排放權(quán)交易制度建設(shè)論綱

□/李偉

排放權(quán)交易制度建設(shè)論綱

□/李偉

環(huán)境污染和破壞威脅生態(tài)平衡，是當(dāng)今人類(lèi)面臨的最嚴(yán)重問(wèn)題之一。面對(duì)發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題，推進(jìn)節(jié)能減排工作，是各級(jí)政府亟需研究解決的重要課題。建立法律制度，運(yùn)用法律手段，積極培育、發(fā)展排放權(quán)交易市場(chǎng)，不失為一種行之有效的抉擇。

一、排放監(jiān)管

（一）合法性

《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第15條第2款規(guī)定：“大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的條件和程序，按照公開(kāi)、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。”據(jù)此，政府處于節(jié)能減排監(jiān)管地位，具有制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，核定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位排放指標(biāo)，強(qiáng)制征收排污費(fèi)等行政權(quán)力和責(zé)任。

（二）必要性

我國(guó)人均水資源占有量?jī)H為世界平均水平的1/4，到2030年將成為世界上嚴(yán)重缺水的國(guó)家；石油、天然氣人均占有儲(chǔ)量只有世界平均水平的11%和4.5%，45種礦產(chǎn)資源人均占有量不到世界平均水平的一半；人均耕地面積不足1.5畝，不到世界平均水平的1/2。而我國(guó)能源利用效率比國(guó)際先進(jìn)水平約低10個(gè)百分點(diǎn)，單位GDP能耗是世界平均水平的3倍左右；主要污染物排放量超過(guò)環(huán)境承載能力，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，土壤污染面積擴(kuò)大，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢(shì)十分嚴(yán)峻，節(jié)能減排任務(wù)十分繁重。

（三）科學(xué)性

研究解決污染物排放控制在多大范圍內(nèi)是符合可持續(xù)發(fā)展要求的，就必須確定區(qū)域排污總量控制指標(biāo)和每個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的污染物排放指標(biāo)。根據(jù)環(huán)境的質(zhì)量和功能狀況、主要污染物種類(lèi)、環(huán)境容量與自?xún)裟芰Α⑸鷳B(tài)系統(tǒng)承受能力等綜合因素，確定各類(lèi)污染物排放指標(biāo)，依據(jù)應(yīng)當(dāng)包括我國(guó)《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《污水排放標(biāo)準(zhǔn)》、《社會(huì)生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》等一系列污染物排放國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，以及國(guó)家確定的特定時(shí)期單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低指標(biāo)、主要污染物排放總量減少指標(biāo)。

各地現(xiàn)行做法是根據(jù)本轄區(qū)的環(huán)境功能區(qū)劃和環(huán)境質(zhì)量狀況及容量，科學(xué)合理地安排各區(qū)域的重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)，并按照公開(kāi)、公平、公正的原則，分配到各排污單位。分配給排污單位的排污總量控制指標(biāo)不得高于正常作業(yè)條件下按達(dá)標(biāo)排放計(jì)算的排放量。對(duì)于環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的地區(qū)，嚴(yán)格控制相關(guān)污染物的排放，并逐年削減排放量。各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)發(fā)放《排放污染物許可證》和《臨時(shí)排放污染物許可證》所允許排放的重點(diǎn)污染物合計(jì)量，不得超過(guò)政府批準(zhǔn)的控制指標(biāo)，并應(yīng)預(yù)留適量指標(biāo)以滿(mǎn)足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的需要。

（四）差異性

受制于排污單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，如生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模或結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)供需變化、環(huán)保設(shè)施設(shè)備研發(fā)運(yùn)行等諸多因素，排污單位污染物現(xiàn)實(shí)排放與行政機(jī)關(guān)核定的排放指標(biāo)之間總會(huì)存在一些差異。排放指標(biāo)不夠用，或者排放指標(biāo)有節(jié)余的情況不可避免，客觀上需要對(duì)排放指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。

（五）懲戒性

根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第28條、《大氣污染防治法》第48條、《水污染防治法》第74條、《刑法》第338條等規(guī)定，對(duì)環(huán)境違法者的行政懲戒一般是罰款，責(zé)令停業(yè)、限期整改，責(zé)令關(guān)閉等；情節(jié)嚴(yán)重，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。

需要注意的是：在超排違法行為與環(huán)境犯罪行為之間存在一個(gè)空間，如適用罰款的行政處罰時(shí)，“罰過(guò)相當(dāng)”的罰款，成為超標(biāo)排污的“對(duì)價(jià)”，實(shí)質(zhì)上出現(xiàn)了“掏錢(qián)買(mǎi)超排”的現(xiàn)象。這說(shuō)明，超排者在行政許可的排放權(quán)之外，還存在一個(gè)行政管理上的“允許度”，這個(gè)“允許度”就是本地區(qū)排污總量控制的限度，或者說(shuō)就是行政違法與刑事犯罪行為的“分界”。那么在本地區(qū)排污總量控制限度范圍內(nèi)，亦在不構(gòu)成環(huán)境犯罪的前提下，實(shí)行平等主體之間的排放權(quán)交易，在法律制度和行政實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)是允許的。

