群體性事件處置的國際經驗

□/李婭 張梅玲

群體性事件處置的國際經驗

□/李婭 張梅玲

從貴州“甕安事件”到云南“孟連沖突”，從江蘇邳州市“拆遷案”到昆明“民眾與城管沖突案”，2008年、2009年、2010年可謂是“群體性事件年”，各種由不同訴求引發的群體性事件此起彼伏。

我國正處于社會轉型時期，由不同訴求引發的群體性事件頻發，現有的調控手段失效，不僅說明現有手段本身存在缺陷，更主要的在于它表明了中國社會生活日趨復雜和多元，各種利益關系和社會矛盾進入高風險時段，它要求制度設置更為多元和開放。

一、國外群體性事件處置機制

“群體性事件”主要指出現暴力或其他嚴重違法現象，危及或有可能危及他人和公共安全，需由警方介入，平息處置的非法聚集活動。在處置群體性事件方面，西方國家提供了四種典型模式用來管理和維持秩序。

（一）英國模式

倫敦平均每星期要出現三次較大的游行示威，只有極少數導致公共秩序混亂，原因就在于完善的法律和豐富的經驗。英國政府早在1948年就制定了《民防法》，對突發事件的處理做出了一些基本的規定。為了確保突發事件的合理處置，減少因突發事件對相關利益主體的負影響，也為了控制突發事件對英國社會造成的不安定和恐慌，英國議會通過了2004年11月18日生效的《英國突發事件應對法》。這部法律在英國政府的突發事件處理中發揮了規范和指導的重要作用，也被國際社會認為是較為成功的突發事件應對法，為處理群體性事件提供了依據。

英國有比較成熟的預警措施，比如，《公共秩序法》規定計劃公開游行者應于實施之日前6天將書面申請郵寄或面交警方，主管機關為警察機關。警方在每次游行示威之前都要和組織者進行談判，通過提出建議和指導，巧妙地引導游行示威活動依照警方意圖的方向與方式進行。警方會按照游行示威的路線，有效地限制和指揮交通車輛，使游行隊伍順利通過，從而控制它的進程。倫敦警察素以紳士風度著稱，警方非常重視爭取公眾的同情和支持。在處置騷亂事件時，警方往往派出小股警員進入示威人群中進行勸導，如遭遇示威者的暴力襲擊，再派出優勢警力將先前的警員救出，并把警員被打得頭破血流的畫面拍攝下來，通過媒體傳播，爭取公眾的同情，使其站到警方一邊，警方采取強硬措施自然就師出有名。

英國警察可以使用所謂的非致命性技術和武器。微型CS催淚噴射器是外勤巡邏警察個人的標準裝備。在1985年10月6日發生的托特納姆布羅德沃特法姆住宅區的暴亂中，英警方第一次在英國本土的大街上部署塑膠子彈。

（二）美國模式

在應急管理上美國實行地方、州和聯邦政府三級反應機制。美國的各州、市及地方的立法機關也各有緊急狀態立法。

美國對于集會游行示威活動的管理非常寬松，示威者沒有取得警方許可的義務，但大多數集會、游行、示威的組織者會在舉辦前告知警方舉行的時間、地點以及主旨。警方邀請其負責人到警局座談，告知其必須遵守哪些法律，不得實施哪些行為，并發給其醒目的T恤衫，以便在游行示威時能清楚地認出其負責人，便于聯系。只要參與者在規定的區域內以和平方式進行示威，由活動的負責人自行組織，警察便極少干涉。如果示威不能保證和平地進行，警方就會介入并采取較為強硬的態度和武力措施。

在發達國家對群體性突發事件恢復重建研究中，美國《全國突發事件管理系統》對恢復的解釋最為典型：“制定、協調和實施服務設施和現場復原預案，重建政府運轉和服務功能，實施對個人、私人部門、非政府和公共的援助項目以提供住房和促進復原，對受影響的人們提供長期的關愛和治療以及實施社會、政治、環境和經濟恢復的其他措施，評估突發事件以及吸取教訓，完成事件報告，主動采取措施減輕未來突發事件的后果。”這一界定包括人的管理以及物和系統的恢復兩個方面，重視恢復重建預案或計劃的實際運行，強調各種援助項目的具體實施，關注恢復重建的長遠效果。

