中國農村公共服務供給存在的問題及對策

姜秀敏，孫 潔

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

中國農村公共服務供給存在的問題及對策

姜秀敏，孫 潔

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

目前中國農村公共服務供給存在供給總量不足、供給結構失衡、公共服務供給不公等問題，因此完善中國農村公共服務的供給在當前建設社會主義新農村和構建和諧社會的進程中具有深刻意義。從農村公共服務的基本理論入手，分析農村公共服務供給的特點、現狀、存在的突出問題及造成問題的原因，并借鑒國外成功經驗，提出完善中國農村公共服務供給的對策。

農村；公共服務；供給主體；供給機制

長期以來，我國在城鄉二元經濟社會結構的框架下，實行的是兩種公共服務的供給模式。城市的公共服務主要由國家提供，農村的公共服務主要依靠農村集體經濟組織和農民自己解決，國家僅給予少量的補助。兩種不同的公共服務供給模式導致城鄉公共服務的差距。尤其是農村稅費改革以后，農村公共服務的投入資金來源急劇減少，使得農村公共服務供給缺位的問題更加突出。如何更好地解決我國農村公共服務供給問題，是社會主義新農村建設面臨的重要問題之一。

一、中國農村公共服務供給的現狀

近年來，我國農村公共服務不斷完善，農村公共服務水平不斷提高，但與城市相比，農村公共服務的供給仍非常滯后，與農業和農村經濟發展及農民對公共服務的需求之間存在著很大差距。

1．中國農村現行公共服務供給政策

(1)國家在農村公共服務方面的政策支持。黨和政府在解決“三農”問題中，把農業、農村、農民放到了同等重要的位置上，既重視農業基礎設施建設，也重視農村社區服務發展。2004年以來，中央每年制定的關于“三農”問題的“中央一號文件”，除有關農業生產政策外，提高農村公共服務問題被提到突出位置。尤其是十七屆三中全會作出了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。這個決定是當前和今后一個時期農村改革發展的指導性文件，從加強農村制度建設、積極發展現代農業、加快發展農村公共事業這3個方面，全面部署了新形勢下推進農村改革發展的主要任務。

(2)我國現行主要的農村公共服務供給。①農村義務教育。我國現在基本實現了農村免費義務教育，這是我國農村公共服務供給在教育方面的一個重要里程碑。②農村公共衛生。2004年中央實施了農村醫療衛生基礎設施建設規劃，加快了農村醫療衛生人員的培養，提高了農村醫療服務水平和應對突發公共衛生事件的能力。2006年中央以一號文件的形式，明確了新型農村合作醫療的實施目標。全國各地先后開展了新型農村合作醫療制度試點，取得了良好的社會效應。[1]③農村社會保障。農村社會保障體系除農村合作醫療外，還包括五保戶供養制度、農村最低生活保障制度、農村特困戶救助制度、農村扶貧、農民養老保險等。④農村文化事業。中央多個文件都提到要鼓勵社會力量參與農村文化建設。目前，中央和地方在全國范圍內持續推進廣播電視“村村通”、“送書下鄉”、農村電影數字化放映“2131”工程、全國文化信息共享工程和農村體育健身工程等重點項目。同時，國家還啟動“科技富民強縣專項行動計劃”和“科普惠農興村計劃”，充分調動全社會開展農村科普工作的積極性和主動性，不斷提高廣大農民的科學文化素質。[2]⑤農村技術推廣。2007年中央一號文件指出：“積極探索農業科技成果進村入戶的有效機制和辦法，形成以技術指導員為紐帶，以示范戶為核心，連接周邊農戶的技術傳播網絡。繼續加強基層農業技術推廣體系建設，健全公益性職能經費保障機制，改善推廣條件，提高人員素質。推進農科教結合，發揮農業院校在農業技術推廣中的積極作用。增大國家富民強縣科技專項資金規模，提高基層農業科技成果轉化能力。繼續支持重大農業技術推廣，加快實施科技入戶工程。著力培育科技大戶，發揮對農民的示范帶動作用?！盵3]目前，全國各地積極推進農業科技進村入戶，建立以縣、鄉、村農業技術推廣服務體系和各類培訓機構為基礎，上下貫通的農民科技教育培訓體系。

2．中國農村公共服務供給存在的問題

(1)供給主體方面：公共服務供給主體責任不明。目前，我國農村公共服務供給主體混亂，一些本應由國家承擔的公共服務都交由基層政府承擔，而且國家對各級政府應該提供哪些公共服務，也沒有明確的政策界定，使農村公共服務供給陷入秩序混亂的狀態，政府在農村公共服務供給中出現缺位、錯位、越位的現象。

