煤炭勘查開發與土地利用的協調研究

楊 賀 劉金平 陳 興

(中國礦業大學管理學院,江蘇省徐州市,221116)

煤炭資源賦存于地下,不可避免地與土地發生密切的關系。目前,我國法律中煤炭資源所有權與土地所有權是分離的,同時存在著煤炭資源所有權、礦業權、土地所有權和土地使用權。前二者權利客體為煤炭,后二者權利客體為土地。煤炭資源勘查開發與土地利用之間存在沖突,煤炭資源規劃與土地利用規劃不能有效銜接、協調和一致,如煤礦區范圍內設定的基本農田保護區。因此必須重視和研究煤炭資源勘查開發與土地利用的協調問題。

1 煤炭勘查開發與土地利用中存在的問題

1.1 礦業權與土地使用權配置問題

(1)權利設置上的沖突。根據我國法律規定,取得煤炭資源的礦業權并不意味著取得土地的使用權或所有權,同樣,擁有土地所有權或使用權也不意味著擁有其土地范圍的煤炭資源所有權或礦業權。煤炭資源礦業權的產生不可能強行排除土地使用權,特別是當礦業權產生在集體土地上時,這樣在現行法律設置上,兩者之間便產生了沖突。

(2)礦業權的無序行使破壞生態環境。我國傳統的礦業權設置方式較少考慮到土地的生態利用,造成的后果相當嚴重。據統計,每萬噸煤炭開采造成土地塌陷0.2 hm2,全國因采礦而引起的塌陷土地已達11.5萬hm2,發生采礦塌陷災害的城市有30多個。另外,一些地區由于地下水尤其是深層地下水的持續超采,引發了大面積地面下沉、土地鹽漬化等嚴重問題。

(3)土地使用權的設置與礦業權行使的沖突。礦業用地屬于工業建設用地,出讓年限最長為50年。建設占用耕地實行耕地補償制度,煤炭企業承擔采前開墾與采后復墾的補償費用,這對用地周期短且復墾面積與占地面積相當的企業來說是很不公平的。而且,煤炭企業大都無力承擔復墾后的農業種植,這些土地又大多處于偏僻地區,很難將其出租或轉讓。土地閑置2年以上,則由縣級以上人民政府收回,造成煤炭企業復墾后的土地無償交給地方政府,使礦業權人的合法權益得不到保障。

1.2 煤炭開采中的土地利用沖突

(1)采煤用地征用補償不足。對于煤炭企業來說,賠償費加土地復墾費比征地費低得多。而且采煤用地補償的基本思路都是政府統一規劃、統一協調,按照“占多少,墾多少”的原則。但由于沒有嚴格的土地復墾質量標準、長期的建設和投入不足、自然和歷史兩方面的影響,不同地區的耕地質量存在天然差異,導致土地質量越換越差等現象。

(2)采煤區與基本農田保護區的沖突。在煤炭開發中,由于采煤區的地下開采造成基本農田保護區的地表沉陷、農田損失、植被破壞、土地荒漠化,這些都對礦區農民造成了嚴重的威脅。

(3)村莊搬遷問題。村莊異地搬遷困難重重,而且缺乏有效的村莊下采煤政策和法規,村莊連續搬遷重復壓煤,壓煤量占礦井可采儲量的比重越來越大。

(4)存量土地再利用受阻。土地資產的產權流轉和存量土地的再開發涉及到煤炭企業改制、轉型及其所在城市的規劃發展。由于政策的不完善,導致土地大量流失,礦城關系復雜,自身及周邊環境污染嚴重,部分土地開發成本過高等。

1.3 采后土地恢復問題

(1)土地塌陷及用地制度問題。我國東部平原地區人口密集,平原的良田地區更加珍貴,許多大中型煤礦在此區域內開采煤炭,已造成大量土地塌陷,加上煤礦廢棄地、矸石山壓地,破壞了地表形態和土壤結構,導致農業生態環境惡化、生態系統失衡,影響農業生產和農民生活,土地保護與煤炭開采矛盾極為突出。

(2)土地恢復整理的礦地矛盾。我國土地復墾的現有配套法規、規章不健全,這與我國的資源環境戰略以及土地復墾的形勢和任務不相適應;已復墾土地產權界限不清,造成“誰破壞、誰復墾”與“誰復墾、誰受益”不統一;對復墾模式的研究較少,尤其對生態農業、生態漁業在塌陷地復墾中的應用研究較少,致使塌陷區復墾的整體經濟和環境效益較差。

2 煤炭勘查開發與土地利用協調的基本原則

2.1 系統原則

煤炭與土地是自然資源系統的重要組成部分,其空間上的相互依存狀態決定其在系統中密切的橫向聯系,必須將煤炭和土地作為一個有機的整體,用系統的思想將煤炭勘查開發、土地利用、土地整理和土地復墾、礦區資源綜合利用、村莊搬遷與中心村(小城鎮)建設、土地恢復與農業結構調整以及礦區生態重建等有機結合,進行煤炭與礦區土地利用綜合規劃。

2.2 綜合原則

綜合考慮土地復墾的經濟效益、生態效益和社會效益,堅持土地資源的可持續利用,使資源開發規劃與利用的綜合價值最大化。

3 煤炭勘查開發與土地利用的協調模型

自然資源作為綜合體,用途具有多樣性,既可能有生態價值、農業生產價值,又可能有礦產開發價值。所以重點規劃利用資源的某一種功能,就面臨資源利用的利益最大化問題,通過比較分析,就能實際解決資源利用方向的選擇問題。

