消除我國農地流轉障礙的路徑分析——基于社會保障的視角

張艷

（1.西北農林科技大學人文學院，陜西楊凌 712100；2.新鄉學院商學院，河南新鄉 453000）

消除我國農地流轉障礙的路徑分析
——基于社會保障的視角

張艷1，2

（1.西北農林科技大學人文學院，陜西楊凌 712100；2.新鄉學院商學院，河南新鄉 453000）

農地流轉作為資源優化配置的方式，是促進我國農村經濟進一步發展的重要途徑。但是目前來看，我國農地流轉速度緩慢，水平不高。究其原因，主要在于農村社保體系的不健全以及其他相關制度建設的缺失。為了促使農地流轉順利有序開展，必須首先從完善農村社保體系入手，并配套其他相關制度建設。

農地流轉；社會保障；障礙因素

引言

改革開放初期，家庭聯產承包責任制的實施曾經激發了廣大農民的積極性，促進了我國農村經濟的快速發展。進入上世紀九十年代，這種以家庭人口為分配標準的土地承包制度卻在很大程度上阻礙了農村經濟的進一步發展。在較為嚴重的時期，農業收益的下滑甚至導致農業用地的大量撂荒，造成了資源的極大浪費。取消農業稅之后，這種現象有所減少，但以家庭為基礎的小農經營方式仍難以擺脫土地收益增長緩慢的局面。因此，實施土地承包經營權流轉，提高土地生產效率成為必要的選擇。

作為土地資源優化配置的有效途徑，土地流轉將能夠提高農業生產效率，實現土地價值，加快我國農業現代化的進程，從根本上提高農民收入，促進農村經濟的進一步發展。但是，據農業部有關部門的調查統計顯示，到2008年底，全國土地承包經營權流轉面積僅有1.09億畝，占農戶承包耕地總面積的8.9%[1]，我國土地流轉形式并不樂觀。究其原因，土地承載眾多的保障功能以及農村社會保障制度的缺失是其中的主要原因，如何構建完善的農村社會保障體系，剝離土地的保障功能，成為土地能否順利流轉的關鍵。

一、我國農村土地承包經營權流轉的現狀及困境

近年來，隨著城鎮化與工業化的發展，我國農民非農收入不斷增加，農業生產的比較利益開始下降。尤其從上世紀九十年代開始，隨著物價水平的上漲，農業生產投入不斷增加，農業收益幾乎與投入持平。農業經營的不景氣，使得一部分農民開始轉讓土地承包經營權。在實際的流轉過程中，農戶依照自己的具體情況摸索出了轉包、租賃、轉讓、互換以及股份合作等多種流轉形式，實現了一定程度的土地集中經營。盡管如此，我國農村土地仍然無法達到適度規模經營的最佳狀態，還存在著一些問題：

（一）流轉層次低

我國農地流轉的主要形式是農戶自發流轉，主要采取轉包、轉讓、土地互換、委托經營等方式進行。因為流轉主要發生在親屬、鄰居等熟人之間，流轉時間也較短，所以土地流轉的期限、價格大多以口頭商定為主，很少訂立書面合同。這種農地流轉的方式雖然簡單易行，很適合農村熟人社會的實際情況，但層次相對較低，很容易造成流轉雙方因為各種原因隨時中止土地流轉關系，從而使得土地流轉存在較大的隨意性和不穩定性。而在經濟發達地區較多出現的由流轉雙方參與并簽訂正式書面合同，明確合同各方責任權利關系的土地租賃以及股份合作形式，因為缺乏適當的引導還沒有在廣大農村地區全面展開。

（二）流轉總量少

土地流轉的現象在農村地區極為普遍，農村外出務工人員、鄉鎮工商業者以及一些有著穩定收入的農村居民，因為農業收入的低下或者因為工作以及其他經濟活動的限制無法兼顧農業生產，都愿意以一定的代價將土地流轉出去。但是具備這些條件的并有較高非農收入的農民畢竟只是少數，而絕大多數農民還是依靠土地作為主要的經濟來源，因此，從農村整體情況來看，大規模大范圍的土地流轉還難以實施。

