中國(guó)的慈善事業(yè)姓啥？

□/李拉

中國(guó)的慈善事業(yè)姓啥？

□/李拉

近期，李連杰的“壹基金”危機(jī)再次為缺失合理的慈善制度與運(yùn)行機(jī)制的中國(guó)慈善業(yè)敲響了警鐘。身份認(rèn)證困難，賬目不能自主、項(xiàng)目開(kāi)展受限，成為過(guò)去3年中橫在壹基金面前的高墻，這幾乎也是環(huán)繞在整個(gè)中國(guó)民間慈善事業(yè)周圍的共同的高墻。

類似“壹基金”這樣的“第三部門”在中國(guó)的發(fā)端與成長(zhǎng)，已經(jīng)成為社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志之一。然而在社會(huì)組織的管理上我們卻一直沒(méi)有出臺(tái)一部統(tǒng)一的專門性法律，現(xiàn)有的幾部規(guī)范性文件均系條例，立法的層級(jí)較低，且主要局限在登記管理上，而在社會(huì)組織注冊(cè)登記管理方面的有關(guān)規(guī)定又沿襲了“大政府小社會(huì)”時(shí)代的政府管控模式，即社會(huì)組織行政化。這種由政府全面管理社會(huì)，由行政機(jī)關(guān)來(lái)具體掌握社會(huì)組織的體制，雖然有其特定的歷史背景，但從社會(huì)發(fā)展的趨向來(lái)看，這一體制已經(jīng)極大地束縛了民間組織的活力。“壹基金”危機(jī)事件乃至中國(guó)慈善事業(yè)受困于多方政策的掣肘暴露出了中國(guó)民間慈善事業(yè)在管理制度與運(yùn)行機(jī)制上的重重弊端。《慈善法》遲遲不見(jiàn)蹤影以及中國(guó)的慈善事業(yè)究竟應(yīng)當(dāng)姓“民”還是姓“官”引發(fā)了普遍爭(zhēng)議。

一、中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）中國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展落后

對(duì)于中國(guó)公益事業(yè)現(xiàn)狀，尤其是中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的基本認(rèn)識(shí)，來(lái)看三組數(shù)據(jù)。

首先是年度慈善捐贈(zèng)總額。2009年中國(guó)慈善捐贈(zèng)為509億元，占當(dāng)年30多萬(wàn)億元GDP的0.17%，占6800億元財(cái)政收入的比例不到5%。比較一下，美國(guó)2008年的捐款3000億美元，占當(dāng)年14萬(wàn)億美元GDP的2%左右，占3萬(wàn)億美元財(cái)政收入的10%。要達(dá)到美國(guó)的水平，中國(guó)年度捐贈(zèng)額應(yīng)該是6000億元。

然后是慈善組織的數(shù)量。2009年，中國(guó)的基金會(huì)為1843個(gè)，美國(guó)的慈善組織超過(guò)100萬(wàn)個(gè)，英國(guó)比較活躍的慈善組織超過(guò)16萬(wàn)個(gè)，加拿大慈善組織也有8萬(wàn)個(gè)以上，跟發(fā)達(dá)國(guó)家比較，中國(guó)慈善組織的數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

最后是慈善組織的從業(yè)人員。2009年，中國(guó)慈善組織的從業(yè)人員不到2萬(wàn)，而美國(guó)慈善組織的從業(yè)人員則超過(guò)900萬(wàn)，英國(guó)亦有60萬(wàn)從業(yè)人員。中國(guó)慈善公益發(fā)展的空間究竟有多大，我國(guó)也應(yīng)該建立發(fā)展公益慈善事業(yè)的明確目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)具備了初步的條件以后，具體目標(biāo)的確定已經(jīng)不是一個(gè)不可思議的幻想了，關(guān)鍵是要達(dá)成基本的社會(huì)共識(shí)，然后才會(huì)落實(shí)為重大的社會(huì)行動(dòng)。