(2)供給數量方面：公共服務總量嚴重不足。從資金的投入來看，由于國家公共服務投入的城市優先傾向，農村與城市的公共服務水平差距不但沒有縮小，反而越來越大。占中國人口60%左右的農村人口，占財政支出的比例不到10%。在國家農業支出中，還有很大一部分是涉農部門支出，投入到農村公共服務上的經費更是少之又少。

(3)供給結構方面：公共服務供給結構失衡。農村公共服務供給總體不足與相對過剩的現象并存。農業生產、農民生活真正急需的、有用的，真正關乎農村可持續發展的公共服務嚴重缺位，而其他不是農民急需的公共服務卻相對過剩。例如有些農村大力修建樓堂館所、公共劇院等利用率極低的公共設施，浪費了大量資金。

(4)供給機制方面：公共服務供給機制不完善。首先，農村公共服務供給缺乏有效的農民參與機制。政府以一種“自上而下”的方式提供公共服務，政府提供什么公共服務，農民就消費什么，政府提供多少，農民就消費多少。在公共服務的供給方面，沒有一個完善的農民參與機制，農民缺乏表達需求的有效渠道。其次，農村公共服務缺少長效的籌資保障機制。一方面，我國缺少有關農村公共服務籌資方面的法律法規；另一方面，我國缺少一個長期的、整體的農村公共服務供給和投資規劃，各級政府在財政資金的安排上，很少考慮農村公共服務的長遠建設和發展，只有到了出現問題或者問題已經很嚴重時，才會緊急撥款進行建設。

(5)公共服務分配方面：公共服務供給呈現不公現象。農村公共服務供給不公主要表現在兩個方面：城鄉之間公共服務的供給不公以及農村地區之間公共服務的供給不公。在城鄉二元經濟社會結構的框架下，城市的公共服務無論是從數量上還是質量上都優于農村。特別是國家進行稅費改革，取消農業稅之后，農民生產、生活所需的公共服務在很大程度上是由農民自己承擔的，這對于農村和農民來說，都顯然是不公平的。另外，由于地理位置和資源的差異，我國農村各地區的經濟和社會發展水平差別巨大。市場經濟發達、政府財政收入較多的東部沿海地區的農村，依靠政府的財力，能夠提供較多的公共服務。而在經濟發展水平較落后的中西部地區，政府的財政收入較少，無力提供足夠的公共服務，公共服務的供給自然呈現短缺的狀況。這就造成了農村之間公共服務供給的地區間不公。

二、中國農村公共服務供給存在問題的原因

我國農村公共服務供給不足的原因是多方面的，以下主要從4個方面進行分析。

(1)城鄉二元經濟結構的長期制約。新中國成立以來，我國長期實行城鄉分割的二元發展模式。這種模式造成了城市和農村不均衡的公共服務供給體制和制度。以農村公共衛生為例，《中國統計年鑒2007》的數據顯示，從公共衛生資源總量看，城市公共衛生資源占全國公共衛生資源的60%以上，農村僅占到不足40%，5億城市人口享受到的國家公共衛生和醫療投入是近8億農村人口的約2倍。

(2)自上而下決策機制造成的供需失衡。我國現行的農村公共服務供給仍然沿襲了計劃經濟時代的“自上而下”的決策機制，農村公共服務的供給是強制性的，農民缺乏公共服務需求的有效表達機制和對公共服務的選擇權。在政績考核和經濟利益的驅動下，農村基層政府部門與農民追求的目標不總是一致的，進而導致農村公共服務的供需失衡。

(3)政府單一供給主體的缺陷。在我國的傳統公共服務供給模式中，政府同時扮演了公共服務的唯一提供者、安排者和生產者三重角色。這種單一渠道的供給不可避免地造成公共服務的供給不足、效率低下、成本不斷提高等弊端。

(4)公共服務供給過程監督乏力。我國在公共服務供給方面，缺乏相應的法律法規，對于各級政府部門提供公共服務的質量與數量沒有一個法律層面的監督。同時，我國缺少農民充分表達自身意愿、對公共服務的提供進行監督的有效渠道。監督機制的乏力必然會造成農村公共服務供給的種種缺陷和不足。