二、排放權(quán)交易

（一）必要性與可行性

排放指標(biāo)的客觀差異性特征表明政府核定的排放指標(biāo)不可能完全符合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的實(shí)際。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位作為排污治污主體，若處于被動(dòng)地位，只有管制沒(méi)有激勵(lì)，只追求不超過(guò)政府規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)限制，就會(huì)缺乏進(jìn)一步治污減排的積極性。這是行政管制的弊端。

引入市場(chǎng)調(diào)控手段推行排放權(quán)交易制度，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的激勵(lì)在于排污權(quán)的賣(mài)出方必須積極節(jié)能減排而使核定的排放指標(biāo)剩余，通過(guò)出讓剩余排放指標(biāo)獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。這實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位環(huán)保行為的補(bǔ)償。買(mǎi)方若需要新增排放權(quán)，不得不付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)，支出的費(fèi)用實(shí)質(zhì)上是治理環(huán)境污染的代價(jià)。

建立排放權(quán)交易制度的意義在于它可使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位增強(qiáng)治污的主動(dòng)性，使行政強(qiáng)制行為與市場(chǎng)行為共同發(fā)生作用，超排治理也從政府向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位征收排污費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場(chǎng)排放權(quán)交易共同發(fā)生作用。這種交易總量沒(méi)有超出政府核定的區(qū)域排放總量。因此，建立排放權(quán)交易制度不失為實(shí)行區(qū)域排污總量控制的有效手段。

（二）排放指標(biāo)的雙重性

排污許可是一種公共權(quán)力，而排放權(quán)具備用益物權(quán)的屬性。排放指標(biāo)從政府下達(dá)排污單位之始就具有了減排義務(wù)與排放權(quán)利的雙重屬性，即權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位而言，排放指標(biāo)的核定即是按照節(jié)能減排要求做出的規(guī)范，作為責(zé)任主體必須嚴(yán)格遵守；同時(shí)，在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和排放指標(biāo)限額內(nèi)排污，即排放權(quán)，應(yīng)當(dāng)被視為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位合法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）排放權(quán)交易的現(xiàn)狀

排放權(quán)交易最早起源于美國(guó)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯1968年最先提出了排污權(quán)交易的理論。面對(duì)二氧化硫污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局為解決新建企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)保之間的矛盾，提出了排污權(quán)交易的設(shè)想，引入了“排放減少信用”這一概念，并從1977年開(kāi)始制定了一系列政策法規(guī)，允許不同工廠(chǎng)之間轉(zhuǎn)讓和交換排污削減量，為企業(yè)針對(duì)如何進(jìn)行費(fèi)用最小的污染削減提供了新的選擇。而后德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易的實(shí)踐。

我國(guó)自1991年起，原國(guó)家環(huán)保總局在16個(gè)城市進(jìn)行了“大氣污染物排放許可證制度”試點(diǎn)。1994年起，在其中6個(gè)城市(包頭、太原、貴陽(yáng)、柳州、平頂山、開(kāi)遠(yuǎn))進(jìn)行了大氣污染物排放權(quán)交易試點(diǎn)。2002年3月，原國(guó)家環(huán)保總局組織實(shí)施“推動(dòng)中國(guó)二氧化硫排放總量控制及排放權(quán)交易的研究項(xiàng)目”示范工作，在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津和柳州等7個(gè)省、市開(kāi)展二氧化硫排放總量控制及排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。目前，排放權(quán)交易在我國(guó)已經(jīng)逐步推開(kāi)，中西部地區(qū)陜西、重慶也已開(kāi)始進(jìn)行排放權(quán)交易的試點(diǎn)工作。

三、建立排放權(quán)交易制度需要完善的措施

（一）實(shí)行排放指標(biāo)初次有償配置

在我國(guó)，環(huán)境對(duì)污染容納能力的有限性、總量控制任務(wù)的艱巨性和污染源的復(fù)雜多樣性，使得排污指標(biāo)十分緊缺。所以，在排放權(quán)市場(chǎng)交易之前，政府應(yīng)當(dāng)采取污染控制總量指標(biāo)初次分配的有償化措施，以充分體現(xiàn)污染者付費(fèi)原則及排放權(quán)的用益物權(quán)屬性。在此基礎(chǔ)上，建立排放權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)排放權(quán)的市場(chǎng)化再分配，使得因采取有效節(jié)能減排措施而剩余的排放指標(biāo)通過(guò)交易獲利成為可能，以此激勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位加大環(huán)保投入，增強(qiáng)減排動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域排污總量控制目標(biāo)。

