紹興市區新一輪基準地價更新實現“三大突破”

紹興市政府土地儲備中心 王佩華

紹興市區新一輪基準地價更新實現“三大突破”

紹興市政府土地儲備中心 王佩華

基準地價是我國城鎮地價體系的重要組成部分，我國現行城鎮基準地價體系主要是建立以商業、居住和工業三大用地類型為核心的基準地價體系。但隨著土地使用制度改革的不斷深化，土地市場的不斷發育和土地有償使用范圍的不斷擴大，僅以商業、居住和工業三大用地類型為核心的現行基準地價體系越來越難以適應土地市場管理的需要，迫切需要拓寬基準地價評估領域、深化和豐富基準地價體系。

紹興市國土資源局與浙江大學城市與區域發展研究所共同合作，于近期完成了新一輪基準地價更新工作。本輪基準地價更新工作，根據土地政策參與宏觀調控的新要求和當前土地市場管理的新形勢，不僅更新完成了分商業、居住和工業三類用地為核心的分類級別基準地價，而且在浙江省乃至全國率先對基準地價用地類型細化及細分用途基準地價評估方法體系、地下空間使用權基準地價評估方法體系、劃撥土地使用權權益基準價評估方法體系等當前土地市場管理的熱點、難點問題進行了有益的理論研究和實踐探索，并率先建立了紹興市區包含公共管理與公共服務用地在內的22個細化用地類型的基準地價體系、紹興市區城市地下空間使用權基準地價體系和紹興市區劃撥土地使用權權益基準價體系，實現基準地價更新成果的“三大突破”。不僅大大豐富了城鎮基準地價體系，極大提高了基準地價成果的應用價值，而且對于促進浙江乃至全國城鎮基準地價更新工作的發展創新起到重要的示范作用。“三大突破”主要體現如下。

一、首次探索建立了對應于22個細化用地類型的基準地價體系

由于我國土地市場發展初期，取得收益的土地或以獲取收益為目的而進行交易的土地主要是商業、居住和工業三大利用類型。故此，我國現行城鎮基準地價評估主要是建立商業、居住和工業三類用地為核心的基準地價體系。首先，隨著我國土地使用制度改革的不斷深化，土地有償使用范圍的不斷擴大，地價市場形成機制的不斷強化，商業、居住和工業三大用地類型內部的不同性質或不同行業的土地，由于各自行業的經營環境、收益能力及其社會、經濟、生態效益不同，導致土地的實際收益水平、區位競租能力、市場地價表現程度等出現較大的分異，如同屬于商服用地范疇的批發零售用地與住宿餐飲用地、商務辦公用地之間的市場地價水平往往相差懸殊。因此，簡單籠統的評估一個商業基準地價難以滿足土地市場管理及評估的現實需要。其次，隨著我國投融資體制改革的深化、土地市場化程度的不斷提高以及促進土地節約集約利用的內在要求，當前我國土地有償使用的范圍日益擴大。傳統意義上認為應當采用行政劃撥方式供地的公共設施、基礎設施等“公共產品”用地，如醫院、文化、民政福利設施等，也逐漸建立起了相應的收費機制，通過特許經營、B O T等不同融資方式，轉變為“準公共產品”、“非公共產品”，由此這類設施的供地政策也逐步從劃撥方式轉為有償出讓或租賃方式；同時，這類用地的抵押融資功能也不斷得到強化，客觀上要求政府制定并公布相應的基準地價體系加以指導和規范。因此，現行商業、居住和工業三大類為主導的城鎮基準地價體系，客觀上已難以滿足土地市場管理的現實需要，迫切需要細化基準地價用地類型，豐富健全城鎮基準地價體系。

本次紹興市區基準地價更新，以國家最新出臺的《土地利用現狀分類》（G B/T 21010-2007）為基礎，結合《城鎮土地估價規程》對基準地價用地類型劃分的規定、不同行業土地利用效益對比關系、土地市場化程度、市場地價表現特征及土地市場管理的現實需要等，按兩個層面對基準地價用地類型進行細分，并最終建立起對應于22個細化用地類型的基準地價體系。

第一層面主要是對商業、居住和工業三大用地類型基準地價進行用途細化。首先以《土地利用現狀分類》確定的商服用地、住宅用地和工礦企業用地三個一級類為基礎，根據各自二級類劃分標準及其收益能力、市場競爭性程度、地價形成機制等，共確定9個細化用地類型（見表1）。其次，從市場化程度最高、市場地價資料最為豐富的幾個細化用地類型入手，按照《城鎮土地估價規程》要求，評估出相應細化用地類型基準地價；對于市場案例不甚豐富的其余細化用地類型，則通過樣本地價資料定量比較分析，結合土地利用收益狀況、土地市場特征及市場供求關系等的定性分析，確定不同細化類型之間的基準地價修正系數，以系數修正的方式形成細化用地類型基準地價。