（三）流轉速度慢

我國大多數土地流轉，尤其是農地流轉主要以農民自發流轉為主。這種自發式的土地流轉必然根據某些農戶的具體情況以及機會而定，屬于偶發性的事件，只能在一些特定的情況下才能成交。這種借助機遇的偶發性事件使得土地流轉的速度非常緩慢，要想達到土地適度規模的最佳狀態將是一個漫長的過程。

（四）流轉效果不理想

由于土地流轉的上述特點，難以達到土地適度規模經營的理想狀態，也就無法實現提高土地生產效率，促進農民增收的效果。首先，土地的農戶分散轉包、轉讓、委托經營很難保證土地大片集中，大型農業機械的應用存在難度，無法提高農業生產效率。其次，土地流轉的隨意性暫時性無法確保受讓方的相關利益，使得受讓方的投入風險加大，影響他們對土地生產的長期資金投入。除此之外，零散流轉的土地也大多用來進行傳統農業作物的生產，無法進行農業結構調整，經濟收益不高。

二、農村社會保障的缺失是影響農地流轉的關鍵因素

作為理性經濟人，農民在做出這些經濟行為時，都對利益得失進行了一定的評估，以獲取最大的經濟利益。在自愿土地流轉中，大多數農民傾向于選擇上述短期靈活的方式進行。其原因，除了可以根據情況隨時調整流轉價格以獲取經濟利益之外，更深層的原因卻是根植于農民內心深處的對失去土地以后未來經濟預期的不安全感。根據觀察，愿意進行土地流轉的農民大多有著較高的非農收入，或者有著某種形式的經濟保障，他們并不完全依靠土地收入來維持家庭開支和未來生活儲蓄。而其他絕大多數農民，在沒有外界壓力或不能預期獲得永久非農收入的情況下，沒人愿意流轉自己的土地經營權。對待土地流轉的截然不同的兩種選擇很顯然與我國當前農村社會保障狀態有著根本的聯系。

（一）土地承載著眾多的社會保障功能

1978年實行的家庭聯產承包責任制為了確保公平，主要以人口為依據進行土地均分。土地均分本身帶有明顯的福利傾向，它使得每一位集體成員無論能力的高低、年齡的大小都可以憑借集體成員的身份獲得一份賴以生存的土地，從而獲得一定程度的生活保障。土地的這一保障功能，隨著經濟社會的發展，范圍也有所擴展。

1.生存保障

農民在土地上從事農業生產，可以獲得生存所需要的糧食、副食等生存物質并從中獲取其他必需品，以保障自己最基本的生存需要，這是農民從土地中得到的最基本保障。

2.就業保障

作為自雇者，農民在自己承包的土地上進行耕種，獲得勞動報酬，農民一旦擁有土地，也就意味著處于就業狀態，即土地為農民提供了就業保障的效用。[2]

3.養老保障

土地作為重要的生產資料，在農村居民自己可以耕種土地的時候，它作為就業保障存在。而當年老時，土地經營權可以轉移到子女或其他人手中，以獲得一部分養老收入。土地的這一養老保障功能對于缺乏家庭資助以及社會資助的農村老人來說，意義重大。

4.失業保障

隨著工業化和城市化的進程，大量的農村剩余勞動力開始向非農產業轉移。這部分農民在轉移到非農領域的過程中，因為各種條件的限制，難以加入到城鎮社保體系，無法享受城市產業工人所享有的失業保險等相關待遇。為了規避市場經濟的社會風險，土地成為這部分農民工的最后選擇。在這個意義上，土地也承擔著農民工的失業保障。