資源的稀缺性必然引起競爭,資源多種用途競爭的經濟評判標準是最優用途和效益最大化。對于共享同一資源綜合體空間的煤炭與土地來說,資源用于礦業還是用于耕地就是針對資源多用途的最佳最優利用進行選擇和評價的過程。在可持續發展原則下,通過對煤炭勘查、開發、利用及其對環境的水、土、氣污染、景觀損害進行資源利用的綜合評價,并考慮由礦業投資土地增值收益,一同計入綜合價值的核算當中,以此標準衡量依然還能盈利的煤炭勘查開發,才能解決資源多用途競爭問題,確定煤炭勘查開發的準入機制。

3.1 協調模型

綜合考察煤炭勘查開發與土地利用帶來的環境、經濟、社會影響,可以為資源利用方向的選擇和煤炭勘查開發準入提供更為明確科學的決策支持。

煤炭勘查開發與土地利用協調經濟模型為:

式中:P——煤炭勘查開發優先度;

EM——煤炭勘查開發效益;

EL——土地利用效益(可行的非煤利用方向中土地的最大效益)。

煤炭勘查開發的綜合價值EM的計算如下:

式中:EM1——煤炭資源再生價值;

EM2——經濟價值(即除煤炭外的其它生產要素的投入價值變化);

EM3——社會價值;

EM4——極差環境價值;

EM5——科技創新效益值。

土地機會成本EL的計算如下:

式中:EL1——土地(非煤)利用的經濟效益子系統;

EL2——土地(非煤)利用的社會發展子系統;

EL3——土地(非煤)利用的環境保護子系統。

3.2 協調發展判斷思路

由煤炭勘查開發與土地利用協調模型可以進行資源協調開發判斷。

當P>1時,即煤炭產值大于土地凈收益時,煤炭勘查開發利用應處于主導地位,煤炭的礦業權優先,土地利用(農林牧漁業及城鎮鄉建設等)應讓步于煤炭勘查開發。

當P<1時,即煤炭產值小于土地凈收益時,土地權優先,土地利用(農林牧漁業及城鎮鄉建設等)所產生的價值收益大于煤炭勘查開發所產生的礦業價值收益,煤炭規劃應讓步于土地利用規劃。

當P=1時,即煤炭產值等于土地凈收益時,采取物權時間優先,即礦業權與土地權哪個物權先設立,哪個物權優先。采礦權較土地權先成立時,煤炭企業有權取得在礦區的土地權。土地權較采礦權先成立,采礦權則不能對抗原有的土地權,礦業用地的取得必須通過雙方當事人協商解決。

4 煤炭勘查開發與土地利用的協調關系

煤炭和土地的綜合開發推動著區域經濟的發展、社會的進步和人民生活水平的提高。然而,礦業權與土地使用權糾紛,煤炭開采中土地使用沖突,以及土地復墾和生態破壞等問題的存在,一直阻礙著煤炭開發有條不紊地進行。合理有效地解決這些問題,做到采前的物權協調、采中的使用協調以及采后的恢復協調,能使煤炭勘查開采與土地利用協調發展。

4.1 采前的物權協調

采前的物權協調是依據煤炭勘查開發與土地利用的經濟、生態和社會綜合效益的最大化原則,確定礦業權與土地所有權和土地使用權優先實施問題。煤炭資源是我國的戰略性資源,其勘查開發利用的重要性或價值要優于土地,土地利用應服從煤炭資源勘查開發,實行探礦權、采礦權優先。故一般不設立煤炭資源禁止勘查和開采區,在煤礦區不設基本農田保護區等。其中,探礦對土地利用一般為短期和臨時用地,對土地影響有限,針對沒有特殊保護的土地一般是煤炭的探礦權優先實施(風景區、生態區、特殊保護區等區域內禁止行使探礦權)。在煤炭資源分布區域內,土地集約利用或土地整理等必須受到限制。

4.2 采中的使用協調

采中的使用協調主要體現在煤礦區土地的高效、合理、節約、集約利用,用最少的土地投入獲取最大的煤炭產出。

(1)礦區土地的節約利用。根據土地利用現狀及總體規劃,考慮煤炭分布及開發利用的影響,以及現代農業和新農村的需要,有必要對擁有礦區的土地利用結構和土地利用布局進行調整,如煤炭相關企業的布局、工業廣場的范圍以及采煤塌陷地用途的調整等。

(2)礦區土地的集約利用。在土地資產的重組和開發上,應追求土地資產價值的最大化,對存量土地,找準市場、全局把握,使長期閑置未利用的土地資產運營起來,發展循環經濟,形成用地布局一體化、用地功能匹配化、用地形式多樣化,創造更多效益。

4.3 采后的恢復協調

采后恢復協調的核心是土地復墾及生態重建,強調國土資源價值的再生,而不是僅僅的土地物質形態的再造。

(1)進行土地整理潛力分區。根據礦區煤炭資源的分布、賦存及塌陷情況等,將煤炭分布區的土地開發整理潛力分3個區。將區位條件好(靠近城鎮、交通方便等)、經濟基礎條件好以及塌陷較淺、積水面積較少、復地率高(可達75%)和單層開采的煤炭分布區作為土地開發整理復墾潛力大區;將塌陷較深、積水面積較大、復地率較高(可達60%～65%)和多層開采的煤炭分布區作為土地開發整理復墾潛力較大區;將塌陷深、積水面積大、復地率較低(一般為50%～60%)和多層開采的煤炭分布區作為土地開發整理復墾潛力一般區。

(2)確定土地開發復墾次序。土地開發整理復墾次序一般為:復墾塌陷沉穩區、復墾非壓煤區、復墾潛力大區、復墾詳細規劃區。

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