表2 紹興市區公共管理與公共服務及基礎設施用地基準地價用途細分類型一覽表

第二層面，主要是建立公共管理與公共服務及基礎設施用地細化類型基準地價體系。首先以《土地利用現狀分類》確定的公共管理與公共服務用地、交通運輸用地、特殊用地等一級類為基礎，然后根據各自二級類用地的投融資模式、土地收益能力、市場化程度差異等作適當細分或歸并，結合當地土地市場管理需要，形成12個基準地價細化用地類型（見表2）。其次，鑒于公共管理與公共服務及基礎設施用地的有償使用尚處于起步階段，市場地價案例不夠豐富，也不夠規范，基準地價評估時難以如商業那樣嚴格按照《城鎮土地估價規程》的要求進行評估，故主要從已建立的商業、居住、工業基準地價入手，通過定量分析與定性分析相結合，首先確定不同細化用地類型與商業、居住和工業用地各細化類型地價之間的對應關系，并以此作為參照，確定相應的用地類型修正系數，以系數修正的方式形成細化用地類型基準地價。

二、首次探討建立了城市地下空間使用權基準地價評估方法體系

隨著城市化的推進和促進城市土地集約利用，城市地下空間的開發利用不斷增多，特別是已正式實施的《物權法》對建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立作出了明確規定，從而為城市地下空間的開發利用和有償使用奠定了產權基礎，因此，當前城市地下空間的有償使用也逐步增多。城市地下空間的有償使用管理勢必涉及到地下空間使用權價格的問題，我國現行的地價評估及基準地價體系主要針對的是地面地價，對于地下空間使用權價格方面的研究和實踐總體尚處于初步階段。為推進城市地下空間有償使用，客觀上需要政府制定并公布地下空間使用權基準地價體系，以更好地為政府有效管理地下空間開發利用和培育土地市場提供依據。

本次紹興市區基準地價更新工作，不僅從理論和實踐層面初步探討了城市地下空間使用權價格內涵、地下空間利用方式與地價評估對象等，認為地下空間使用權價格應是指“對應于特定地表面以下不妨礙地面利用的前提下可供開發利用的地下空間，在正常市場條件下一定使用年期的使用權未來收益的現值總和，其權利特征為地下空間出讓使用權”；地下空間使用權價格的評估應主要針對經營性的附建式地下空間（特別是附建地下室）為主，利用方式主要為商業、停車和經營性倉儲及附屬用房三類。而且在此基礎上，利用樣本地價資料，結合地下空間效用比率關系分析法等，建立了針對附建式地下空間開發利用為主，以商業、停車和經營性倉儲及附屬用房三類利用方式為核心的經營性地下空間使用權級別基準地價體系，從而使得紹興市區地下空間的合理開發利用管理步入有價可依的軌道。

三、首次探討建立了劃撥土地使用權權益基準價評估方法體系

劃撥土地使用權市場化改革是我國當前乃至將來相當長時期內土地市場管理的一項重要內容。劃撥土地使用權市場化改革必然涉及劃撥土地使用權的價值、價格及確定問題。特別是國發[2004]28號的下發，及國土資源部《關于印發<招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范>（試行）和<協議出讓國有土地使用權規范>（試行）的通知》明確規定不同形式劃撥用地補交土地出讓金的操作辦法中，要求以劃撥土地使用權權益價格作為確定補交土地出讓金的重要前提和依據。由于當前對于劃撥土地使用權價格的內涵構成、評估確定等問題，無論是法律法規政策規范層面，還是學術界、實踐管理部門等都尚缺乏定論，從而給實踐操作帶來諸多難題。為此，本次紹興市區基準地價更新工作，在對劃撥土地使用權的價值屬性、價格內涵構成作較深入分析的基礎上，探討了劃撥土地使用權權益基準價評估的方法思路及操作政策建議，并最終建立了分商業、居住和工業三大用地類型的劃撥土地使用權權益基準價標準，從而為規范紹興市區劃撥土地使用權管理及價格評估奠定基礎。

本次紹興市區劃撥土地使用權權益基準價評估實踐探索，首先對劃撥土地使用權價值屬性及價格內涵進行的分析研究，并從土地增值理論、投資學理論、現行劃撥土地使用權入市有關政策及實踐可操作性等入手，認為劃撥土地使用權價格內涵除了包含土地取得費和土地開發費兩大部分外，應當承認其享有部分的土地增值收益。其次，從土地增值原理和城市增長理論入手，通過引入劃撥土地使用權增值收益分配系數概念，探討了劃撥土地使用權價格評估的具體方法途徑，并且結合原國家土地管理局1號令規定，認為劃撥土地使用權增值收益分配系數的取值區間為0-0.6，且因視不同用地類型、不同區位而有所區別。一般地，城市邊緣區的劃撥土地使用權增值收益分配系數取值要大一些，在城市中心區則小一些。第三，提出了劃撥土地使用權權益基準價的評估方法體系。認為劃撥土地使用權權益基準價評估的基準日、土地開發程度、基準條件界定方面等可與出讓土地基準地價保持一致，但土地使用權年限應按無限年期設定。劃撥土地使用權權益基準價主要以出讓土地使用權基準地價為基礎，按以下方法途徑進行評估得到：

式中，P劃撥ij為i用地類型、第j級別或均質地域的劃撥土地使用權權益基準價，P0ij為i用地類型、第j級別或均質地域的基準地價，t為i用地類型法定最高出讓年期修正到無限年期的修正系數，Bi為ji用地類型、第j級別或均質地域的出讓土地成本地價，△Qi為ji用地類型、第j級別或均質地域的土地增值收益額，Cij為i用地類型、第j級別或均質地域的劃撥土地重置成本，γij為劃撥土地增值收益分配系數（在0-0.6之間取值）。