（二）農村社會保障制度的缺失

與土地承載眾多社會保障功能相對應，我國農村社會保障制度還存在著不小的缺陷。

1.保障體系不健全

作為一個完善的社會保障體系，居民的生、老、病、死、傷殘、失業都應包括其中，而我國目前的農村社會保障體系僅僅涉及到其中幾項，如新型農村合作醫療、農村養老保險試點、農村最低生活保障制度，這些項目的設置根本無法形成完整的社保體系，從而確保農民生活的安全。

2.保障水平低

即使在這些運行的農村社會保障項目中，保障水平也很低。如新型農村合作醫療，無論從報銷的比例還是報銷的最高限額方面，都處在較低的水平。農村養老保險每月的發放額度也普遍不足百元，這樣的數額無法維持老年人正常的生活開支。最低生活保障制度覆蓋的范圍也很小，發放的金額按照各地經濟水平的高低有著不同的發放標準，普遍的情況是一年不超過千元。

在沒有其他途徑可以化解風險的情況下，農村社會保障制度的缺失進一步強化了土地承擔社會保障功能的作用，這無疑更增加了土地在農村居民生活中的重要性。

（三）謹慎農地流轉是現有農村社保制度下農民的理性選擇

促使土地加快流轉必須符合一定的條件，即土地流轉后農民有著穩定的非農收入，這部分收入與土地流轉后的土地租金總和將不低于亦工亦農的收入水平。尤其是在非農收入受到影響，即失業、傷殘、疾病或生育、年老時，將可以借助除了土地之外的途徑來獲取經濟來源。只有這樣，才能消除失去土地給農民造成的恐懼感，使得他們愿意將土地流轉出去。

根據以上的分析，我國當前的農村社會保障體系無法達到這樣的目標。首先，在農村居民失去土地，難以穩定就業時，我國當前的農村社會保障體系根本沒有設置針對農民的失業保險。其次，在疾病、年老以及貧困時，當前較低的農村社會保障水平無法給土地流轉后的農村居民提供滿足需求的相應保障。同時，在土地流轉后，由于農戶土地數量普遍不多，總體土地租金收入預期也不會非常豐厚，可能會出現無法保障農民最低生活需求的情況，而當前發放的農村最低生活保障無論從資金還是其他方面都無法覆蓋全部有需求的農民。

對比農村社會保障體系的種種缺陷，土地保障顯示出它穩定、安全、全面的優越性，經過理性的分析，謹慎地對待土地流轉不失為農民深思熟慮的選擇。在這樣的情況下，農村土地流轉困難成為必然的結果。

三、構建完善的農村社會保障體系是促使農地資源流轉的前提

解決當前農地流轉困難與適度規模經營的矛盾，必須首先彌補我國農村社會保障體系的嚴重缺陷，這是解決問題的前提。在如何構建農村社會保障體系時存在一些爭議，一種觀點認為，作為土地自愿流轉的前提，完善的農村社保體系必須提前建立；而另一種觀點認為，完善農村社保體系的建立到目前為止還存在著諸如資金、管理等方面的障礙，單憑國家和地方政府的財力根本無法徹底解決十幾億農民的社會保障，而土地流轉正好給農村社保的建立提供了好的契機，可以利用流轉中的土地資金來填補社保資金的缺乏。盡管后一種提議有著一定的現實價值，但是，它所造成的問題也顯而易見。

首先，土地流轉作為新的事物，沒有相關的經驗，在運作的過程中難免會有失誤，比如土地補償費用不合理、土地價值低估、土地補償的一筆付清等等，這些都會給缺乏社會保障的農民生活帶來隱患，甚至造成實際的社會沖突。

其次，土地流轉后，負責經營的農戶或企業將面臨著一個充滿風險的市場，如果企業的效益出現問題，依靠股份分紅或土地租金的農民收入也將受到影響，這種風險比農戶單純依靠糧食種植或牲畜喂養的保守經營風險更大，這對缺乏社會保障的土地流轉農民來說，存在極大的不安全性，因此，在沒有建立完善的農村社會保障體系之前就著力推進農地流轉是不合適的。