（二）《慈善法》難產(chǎn)

中國(guó)慈善業(yè)等來(lái)了巴菲特和比爾·蓋茨，卻遲遲等不到一部早已在立法計(jì)劃中的《慈善法》。2005年，民政部啟動(dòng)《慈善法》的起草工作。那一年，中國(guó)慈善捐獻(xiàn)總量?jī)H有數(shù)十億元。幾年后，這個(gè)數(shù)字迅速躥至數(shù)百億，2008年突破了千億元。然而時(shí)至今日，《慈善法》依舊不見(jiàn)蹤影。

在等待者中，最焦急的是如“壹基金”與李連杰這樣的從事民間慈善的組織與個(gè)人，法律的缺失使他們受困于多方政策的掣肘，甚至是組織發(fā)展的生存難題。“壹基金”的創(chuàng)始人李連杰曾公開(kāi)表示：“我們的夢(mèng)想是中國(guó)將來(lái)會(huì)有《慈善法》。”然而，誰(shuí)也不能確定，這個(gè)夢(mèng)想何時(shí)才能成真。無(wú)論是官員還是學(xué)者，均無(wú)法給出《慈善法》出臺(tái)的時(shí)間表。

二、國(guó)內(nèi)外慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及比較

（一）國(guó)外慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

1.英國(guó)。《1601年慈善法》規(guī)定的符合慈善目的的事業(yè)有四類，即扶貧，促進(jìn)教育，促進(jìn)宗教以及其他有益于社區(qū)的事業(yè)。后來(lái)修改的慈善法案將慈善事業(yè)增加到了12個(gè)領(lǐng)域，包括扶貧，促進(jìn)教育，促進(jìn)宗教，促進(jìn)健康與救助生命，促進(jìn)公民和社區(qū)發(fā)展，促進(jìn)藝術(shù)、文化、民族遺產(chǎn)或科學(xué)，促進(jìn)環(huán)保，促進(jìn)業(yè)余體育，促進(jìn)人權(quán)、沖突解決、民族和諧，促進(jìn)動(dòng)物福利，救助老弱病殘、經(jīng)濟(jì)困難人群或其他弱勢(shì)群體。

2.美國(guó)。有一個(gè)定義慈善組織的明確辦法，即稅法中的501（C）（3）條款。凡符合這一條款的組織被稱為美國(guó)慈善組織，享受免稅待遇。這些組織中，除了傳統(tǒng)的救助性慈善和宗教組織之外，還有教育、科學(xué)、公共安全實(shí)驗(yàn)、文學(xué)、業(yè)余體育競(jìng)爭(zhēng)和防止虐待兒童或動(dòng)物等7類。

（二）國(guó)內(nèi)外慈善事業(yè)現(xiàn)狀對(duì)比

慈善事業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府很少直接參與慈善事業(yè)，而是通過(guò)政策的制定，特別是從財(cái)稅政策入手，強(qiáng)化政府支持力度。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府對(duì)慈善事業(yè)的政策支持：一方面是對(duì)企業(yè)和社會(huì)成員的慈善捐獻(xiàn)給予相應(yīng)的免稅待遇，承認(rèn)慈善組織的獨(dú)立社會(huì)地位，并對(duì)有關(guān)慈善組織或機(jī)構(gòu)給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼；另一方面是對(duì)個(gè)人所得或遺產(chǎn)征收超額累進(jìn)稅等。財(cái)稅政策向慈善事業(yè)傾斜，表面上看會(huì)影響政府的財(cái)政收入，但這種傾斜能夠帶動(dòng)更多的民間財(cái)力來(lái)辦社會(huì)公益事業(yè)和救災(zāi)濟(jì)貧事業(yè)，從而減少政府的壓力和負(fù)擔(dān)。

