鎮政府管理村委會公章不合法

曹國英

編者按:山東省一位村干部來信稱,他所在鎮23個村的村委會公章,統一由鎮上設立的“農村公章管理辦公室”保管,鎮領導認為這是一種杜絕村干部腐敗的管理創新。但工作中由于需要向鎮政府提出申請才能蓋章,鎮政府領導不在就會耽擱辦事,影響村委會在外來客戶心目中的形象,某種程度上也影響村民自治制度的推進。

鄉鎮政府收走村委會的公章,統一由鎮“農村公章管理辦公室”保管的做法不合法,違反國家的有關規定,是高度集中的村級行政化管理體制的回歸,并不是什么創新。

《村民委員會組織法》規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項?！边@就明確定位了村民委員會的性質及其與鄉鎮政府的關系。村委會公章是村級公共權力的象征,是村民委員會行使自我管理職權的基本手段,在村民自治體制下只能由本村村民自治組織進行管理。鄉鎮政府統一管理村民委員會的公章,已經超出了對村民委員會指導工作的職權,屬于嚴重侵犯村民自治管理權利的違法行為。

國務院辦公廳以國辦發[2001]52號文件轉發的《民政部、公安部關于規范村民委員會印章制發使用和管理工作的意見》(以下稱意見)明確指出: “村民委員會要加強對印章和印章使用的管理,既要嚴格遵守印章管理規定和印章使用審批程序,又要方便群眾的生產和生活。”“村民委員會印章要有專人保管,保管人由村黨支部、村民委員會提名,并經村民代表會議討論后決定。”這就明確無誤地說明了村委會印章的管理主體(山西省霍州市一位農民來雜志社反映,他們村的村委主任保管著村委會的公章,這也是不妥的——編者)。

針對村委會印章管理使用中存在的問題,《意見》同時指出:“鄉級人民政府和縣級人民政府民政部門要加強對村民委員會印章使用管理的指導。要指導村民委員會建立印章使用的審批、登記、備案制度,并納入村民自治章程或者村規民約的內容之中。”“凡涉及貸款、承包、對外簽訂合同等重大問題需要使用印章時,村民委員會應及時召開村民會議或村民代表會,經會議討論同意并經村民委員會主任簽字方可使用?！边@就明確了印章使用管理的過程中,要在鄉級人民政府及縣級主管部門的指導下建立制度,實行民主決策,并賦予村委會主任相應的職權。

《意見》也同時明確了鄉級人民政府在村民委員會公章移交過程中的監督職能,明確村委會“換屆選舉結束后,上一屆村民委員會應在10天內向本屆村民委員會移交印章”,“村民委員會在屆內被集體罷免的,印章由鄉級人民政府暫時代管,鄉級人民政府應在重新選舉結束后將印章發給新的村民委員會”。并沒有賦予鄉級人民政府作為村委會公章管理主體的職權。

至于一些鄉鎮黨政領導干部把防止村干部腐敗問題,作為實行村委會公章鄉鎮管理的理由,也是站不住腳的。村干部通過濫用公章出現腐敗問題,主要侵犯的是村民利益,村民出于切身利益的關心對于村干部實行的民主監督,才是最有效的監督。當前村干部當中出現腐敗問題的主要原因,是一些掌握村務管理權力的干部,并不是經過規范的民主選舉產生的;一些重大的村務決策,沒有經過村民民主決策;一些村務監督組織,并沒有真正能夠發揮監督作用。解決村干部腐敗的根本出路,在于落實村民自治制度。近年來,不少地方加強了村民代表會議制度建設,建立了村務監督委員會組織,通過民主程序強化對于村委會公章管理使用的監督,符合村民自治的原則,收到了很好的效果,受到村民的擁護。鄉鎮政府對于村委會工作進行監督也是必要的,其中包括會同有關部門、村務監督組織對于村委會的財務進行審計監督,對一些經濟合同的內容進行政策法規方面的把關。但越權管理村委會的公章,就超出了指導監督的界限。須知鄉鎮政府本身也是被監督對象。近年來鄉鎮政府利用職權侵犯村民土地權益的現象時有發生,在一些村民自治制度沒有得到落實的地方,如果連村委會的公章都由鄉鎮政府來管理,村民的權益是難以得到保障的。由于鄉鎮政府的權力延伸到村務管理領域,很容易導致高度集中的村級行政化管理體制的回歸,動搖村民自治制度和集體經濟民主管理制度。不但不能從根本上解決村干部的腐敗問題,而且會不利于實現“讓人民監督政府”,加重鄉鎮政府自身的腐敗問題。