（三）法國模式

法國人應對突發事件一點也不浪漫。法國歷來重視對社會運行狀態進行預測，從不因暫時的太平而麻痹。法國有關部門定期運用統計資料、數學模型和計算機模擬等對各種社會和災害變量進行預警性分析，適時調整國家警戒級別，提醒民眾可能存在的自然災害或社會不穩定因素。法國在憲法中也給政府的行政緊急權力做出明確的界定，以保障政府在緊急狀態下充分、有效行使行政緊急權力，同時又保障公民基本權利。

法國警方巡邏防暴工作主要由公共安全局的警察、共和國治安部隊和憲兵部隊承擔，平時參加治安巡邏，維護社會治安秩序，主要任務就是處置各類群體性事件。當市長批準一次游行后，要作如下工作：一是在游行實施的前一天，在市級日報及電視臺發布消息，向公眾宣告游行時間和路線；二是沿游行路線檢查街道兩側的建筑物及其他物品，以防這些物體本身或不法分子利用它們對游行造成危害；三是從游行起點開始，分段戒嚴，部署警力，直至終點。對起點地段的戒嚴通常在游行開始前2小時實施，以確保游行者在此集結。其他路段在預計游行隊伍通過時間的前40分鐘實施戒嚴；四是警察不和游行者正面接觸，部署在沿線的胡同里隱蔽待命，隨時做好處理突發事件的準備；五是遇有突發事件，冷靜觀察，適時介入，依據預案和現場指揮官的指令妥善處置；六是部分警察尾隨游行隊伍，配合清潔工清掃街道；七是記錄游行情況，向政府和新聞媒體提供資料。

在法國，群體性事件的處置工作不是由警察唱獨角戲，而是由消防、醫療、法院和檢察院等諸多部門參加。法官和檢察官的參與出于兩個目的：一是監督處置工作是否合法、公正；二是對現場犯罪人員及時批準逮捕和起訴，但他們不能指揮處置工作。這種制度大大降低了警方處置工作的失誤和風險，并可以對刑事犯罪進行及時追究。

（四）德國模式

德國在應對突發事件的實踐過程中建立了一套比較健全和完善的應急管理體系，這個管理體系的一大特點就是中央和地方合理分權，以州為主，屬地管理，權責分明。

在預警方面，德國把增強國家民族的危機意識作為危機管理的一項重要內容，政府利用“危機預防信息系統”向人們集中提供各種公民保護以及危急情況下自我保護的知識，例如通過宣傳手冊、互聯網、展覽以及聽眾熱線，重點介紹如何應對危機事件等。

對于群體性活動的管理，德國《集會游行法》規定，戶外集會游行應于舉辦前48小時向主管機關報備。主管機關一般是警察機關，但若要到聯邦議會或聯邦憲法法院集會游行時，主管機關為內政部。聯邦憲法法院1985年規定的“互相合作義務”要求警方和集會游行負責人雙方必須在會前及早接觸，在交換資料、建立信任和合作的基礎上，共同研討確保集會游行和平進行的措施。

法蘭克福警察局處置騷亂事件采取三種策略：(1)對非法聚集的群眾采取鎮嚇行動：一種方式是利用機械工具，如噴水、噴化學藥品或施放瓦斯彈，使示威群眾無法停留，避免警察與群眾對峙；另一種方式是由特種警察利用人群的空隙持警棍把示威群眾打退。(2)對破壞秩序者強行驅散：對全體示威者以催淚彈驅散；如仍有拒不離去的，再由鎮暴警察隊持警棍將其打走。在此過程中要注意對破壞者拍照，并派便衣人員摻入群眾中，監視取證。(3)對暴民、反社會行為者的鎮壓：通過各種傳播途徑，將示威游行者的違法行為加以擴大宣傳，促使一般民眾與示威游行者隔離。然后利用優勢警力占領示威者所固守的據點，再以此據點對示威者噴射化學藥品、催淚彈，最后以特種鎮暴警力持警棍打散。

值得一提的是，柏林警方為防止警員濫施暴力，在做出驅散決定時，如果現場警力與示威群眾對峙太久，則抽調另一未直接對峙的警力實施。這樣警察便不會因內心有報復心理而采取過激行動，避免招致輿論批評或引起公憤。

二、中國群體性事件處置機制的構建

綜觀各國群體性事件的處置策略，基本上可分為兩部分：一是事前預防性措施，即在集會游行之前與組織者進行談判或磋商，明示其擁有的權利和法律所禁止的行為，通過各種靈活有效的方式達到警方和組織者共同維護活動秩序的目的。二是對已演化為騷亂現場的，有限度地使用武力，注意謀略和戰術的靈活運用。結合中國國情，我國群體性事件處置機制可分為事前預警、事中控制、事后化解三部分。

