我國引導基金的發展及存在的問題

□/葉寶華

我國引導基金的發展及存在的問題

□/葉寶華

引導基金是“創業（風險）投資引導基金”的簡稱，是由政府部門發起設立，主要以股權、債權、擔保、聯合投資等方式，直接或間接地對處于初創期、成長期和擴張期的創業投資基金或創業投資企業進行資金等方面的綜合支持，用來引導更大規模的社會資本流向既定區域的既定創業投資領域，具有較強政策引導性和示范性的產業投資基金。

我國最早是在1999年，一些省市建立的政府主導型創業投資機構開始探索用創業投資引導基金的方式運作。2005年11月，在國家發改委等十部委聯合出臺的《創業投資企業管理暫行辦法》中正式提出設立創業投資引導基金。2006年，國務院關于實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》若干配套政策中進一步指出，“鼓勵有關部門和地方政府設立創業風險投資引導基金，引導社會資金流向創業風險投資行業，引導創業風險投資行業投資處于種子期和起步期的創業企業。”2008年10月18日，發改委、商務部、財政部《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》經國務院辦公廳轉發各地方政府，對創業投資引導基金的設立、運作、管理等諸方面做了比較詳盡的規范，之后各地開始設立創業投資引導基金，引導基金進入了全面發展階段。

一、我國引導基金的發展現狀

中關村管委會早在2001年為促進園區創業投資的發展，借鑒以色列的經驗，在全國率先設立了中關村創業投資引導基金，資金盤子逐年增加。據不完全統計，2008年全國各地方政府如北京市、天津市、福建省、山西省、杭州市、中山市、蘇州工業園區、西安高新區等都相繼設立了政府性創業投資引導基金，絕大部分預算數額在1億美元以上。中國規模最大的政府創業投資引導基金天津濱海新區創業風險投資引導基金于2007年底成立，由天津濱海新區管委會與國家開發銀行共同設立，初期注冊資本為20億元人民幣，分期注入，雙方各出資10億元。

我國引導基金的發展模式主要有中關村模式、天津模式和深圳模式。

（一）中關村模式

國內最先設立創業投資引導基金的是北京中關村。2002年1月，中關村創業投資引導基金正式開始運作，但成效有限。2005年6月，中關村創業園區進一步完善引導基金的工作體系，重新設立的中關村創業投資引導基金由中關村管委會向中關村高新技術產業促進中心撥付專項資金，由中心代表管委會出資設立的全民所有制企業“中關村創業投資發展中心”成為引導基金的承載體。完善后的引導基金，規模為5億元，分階段逐步投入，第一年投資的額度為7000萬人民幣，采取二級管理運營模式：一級資金運作管理由創投中心委托中關村興業投資公司（該公司熟悉園區情況、具有較高的專業管理水平）代表政府協調組織，并選擇和評估二級管理人；二級資金管理委托給專業的、市場化的投資機構，負責項目的篩選、評估、投資和退出，在技術操作層面上實現資金的保值、增值和退出。

資金的使用方式主要有三種：一是用于設立種子基金，采取“孵化器+創投計劃”的管理模式，委托給創投公司投資于孵化器內的種子期企業；二是設立跟進投資基金，采取與創投機構合作的模式，投資于初創期、成長期企業；三是設立重點產業投資引導基金，采取委托和聯合創投公司的方式，投資于園區的處于產業化階段的重點企業。原來的中關村引導基金主要采取“跟進投資”的模式，改革后的引導基金體系更加完備，三個投資引導模式有利于形成一個完整的、支持處于不同發展階段企業的資金鏈條。

（二）天津模式

2000年，天津市政府批轉市科委等8部門《關于積極推動建立風險投資機制的意見》。天津市創業風險投資中心以政府設立的“天津市創業風險投資資金”為引導基金，引導境內外風險投資資本進入天津創業風險投資業。2007年12月7日，天津濱海新區管委會與國家開發銀行簽署了設立天津濱海新區創業風險投資引導基金的協議。按照協議的約定，天津濱海新區創業風險投資引導基金采取有限責任公司的組織形式，首期注冊資本為20億元人民幣，出資雙方各自認繳10億元，分期出資，經營期限暫15年。在公司法人治理結構方面，依法建立公司股東會、董事會和監事會，考慮創業風險投資業務的特殊性，還特別建立投資決策委員會、風險管理委員會等決策咨詢機構，以保證科學決策和控制風險，并建立一整套符合引導基金業務特點的投資、管理及風險控制模式。