完善農村社保體系的建立是推進自愿農地流轉的前提，根據目前我國農村社保體系的現狀，亟待從以下幾個方面著手：

（一）農村養老保險

我國現行農村養老保險存在著保障水平低的問題，因此應不斷提高給付水平，使養老保險真正成為農村居民晚年生活的安全保障。同時，現行農村養老保險采取自愿的方式進行，沒有應保盡保。一些農民可能因為多種原因并沒有參加農村養老保險，對這部分農民來說，土地的依賴性仍然很強，因此，應逐步推進強制性農村養老保險制度，使每一位農民都能為自己的晚年生活進行必要的準備。

（二）農村醫療保險

我國新型農村合作醫療制度在推行的幾年中確實給農村居民減輕了很大負擔，減少了農村家庭因病致貧返貧的比例，但是，其中仍然存在很多問題，使得農村醫療保險的效果大打折扣。除了政府財力投入不足、管理漏洞、制度缺失等問題之外，報銷程序復雜漫長、補償標準低于規定、醫院過度用藥等與農民自身利益切實相關的問題也極大影響了農民參合的積極性，甚至使農民在就診的過程中遭受更大的損失。

因此，農村合作醫療必須探尋新的運作模式，逐步改善存在的問題。

（三）農村最低生活保障

作為農村社會救濟制度，最低生活保障制度保障了農民作為國家公民應該享有的生存權利，是農村社保體系的一個重要組成部分?，F今的農村最低生活保障制度覆蓋范圍非常小，認定標準也很嚴格，只有極少部分農村居民能夠享受得到這樣的補貼。但是，土地流轉之后，由于各種機遇的不同，面臨暫時或永久生活困難的家庭可能會增多，最低生活保障制度需要對此有所警惕，積極準備一些應對措施，制定較為靈活的認定標準，逐步擴大覆蓋范圍。

（四）失業保險

就目前來看，失業保險項目在我國農村社會還沒有設置，很多從事非農產業的農民工也無法加入城鎮失業保障體系，而在私營企業或者從事臨時性季節性流動性工作的農民工就更難擁有失業保險。但是在土地流轉后，不可抗拒的市場風險難以避免，農民失業將成為常見的現象。即使在農業企業打工的農民，也可能會因為大型農業耕作工具的取代而無工可做，這在農業規模經營的情況下幾乎是必然的結果。

因此，失業保險在土地流轉的背景下是必需提上日程的保險項目。在開設農村失業保險時，可以與土地流轉同步進行，采取與城鎮職工失業保險類似的做法，由企業、農民工共同承擔繳費義務，強制繳納。

四、促進農地流轉還需要其他相關制度建設

農村社會保障制度建設作為實施農地流轉的前提，是促進農地自愿流轉的準備條件之一。但是為了保證農地流轉積極、順利、有序、有效進行，還必須配套其他相關制度建設。

（一）加快農村發展，促進勞動力轉移

農民愿意進行土地流轉的一個重要條件在于，在土地之外有著穩定和較高的經濟收入。為此，加快農業產業化建設以及積極推進城鎮化水平，有效促進農村剩余勞動力的轉移，保障農村勞動力穩定的就業機會，才能促使農民有信心有底氣地進行土地流轉。擴大農民非農就業機會主要有兩種途徑：加快農村產業調整，增強農村地區工業和第三產業發展水平，吸引農村勞動力本地非農轉移；對于進城農民工，加快解決他們的住房、就業、子女入學等問題，對進城農民在農村的承包土地、房屋、宅基地，要通過創新體制機制，完善資產處置辦法，使其順利地離開農村和土地。

（二）明晰農地產權，確保農民土地權利

土地產權明晰是確保土地順利流轉的重要條件，是土地進行市場化運作的關鍵。就目前我國家庭聯產承包責任制來看，農民是否享有一定條件下充分的土地處分權，無論是對自身還是土地受讓方來說都是非常重要的。在承包期限內，對土地享有充分的處分權使得農民可以按照自己的意愿進行土地流轉。而農民享有土地的處分權對受讓方來說也同樣重要，它意味著土地流轉的合法性，從而使得自己獲得的土地使用權不受干擾和侵害。