（一）事前預警

群體性事件雖然具有突發性，但在爆發之前有一個醞釀的過程，其征兆總會以各種形式表現出來。因此只有善于發現矛盾，把握矛盾活動規律，并預見矛盾發展趨勢，才能取得處理事件的主動權。

1.建立順暢的表達渠道。依據“廁所理論”——除道德因素之外，廁所建得少是隨地大小便現象嚴重的主要原因，群眾以越軌行為呼吁社會關注，謀求合法利益的保護，往往是因為正常渠道無法充分表達其意愿，保護其正當利益。各國普遍認為，集會、游行、示威和言論自由是人的基本權利，雖然它會影響到公共利益和社會秩序，但是這種理性化的溝通系統可以讓群眾及時充分地表達自己的利益要求，政府可以適時地根據群眾意見做出政策調整，這等于在政府與群眾之間安裝了一個安全有效、雙向互動的“緩沖閥”，使社會張力得以釋放，社會免于脆性崩塌。

2.充分利用媒體的力量。媒體要把群眾反映強烈熱點難點問題，作為防止群體性事件發生的著眼點。社會轉型期是利益格局的重大調整期，也是群體心態、社會心態的不穩定期，尤其是涉及到自身利益變化的部分群體，以及下崗職工、失地農民等弱勢群體，心態比較脆弱、多變，容易產生不滿、敵視甚至對抗情緒。

3.建立科學評估機制。目前對群體性事件的界定只有質的描述而缺乏度的把握。我國的《集會游行示威法》較為完備，只是在審批時把握的尺度太嚴，致使多數申請得不到許可，強行游行演變成違法行為。

4.培訓專業應急人才。西方發達國家警方基本都有專門處置群體性事件的部門，例如法國的共和國安全連、英國的警察支援小組等。我國群體性治安事件的一線處置警力往往都是臨時抽調的民警，警種構成復雜，有些根本沒有處置治安事件的經驗，不擅長做群眾工作。

（二）事中控制

事中控制機制是群體性事件臨機處置機制的重要環節，處置得當，群體性事件被有效化解；若不當，有可能演變成治安事件。有兩點尤其要注意：

1.采取“主動”型公共關系。事前相關部門的防范與化解更為重要，畢竟，再好的事后表態也只是亡羊補牢。警方可以根據實際情況，設置固定的警務信息發布站或流動的新聞車，主動將警務活動置于媒體的視線之中，從而有效避免媒體報道的失真。

2.找準領頭人。在西方，集會、游行的負責人總是會提前與政府部門接觸，共同研討確保集會游行和平進行的措施，有的甚至會穿上醒目的T恤衫，以便在游行示威時能被清楚地認出。警察機構不要嘗試去控制所有參與的人。首要目標是那些事件的帶頭人，因為人群一旦沒了帶頭人去組織、鼓勵，就會自行散掉。再有就是實施違法行為的人是警察抓捕的目標。

（三）事后化解

問題得不到解決就會“死灰復燃”。要將群體性事件的損害降到最低，就是徹底解決聚會群眾所反映的問題。民主政體下人們采取和平的集體訴愿表達形式來追求自身利益，說明他們將公共權力當作一個可以理性溝通和平等協商的對話者，恰恰表明了他們對于現政體的信賴，說明社會穩定、治理有效，秩序本身的自我表達與調校機制發揮正常。為了維護人們對秩序的信心，有關方面在緊急情況下做出的決定、承諾，必須堅決兌現。

三、小 結

可以預言，未來數十年間，隨著中國社會多元化進程的發展，社會分層與利益分梳逐漸明朗，公民集體行動會愈來愈多，規模會愈來愈大，也愈來愈趨向于理性、和平與有序，甚至會涌現出一批職業政治領袖。公民以此集體形式公開表達利益訴求，不僅是一種權利救濟形式，而且已經成為公民集體特別是弱勢人群的一種生存手段，更是社會多元博弈和良性發展的必要條件?！敖⒑椭C社會的一切難題來自我們選擇了多元化的發展道路，而建立和諧社會的唯一可能性也在于我們能夠形成一個多元化的社會”。 只要我們注重社情民意，直面現實，未雨綢繆，提高處理績效，把問題解決在萌芽狀態，群體性事件就可以妥善解決。

山東經濟學院）