三、國外農村公共服務供給經驗的借鑒

美國農村公共產品由政府和社會組織共同提供，建立了發達和完善的農業社會化服務體系。美國高度重視鄉村的基礎設施建設，建立了農業教育、科研和技術推廣體系，為農業生產力提高創造條件，為農民提供良好的生活環境。同時，美國還為農業提供保險，如成立了聯邦作物保險公司。此外美國還有完善的農業科技推廣體制，這種體制以州立大學為依托，將農業教育、科研、推廣三者有機結合在一起。在社會保障方面，美國建立了包括農民在內的社會保障制度，農村居民同城市居民一樣能夠享受養老保障、醫療保險等社會保障。另外，除了政府，私人部門、社區同樣作為公共服務的生產者提供公共服務，政府允許它們在各自的領域內發揮作用。

日本在農村公共服務供給方面最主要的成功經驗是“自上而下”的政府推動和“自下而上”的農民參與相結合。日本政府對農業投入大量的資金和政策保護，這些資金投入和政策涵蓋了財政補貼、金融支持、災害保險等農村生產生活的方方面面。一方面政府投入大量的資金用于農村基礎設施建設，支持開展農業科研和技術推廣，承擔農作物保險和因災受損的補貼；另一方面，所有的農民都加入農協，農協受日本政府的指導和監督，按照日本政府的政策要求提供公共服務，日本政府則為農協從財政和稅收政策方面提供支持，使農協具有在全國開展實際服務工作的能力。[4]

四、完善中國農村公共服務供給的對策

1．實現城鄉基本公共服務的均等化

城鄉基本公共服務供給的失衡已經成為新階段統籌城鄉發展的突出問題。十七屆三中全會指出，要把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，推進城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉、區域協調發展?；鶎诱畱斦J真貫徹和落實中央制定的“多予少取放活”的農村工作方針，加大對農業和農村的投入，保護農民的合法權益。具體應做到以下幾點。第一，完善新型合作醫療制度。農村的公共衛生服務是農村公共服務的重要組成部分。中央和省級政府應當加大投入力度，減輕農民籌資壓力，同時出臺相應的優惠政策，免除特困家庭的參合費。進一步完善保障辦法，在保大病的同時，兼顧常見病、多發病的預防和治療；另外，還應提高鄉鎮衛生院醫療服務水平，使農民能就近得到較好的治療；促進醫療機構改善服務質量和降低價格，切實減輕農民就醫負擔。第二，提高農村教學質量。農村地區優秀教師流失比較嚴重，教學設備落后，教學質量低下。中央和地方政府要進一步加大農村教育經費的投入，逐步縮小城鄉義務教育辦學條件和教學質量的差距。此外，要從農民接受多種教育的現實需要出發，采取社會救助、助學貸款等方式，支持貧困家庭的青年接受非義務教育。第三，盡快出臺農村最低生活保障等的相關法律法規，從法律的角度切實保障農村社會保障制度建設。同時，各地應根據實際情況確定農村社會保障標準，逐漸縮小城鄉社會保障差距。另外，從家庭養老體系的現實出發，投入資金在農村建立養老院。第四，繼續增加對農村基礎設施的投入。重點支持與農業生產和農民增收密切相關的鄉村道路、農村水電、安全飲水等農村中小型基礎設施建設，改善農村公共服務水平。

2．政府政策保護與資金支持相結合

農村建設過程中完善農村公共服務的供給，首先需要大量的建設資金投入。我國農村基礎設施建設十分滯后，加強農村公共服務必須完善農村基礎設施，這是一個耗資巨大的工程。此外，農村基礎教育、農村社會保障體制的建設等無一例外都要耗費大量的資金。只有資金得到保障，農村公共服務才能得到完善。完善農村公共服務的供給除了要有資金保障外，還要有政策上的傾斜和保護。長期以來，農村受到我國“重城市、輕農村”政策的影響，發展一直十分緩慢，公共服務事業更是一度止步不前。國家政策上的支持可以使農村公共服務得到強有力的保障，有利于農村經濟社會的發展和農民生活水平的提高。