這些國(guó)家的政府還對(duì)民間的公益慈善組織進(jìn)行監(jiān)督。在美國(guó)，政府支持社會(huì)辦慈善事業(yè)，但同時(shí)政府對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的界定及其財(cái)務(wù)活動(dòng)有一套完整、規(guī)范的管理辦法。根據(jù)聯(lián)邦法，美國(guó)的稅務(wù)局通過(guò)三種方式來(lái)監(jiān)督慈善機(jī)構(gòu)的動(dòng)作：一是慈善機(jī)構(gòu)提供的年度報(bào)表，包括年度收支明細(xì)賬，付給董事、執(zhí)行官、骨干雇員和5個(gè)收入最高的員工的薪酬等等；二是通過(guò)審計(jì)慈善機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況，審計(jì)對(duì)象每年會(huì)有不同側(cè)重；三是通過(guò)評(píng)估對(duì)違規(guī)的慈善機(jī)構(gòu)給予處罰或罰金，最嚴(yán)厲的處罰莫過(guò)于取消一個(gè)組織的免稅資格。這無(wú)異于將該組織判了死刑，不過(guò)這種處罰很少使用，更常見(jiàn)的是處以罰金，而且受到處罰的是參與違規(guī)行為的個(gè)人而非慈善機(jī)構(gòu)。

反觀中國(guó)，起規(guī)范作用的是《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)。前者被清華大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)王名評(píng)價(jià)為“可操作性差，基本沒(méi)用”；而后者對(duì)于公募基金和非公募基金的區(qū)分和募款資格的嚴(yán)格審核要求令許多民間公募基金望而卻步。李連杰的“壹基金”發(fā)展困境甚至有可能中斷就是這種劃分帶來(lái)的身份認(rèn)證問(wèn)題，而更多規(guī)模和名氣都較小的民間慈善組織則受到了更大的擠壓。

三、“壹基金”危機(jī)暴露出中國(guó)慈善制度弊端

（一）救助環(huán)節(jié)不透明

善款的去向，是眾多中國(guó)慈善家都擔(dān)心的問(wèn)題。“哪里沒(méi)有問(wèn)題？教育、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療，社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域都存在了或多或少的問(wèn)題，慈善界也會(huì)有。”慈善家曹德旺說(shuō)。在國(guó)內(nèi)遇到的最大的問(wèn)題就是，很多富豪都樂(lè)善好施，但問(wèn)題是，捐出去的錢最后究竟有沒(méi)有幫助到真正需要的人，比如說(shuō)一筆善款不同的組織幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)到了災(zāi)區(qū)，就可能有一些資金減少，去向不明。

在內(nèi)地的幾個(gè)項(xiàng)目做下來(lái)，李連杰也總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)。比如說(shuō)云南地震，他不要看紅十字會(huì)的收據(jù)，而要看到每個(gè)老百姓的簽字或手印。他慢慢發(fā)現(xiàn)，給災(zāi)民發(fā)放現(xiàn)金是最不可靠的，發(fā)放給災(zāi)民需要的物資效果更好。李連杰認(rèn)為，這樣也能減少被貪污的可能。

目前在中國(guó)實(shí)施的救助環(huán)節(jié)不透明，可能會(huì)出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。中國(guó)慈善項(xiàng)目的實(shí)施必須依賴于各級(jí)政府的權(quán)力系統(tǒng)，而這是任何民間慈善機(jī)構(gòu)所無(wú)法抵達(dá)與過(guò)問(wèn)的區(qū)域。

（二）政府有越界嫌疑

中國(guó)是世界上罕有的政府能夠支配民間捐贈(zèng)的國(guó)家。在中國(guó)慈善業(yè)脈絡(luò)并不健全的時(shí)下，慈善最大的受益者恐怕不是災(zāi)民而是地方政府。自2005年就啟動(dòng)的《慈善法》起草工作，時(shí)至今日也不見(jiàn)蹤影。而被擱置的原因，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)認(rèn)為，該草案存在很多分歧和爭(zhēng)論，特別是慈善與政府之間的關(guān)系。