盡管我國相關的很多法律文件都規定了農民對承包土地的占有、使用、收益和有條件的處分權[3]，但在實際操作中這一處分權是遠遠不夠的，存在“產權殘缺”[4]的問題。農民土地權利的殘缺，往往會使得集體以土地所有者的名義，任意干擾侵害農民的正當土地利益，這必然影響到土地流轉的通暢性，因此，明晰土地產權對于土地流轉的意義非常重大。但是就目前來看，農村集體土地所有權的地位仍然不可動搖。在確保土地所有權歸屬的情況下，可以逐步完善農民作為集體成員對集體土地的處置權。并進一步強化農民土地承包經營權，以法律的形式明確農民對土地享有的相對獨立的權利。

（三）完善法律法規、加強政府監督管理

在土地流轉過程中，國家應該起到制定規則并有效監管的作用。為了土地流轉有序進行，國家應制定相應的法律法規。首先，明確土地集體所有權，并以法律的形式保障農民的承包經營權的完整，確立農民土地流轉中的市場主體地位。其次，應根據土地流轉中出現的實際問題，出臺相應法律法規和仲裁條款，完善相關土地流轉爭端機制，以保證土地流轉糾紛處置的規范化。同時，應建立健全土地流轉登記制度。在制定了各項法律法規之后，政府應著重監督土地流轉是否在法律規范中進行，尤其關注土地流轉中農民土地權益是否被違規侵害，農地用途是否被改變等問題，以確保土地流轉依法良好運行。

（四）培育中介組織，完善土地流轉市場體系

我國農地流轉不暢的原因，不僅在于農民流轉意愿不高、缺乏社會和權益保障以及各種法律制度的缺失，土地流轉市場的不健全也大大影響了土地流轉的速度和效率，因此，應積極加快土地流轉市場的培育，加強土地流轉的市場服務引導工作。首先，加快土地流轉中介組織，如信息服務組織、法律服務組織、技術經濟評估組織的培育。土地中介組織的作用在于為土地流轉提供及時有效詳盡的信息和交易平臺，這從很大程度上節約了交易雙方尋找信息所承擔的龐大成本，同時也便于兩者的溝通，有利于土地流轉目標的達成。

其次，完善土地流轉市場體系。完善土地流轉市場體系最重要的就是確保合理的土地價格形成機制?？茖W的定價體系應先建立統一的評價標準，通過剖析土地生產力的影響因素，對土地的自然屬性和經濟屬性進行綜合評價，進而得出土地綜合評價結果，反映土地生產力的高低。[5]

[1]朱雋．農業部:土地流轉過程中必須處理好四對關系[N].人民日報，2009-08-02．

[[2]李毅，趙興羅．我國農村土地流轉困難的原因及對策[J]．中州學刊，2009（9）：273-274．

[3]張宗亮．我國農村土地流轉若干問題研究[J]．山東社會科學，2010（4）：116-121．

[4]田靜婷．我國農村土地流轉問題研究述評[J]．經濟縱橫，2010（3）：123-125．

［5］郭振宗．我國農村土地流轉緩慢的原因及對策[J]．時代人物，2008（10）:56-57．

(1.SchoolofHumanities,Northwest A&F University,Yangling Shanxi 712100;2.SchoolofBusiness,XinxiangUniversity, Xinxiang Henan 453000,China)

Land transfer is the way of the rational allocation of resources,which can improve the further development of rural economy.But the present speed of the land transfer is slow and inefficient in China.The reasons mainly lie in the deficiencies of rural social security and the related systems.In order to develop the land transfer smoothly and orderly,we must improve rural social security and perfect the related systems. Keywords:land transfer;social security;obstacles

F323

A

1674-7356（2010）04-0021-06

2010-08-05

張艷（1978-），女，西北農林科技大學博士研究生，新鄉學院講師，研究方向為農業與農村社會發展。