（二）科學(xué)合理地確定排放總量控制目標(biāo)

區(qū)域排污總量控制目標(biāo)是制定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位排放權(quán)分配額度的基礎(chǔ)。從環(huán)境理論上看，排污總量要依據(jù)區(qū)域環(huán)境容量、污染物排放現(xiàn)狀，并結(jié)合政府確定的污染物排放總量控制目標(biāo)、削減指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃等因素綜合考慮，科學(xué)規(guī)定污染物排放總量及各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的排放量。

（三）建立排放登記和交易主體資格審查機(jī)制

我國(guó)已全面實(shí)現(xiàn)了排污申報(bào)登記制度。按照總量控制計(jì)劃的設(shè)計(jì)，所有的排污指標(biāo)持有者都應(yīng)當(dāng)提交一份年度報(bào)告，詳細(xì)、準(zhǔn)確地報(bào)告其排污指標(biāo)的變化情況，如哪些指標(biāo)用于交易、哪些指標(biāo)留待自用、哪些指標(biāo)是新增（受讓?zhuān)┑牡鹊取?/p>

環(huán)保部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)排放權(quán)交易雙方主體資格的認(rèn)定。對(duì)受讓者的最低限制是，治污技術(shù)和設(shè)備達(dá)到法定條件，并且受讓的排放指標(biāo)必須符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量要求。不能達(dá)到這些要求的，沒(méi)有交易資格，其排放權(quán)交易行為和結(jié)果應(yīng)當(dāng)確定為無(wú)效。

（四）加強(qiáng)排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)

目前我國(guó)對(duì)污染物及其排放監(jiān)控還做不到及時(shí)、準(zhǔn)確、到位。環(huán)境監(jiān)測(cè)要為排放權(quán)交易提供公正、科學(xué)的數(shù)據(jù)，需要加大硬件投入和人才引進(jìn)的力度。

完善監(jiān)控系統(tǒng)是保障排放權(quán)交易公平、公正進(jìn)行和控制環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵。要采用先進(jìn)監(jiān)測(cè)技術(shù)，開(kāi)發(fā)自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，精確計(jì)算生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位所用排放指標(biāo)及其通過(guò)治理自身污染獲取的盈余量。要加強(qiáng)對(duì)污染源的監(jiān)控，建立科學(xué)、準(zhǔn)確的信息系統(tǒng)。要建立以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)的排放跟蹤系統(tǒng)、審核調(diào)整系統(tǒng)等，使政府及環(huán)保部門(mén)及時(shí)掌握生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的排污狀況和排放權(quán)交易情況。

（五）建立具有高度公信力的排放權(quán)交易平臺(tái)

從2007年開(kāi)始，我國(guó)許多地方紛紛建立起排放權(quán)交易平臺(tái)。這其中有環(huán)保部門(mén)授權(quán)成立的交易所，如浙江省嘉興市建立的國(guó)內(nèi)首家排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)——排污指標(biāo)儲(chǔ)備交易中心；有經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)由產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)建立的交易場(chǎng)所，如上海環(huán)境能源交易所、北京環(huán)境交易所；還有經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)合作成立的交易所，如中國(guó)石油集團(tuán)資產(chǎn)管理公司、天津產(chǎn)權(quán)交易中心、美國(guó)芝加哥氣候交易所共同設(shè)立的天津排放權(quán)交易所等。

由政府設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，職能作用日益突出，已成為國(guó)有產(chǎn)權(quán)、非國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的重要平臺(tái)，具有信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)稱(chēng)、服務(wù)體系健全、交易程序規(guī)范、競(jìng)價(jià)機(jī)制科學(xué)、電子系統(tǒng)先進(jìn)、交易成本低廉的優(yōu)勢(shì)，完全具備了開(kāi)展排放權(quán)交易業(yè)務(wù)的條件。有政府公信力作為保障的排放權(quán)交易平臺(tái)，一方面可以確保市場(chǎng)交易的效率，另一方面也有利于對(duì)節(jié)能減排工作的監(jiān)管。堅(jiān)持依托政府設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，整合、規(guī)范各地、各類(lèi)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持統(tǒng)一、規(guī)范、高效和公開(kāi)、公平、公正的交易原則，完善相應(yīng)的交易規(guī)則，是建立排放權(quán)交易制度的重要基礎(chǔ)保障和前提條件。

（作者為新疆維吾爾自治區(qū)政府法制辦公室副主任，自治區(qū)專(zhuān)家顧問(wèn)委員會(huì)委員，自治區(qū)黨校、行政學(xué)院客座教授，新疆大學(xué)法律碩士研究生導(dǎo)師）