不少專家學(xué)者擔(dān)心，若無(wú)法律的約束，政府很有可能存在越界管理的沖動(dòng)，由支持和引導(dǎo)，逐步變成包辦和主導(dǎo)，這樣的后果是擠壓民間慈善的空間。在慈善領(lǐng)域斷不能發(fā)生“國(guó)進(jìn)民退”。

四、呼喚慈善法

（一）“慈善法”修訂進(jìn)展

近年來(lái)，中國(guó)的新一代富有企業(yè)家已經(jīng)貢獻(xiàn)出相當(dāng)多的慈善捐款。然而，在現(xiàn)有法規(guī)下，只有同某個(gè)政府部門合作，才可建立私人慈善基金會(huì)和非政府組織。民政部數(shù)年來(lái)一直致力于制定一項(xiàng)法律，為公司注冊(cè)成立基金會(huì)鋪平道路。但由于在私人慈善機(jī)構(gòu)可享有的自由度問(wèn)題上存在政治爭(zhēng)論，這些年該法一直被擱置。

目前，《慈善法》的最新進(jìn)展是：去年下半年民政部送達(dá)國(guó)務(wù)院法制辦，后者正在進(jìn)行討論和修改，但由于在境外慈善組織管理、慈善組織登記注冊(cè)等方面仍然存在較多爭(zhēng)議點(diǎn)，這部法律能否很快出臺(tái)仍存疑問(wèn)。

（二）慈善法亟待解決的問(wèn)題

1.與現(xiàn)有慈善制度的沖突問(wèn)題。包括李連杰的“壹基金”在內(nèi)，曾有多家民間慈善團(tuán)體呼吁“開(kāi)門立法”。然而，寄望慈善法一下子改變雙重管理制度不太現(xiàn)實(shí)，也會(huì)和現(xiàn)有慈善制度產(chǎn)生沖突，如何處理這一微妙的問(wèn)題，是立法的一大難點(diǎn)。

2.慈善的主體應(yīng)當(dāng)姓“民”還是姓“官”。政府在慈善事業(yè)中應(yīng)發(fā)揮怎樣的作用、如何有效解決一些地方和部門出現(xiàn)的行政干預(yù)、損害慈善組織和捐贈(zèng)人權(quán)益等，一直是業(yè)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。政府可以號(hào)召、鼓勵(lì)、引導(dǎo)慈善，但是不能將慈善作為一種法定義務(wù)去推廣。慈善立法應(yīng)當(dāng)明確慈善的自愿性和民間性定位。政府可以制定慈善政策、引導(dǎo)慈善行為，而不能作為慈善的主體。政府可以通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等途徑，去照顧社會(huì)中處于不利處境下的弱勢(shì)群體和成員，但這本來(lái)就是公共財(cái)政政策的目標(biāo)，是政府的職責(zé)和義務(wù)，而不是慈善。慈善立法應(yīng)當(dāng)以此為定位，才能厘清權(quán)力界限和法律關(guān)系，使得慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.如何處理境外慈善組織的參與。對(duì)境外慈善組織來(lái)華活動(dòng)的規(guī)定是另一大難點(diǎn)。立法一方面需要?dú)g迎和鼓勵(lì)境外組織從事慈善活動(dòng)，另一方面卻也不能放松對(duì)于“顏色革命”的警惕。

筆者認(rèn)為，對(duì)于《慈善法》的出臺(tái)，應(yīng)該先實(shí)現(xiàn)“由無(wú)到有”的飛躍，再進(jìn)行“由粗到細(xì)”的質(zhì)變。應(yīng)該盡快出臺(tái)《慈善法》，在法律層面解決長(zhǎng)期以來(lái)一直困擾和制約慈善組織登記注冊(cè)的制度瓶頸，使得慈善組織，尤其是社會(huì)力量發(fā)起成立的慈善組織能夠在一種更為寬松、更加規(guī)范的法律環(huán)境中誕生和成長(zhǎng)。

天津金融資產(chǎn)交易所）