3．完善農村公共服務供給的保障機制

要實現農村公共服務的有效供給，必須建立完善的公共服務供給的保障機制。公共服務供給保障機制的完善可以從以下幾個方面入手。第一，改變單純的“自上而下”決策機制，構建“自上而下”與“自下而上”互動的決策機制。農村公共服務的供給過程應當建立在農民自身積極參與的基礎之上，使農民的服務需求能夠得到充分的反映，逐步確立依據農民、農村內部需求來決定公共服務投資方向和范圍的決策制度。第二，健全公共服務供給過程的監督機制。政府應當健全農村公共服務供給信息公開制度，定期發布準確、充分、公正的農村公共服務供給信息，以便農民隨時進行監督。同時，要加強政府問責制，對那些由于故意或過失，不履行或不正確履行公共服務職責，以致影響公共服務供給的政府及行政人員，依據法定程序進行責任追究。第三，完善公共財政機制。首先，要調整公共財政的支出結構，政府要把更多的資金投入到農村基本公共服務領域，縮小城鄉差別。其次，要深化財政管理體制改革，增強基層財政對農村公共服務供給的保障能力，推進鄉縣財政管理體制改革，探索適合我國基本國情的基層財政管理體系。通過完善激勵約束機制，強化省級政府調節地方財力分配的責任，增強省級財政對市縣級財政的指導和協調能力，逐步強化基層政府供給基本公共服務的體制保障能力。最后，要合理確定公共財政覆蓋農村的優先順序。要先保障農村社會穩定和農民基本生活需要，后創造條件促進農村發展；先保證純公共服務，后提供準公共服務和混合服務。[5]第四，構建與公共服務相關的法律機制。當前我國農民合法權益得不到有效的保障，特別是在減輕農民負擔、保護農民勞動和選擇職業的權利、農民社會保障方面，更需要法律提供堅實的后盾。農村基本公共服務應盡快實現制度化和法律化，一方面，要認真貫徹國家已有的相關法律，另一方面，要修改不適應新形勢的法律法規，細化和完善相關的法律法規，制定并出臺新的相關法律法規。最后要盡快制定并實施農村公共衛生條例、農村義務教育實施條例、農村土地承包法實施細則、農村最低生活保障制度等相關法律。

4．逐步實現農村公共服務的多主體供給

長期以來，政府一直是農村公共服務的唯一供給者，這在某種程度上造成了農村公共服務供給的缺位。借鑒國外的成功經驗，農村公共服務的供給主體是可以多元化的，又必須是多元化的，只有多元化的供給主體才能為農村提供完善的公共服務。政府應該將公共服務的提供職能與生產職能分離，通過合理的制度安排，逐步將非營利組織、私人組織等納入公共服務的供給主體中，形成以政府為主導、民間資本廣泛參與的公共服務供給機制。在以政府為主導的框架內，充分發揮市場、社會的力量，形成公共服務供給主體多元化的格局。公共服務供給主體的多元化并不意味著每個主體在農村公共服務的供給中發揮的作用都是一樣的。政府作為公眾利益的集中代表，必須承擔起公共服務供給的主要責任，發揮主導作用。那些最基本的且由私人部門提供無效率的公共服務，如農村基礎教育服務、農村公共醫療衛生服務、農村社會保障服務、農村公共文化服務、農村科技服務等，政府應該成為唯一的供給者。而對于其他的具有差異化、個性化的公共服務，可以由私人部門提供，例如“春苗行動”“希望工程”等社會志愿性組織就有效地供給了農村教育服務。

總之，完善我國農村公共服務供給具有重要的意義。農村公共服務供給是我國公共服務建設的重要部分和薄弱環節，完善農村公共服務供給有利于減輕農民負擔，有利于提高農村自我發展能力，也是建設社會主義新農村的必然要求。

[1]肖 穎.農村公共服務中的自我供給研究[D].福州：福建農林大學，2008：87-89.

[2]黃世賢.我國農村公共服務政策回顧與評價[J].江西財經大學學報，2009(2):47-53.

[3]中共中央國務院出臺2007年中央“一號文件”(全文)[EB/OL].(2007-01-29)[2010-01-15].http://news.xinhuanet.com/politics/2007-01/29/content-5670478.htm.

[4]林艷艷，魏淑艷，石俊江. 我國農村公共服務供給的對策研究[J].遼寧經濟管理干部學院學報,2009(1):43-44.

[5]楊其元.如何完善農村公共服務體系[J].中國改革,2008(5):65-66.

ProblemsofruralpublicservicesupplyofChinaandcountermeasures

JIANG Xiu-min, SUN Jie

(College of Transportation Management, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

There are some problems in rural public service supply today, such as insufficient total supply, imbalance of the supply structure and injustice of the public service supply, etc. Therefore, improving the supply of rural public services has profound significance in the process of building a new socialist countryside and constructing harmonious society currently. Starting from the basic theory of rural public services, the paper analyzed the characteristics, status quo, outstanding problems of rural public service supply as well as the cause of the problems. Then learning from the successful experience of foreign countries, it put forward a sound rural public service supply response.

rural area; public service; supply main body; supply mechanism

1671-7041(2010)05-0036-04

F323.89

A*

2010-04-22

姜秀敏(1975-)，女，吉林公主嶺人，博士后，副教授；E-mailcherryjxmm@163.com