題和不足,為今后修改完善該法奠定基礎。

(三)抓好薄弱環節,增強監督剛性。地方人大常委會成立30余年來,相對來說,聽取和審議專項工作報告,執法檢查等工作做得較好,而財政預算的審查、規范性文件備案審查等工作還是個弱項。詢問和質詢、特定問題調查、撤職等人們常說的剛性監督更是用得很少。比如,衡陽市人大常委會30余年來,只搞過一次質詢、一次特定問題調查。財政預算審查、規范性文件審查是個弱項,卻是人民群眾希望加強的。詢問和質詢、特定問題調查、撤職等雖然很少使用,一旦使用卻都收到了很好的效果,有的甚至產生轟動效果。例如,1984年,衡陽市人代會上代表提出質詢案,促使政府采取過硬措施,迅速緩解了市民燒煤難的問題;1998年組織特定問題調查,使原煤氣工程的問題得到了較好解決。因此,加強和改進人大監督工作,要求我們在繼續用好聽取和審議專項工作報告、執法檢查等常規武器的同時,下大力氣抓好薄弱環節。一方面,要深化和細化財政預算監督,深入推進規范性文件備案審查工作;另一方面,遇到人民群眾反映強烈的重大問題,面對嚴重違法違紀的干部,要敢于監督,認真按照監督法規定的程序,大膽運用詢問和質詢、特定問題調查、撤職等剛性監督方式,增強監督工作的實效。

(四)加強自身建設,夯實執行監督法的基礎。監督法中突出了人大專門委員會、常委會辦事機構的作用,如常委會會議前的調查研究,監督議題的確定,會前對專項報告提出意見,審議意見的歸納整理,等等,都需要他們做好參謀服務工作。因此,落實好監督法,必須進一步加強各級人大常委會及其機關的自身建設。要加快改善人大工作機構編制少,市縣兩級機構不對稱、人員少,年齡偏大以及機構設置不盡合理等問題,為人大常委會更好地履行監督職責提供保證;逐步優化人大代表、常委會組成人員、工作機構人員的知識結構和年齡結構,提高其專業化和知識化水平,增強監督的能力水平。根據監督法的規定和精神,結合實際,建立和完善監督工作中的有關規章制度,實現監督工作的規范化、程序化、制度化。當前,重點是要建立健全審議意見處理、督辦、監督公開、財政預算、執法檢查、規范性文件備案審查、向代表通報等方面的規章制度。

(作者系湖南省衡陽市人大常委會新聞中心主任)