天津濱海新區創業風險投資引導基金主要采取“母基金”方式運作，一是主要投商業性創業風險投資基金，不投或少投具體項目，以發揮引導基金的多次放大效應；二是以小引大，參股不控股，以保證所投資的商業性創業風險投資基金的商業化運作；三是選擇國內外投資業績突出、基金募集能力強、管理經驗成熟、網絡資源豐富的品牌創業投資機構開展合作，以利于引進最優質的資本、項目、人才和管理模式；四是所投資的商業性創業風險投資基金必須優先投資于天津濱海新區優先發展的電子信息、生物醫藥、新材料、新能源、環境保護、現代制造等高科技領域；五是不以投資收益最大化為唯一目標，待商業性創業風險投資基金發展成熟后可適時退出，以體現政府引導基金的非盈利屬性。

（三）深圳模式

自上世紀中期開始，為了支持高新技術企業的發展，深圳市政府決定加快科技投融資體系建設。在創業投資方面，由市財政撥款5億元，由深圳市投資管理公司作為出資人，深圳市能源集團公司、深圳市機場集團公司、廣深鐵路有限公司、深圳市鹽田港集團公司、深圳市深寶飲料公司、深圳中興通訊公司等出資2億元人民幣，發起設立了深圳市創新投資有限公司，按照公司制進行設立，并組建專業團隊進行管理。現已更名為深圳創新投資集團，注冊資本16億元。

公司定位是直接投資和基金投資相結合，以基金投資為主的發展戰略，目前公司擁有4家中外合資基金管理公司和10家內資基金管理公司，管理著20個基金，總規模60億元。該公司與蘇州、武漢、淄博、重慶等多個地方政府共同組建了創業投資引導基金。根據嚴格的創業投資理念和市場化運作，深圳模式實現了本金放大、區域放大、股權資本放大和創業資本放大的目標。

二、我國引導基金發展存在的問題

我國引導基金發展到現在可以說是運作模式不斷創新、管理手段不斷完善、引導效果不斷凸顯，較好地實現了引導基金設立的初衷。但是在實踐中還是涌現出了很多問題，急需研究和解決。

我國創業投資制度建設滯后，沒有滿足創業資本的制度需求，其中以法律制度和信用制度滯后最為明顯。完善的法律制度和信用制度是創業投資發展的外部條件，創業投資引導基金作為創業投資領域的“新生兒”更需要完善制度的“呵護”。我國當前法律體系還不完善，金融法律制度發展滯后，對創業投資引導基金的法律定義不明確，作為投資實體法律地位不明。我國信用制度發展緩慢，社會信用體系十分脆弱，而作為創業投資基金這樣的高風險行業對信用制度的健全程度要求較高。以上種種都表明應該整體推進制度創新，加快改善創業投資環境，為創業投資引導基金的發展營造良好的氛圍。

三、我國引導基金發展的對策建議

首先，加快推進創業投資引導基金運作模式創新。當前的幾種創業投資引導基金運作模式各有利弊，并不能完全適合不斷變化的經濟發展環境，特別是我國地區差異明顯、行業發展不平衡，加之面臨經濟轉型，急需適合地方自身發展情況和行業發展情況的運作模式，而信托模式是值得考慮的一種。這種運作模式的創新既包括引導基金組織形式的創新也包括引導基金退出方式的創新，隨著我國創業板市場的推出，為創業投資引導基金的退出又打開了一扇大門，但是產權市場的不完善仍然是制約創業投資引導基金退出的瓶頸之一。

其次，完善引導基金的評價體系建設。科學合理的績效評價考核體系是創業投資引導基金發揮作用的重要條件，運用細化、量化、合理化的評價標準對投資效益（包括社會效益和經濟效益）進行評估和測算，能夠更好地發揮引導基金的杠桿作用，加速促進引導基金的合理投向。當前，我國引導基金遍地開花，投資方向混亂，資金浪費嚴重，很多地方趕時髦、欠考察、忽視效益現象非常普遍，這與合理績效評價體系的缺失有很大關系。

妥善解決創業投資引導基金發展過程中遇到的問題，充分發揮其引導作用，才能更好地促進我國創業投資市場的不斷完善，推進我國創業投資事業的健康、快速發展。

南開大學資本市場研究中心）