嵊州市基本農田保護的做法與成效

嵊州市國土資源局 沈華祥 錢正永 張錫明

嵊州市基本農田保護的做法與成效

嵊州市國土資源局 沈華祥 錢正永 張錫明

近年來，嵊州市認真貫徹《中華人民共和國土地管理法》和《基本農田保護條例》，實行最嚴格的土地管理制度，落實有效的保護措施，基本農田保護工作取得了顯著成效。2009年12月，嵊州市國土資源局被授予“全國基本農田保護先進單位”，受到國土資源部、農業部的通報表揚。

一、基本農田保護的基本做法

1、以土地利用總體規劃為龍頭，加強基本農田保護規劃控制

一是科學編制總體規劃，明確基本農田保護目標。根據上級規劃修編的統一部署和基本農田保護的目標任務，2002年嵊州市全面完成了市（縣）、鄉（鎮）土地利用總體規劃修編，明確全市到2010年基本農田保護目標為51.24萬畝。在土地利用總體規劃編制時，將基本農田保護任務分解落實到各鄉鎮、街道和各行政村，為嚴格按規劃保護耕地和基本農田奠定了良好的基礎。目前，嵊州市按照上級要求，正在加快推進新一輪土地利用總體規劃修編的各項工作。結合土地利用總體規劃修編和第二次土地調查，進一步查清核實了全市耕地以及基本農田的實際數量和布局，為合理確定耕地和基本農田保護的數量，促進基本農田的保護工作夯實了基礎。

二是嚴格執行保護目標，落實基本農田保護任務。從2002年起，嵊州市根據土地利用總體規劃確定的基本農田保護目標，開展了鄉鎮基本農田保護劃區定界工作。通過層層分解，把全市規劃確定的基本農田保護目標任務全部落實到鄉鎮、村及區塊，分級設立了保護標志牌，埋設了保護界樁，建立了基本農田保護區。

三是嚴格落實管理措施，促進基本農田有效保護。首先，通過把好建設用地項目的用地預審關，從源頭上進行規劃引導，對項目進行規劃控制，確保土地利用總體規劃的有效實施；其次，通過嚴格的土地利用計劃管理，來控制建設用地的總量；第三，通過土地用途管制，把握土地利用方向，嚴格控制占用基本農田。

2、以法律知識輿論宣傳為導向，營造良好的基本農田保護氛圍

一是加強普法培訓，提高全民國土法律意識。2008年全國開展了縣鄉鎮村干部國土資源法律知識宣傳教育培訓活動，嵊州市的培訓工作受到活動領導小組的肯定，嵊州市市長到全國總結表彰電視電話會議上作表態發言，嵊州市國土局被評為成績突出單位受到表彰。2009年，嵊州市繼續抓好鄉鎮村干部的國土資源法律知識的宣傳培訓活動，并向農村“兩代表一委員”和村民延伸。 2 009年已舉辦了兩期鄉鎮分管領導培訓班，國土局領導為培訓人員講授國土資源法律知識，特別是基本農田保護相關政策；國土局會同鄉鎮街道組織村干部和農村兩代表一委員及村民培訓16場，參訓人員達1527人；國土局領導帶領科室負責人召開各類座談會17次，參加人數達247人，對象為鄉鎮、街道分管領導、村干部、村民、農業大戶代表等，通過面對面交談、講課宣傳，提高全民國土法律意識。

二是抓好輿論宣傳，增強社會保護耕地意識。嵊州市國土部門長年在當地新聞媒體開設宣傳專欄，每年都結合“世界地球日”和“全國土地日”活動，編印發放國土資源宣傳小冊子，通過電視、電臺、報紙、網絡等媒體向社會廣泛宣傳保護基本農田的重要意義，增強廣大干部群眾的耕地保護意識，以及公眾的參與意識。特別是 2 009年，將基本農田保護工作和國土資源部組織開展的“保增長保紅線行動”有機地結合起來，在2009年的6月25日紀念第19個全國“土地日”之際，在當地電視、廣播電臺、報紙分別開展專題宣傳，印發基本農田保護等內容的《國土知識100問》2萬冊，制發印有保護耕地宣傳內容的宣傳傘1萬把，并分片邀請鄉鎮人大組織“兩代表一委員”視察11次，參加視察181人，在全社會形成了保護耕地的良好氛圍。

三是建立保護標志，形成基本農田保護共識。在基本農田保護區設立永久性的保護標志牌和保護界樁，將基本農田保護的“五不準”、有關的責任人向社會進行公布，接受社會監督，使得廣大的老百姓都了解基本農田保護工作。

3、以建立耕保責任制為保證，嚴守基本農田保護紅線

一是完善耕保考核辦法，強化耕保責任制度。國務院、省政府關于各級人民政府耕地保護責任目標考核辦法下發后，嵊州市政府十分重視，于2006年初出臺了《嵊州市鄉鎮級政府耕地保護責任考核辦法》，明確了耕地特別是基本農田保護的考核目標，進一步細化了鄉鎮級政府的責任，建立了鄉鎮級政府耕地保護責任目標考核機制，鄉鎮、街道也落實了對各行政村耕地保護責任目標考核辦法，完善了自上而下的耕地保護目標考核體系。

二是層層簽訂耕保責任書，落實耕地保護責任。為把耕地和基本農田保護制度落到實處，確保實現全市耕地總量動態平衡和基本農田“總量不減少、用途不改變、質量有提高”的目標，市政府每年與各鄉鎮人民政府、街道簽訂耕地保護目標責任書，明確了各鄉鎮街道年度末必須保證的耕地保有量和基本農田保護面積，把耕地保護和基本農田保護責任落實到各個鄉鎮街道。鄉政府與村委會，村委會與農田承包戶，以及各級國土資源管理部門之間，都層層簽訂耕地保護責任書，落實了基本農田保護責任人，形成了一級抓一級，層層抓落實的耕地保護責任體系。

三是加強目標考核落實，確保保護目標的實現。根據耕地保護責任目標考核辦法的要求，自2006年開始，每年第一季度，由國土局會同農業局、監察局、審計局、統計局等單位對鄉鎮級政府上年度耕地保護責任目標履行情況開展考核，通過對各鄉鎮街道耕地保有量、基本農田保護面積、土地利用總體規劃和土地利用年度計劃執行情況等方面的認真檢查，評出耕地保護先進鄉鎮、合格鄉鎮和不合格鄉鎮，考核結果計入鄉鎮街道年度工作考核成績，作為鄉鎮街道第一責任人業績考核的重要內容，與主要領導的獎懲掛鉤。對考核確定為不合格的鄉鎮街道，依法追究相關人員的責任，從而使基本農田的保護責任得到有效落實，保護目標到以順利實現。

4、以開展創建活動為抓手，積極創新基本農田保護工作機制

一是開展省級基本農田保護示范區建設。2006年，嵊州市被列入浙江省8個省級基本農田保護示范區之一。當年在甘霖鎮開展示范區建設試點獲得成功，受到省國土廳領導的肯定，先后有不少兄弟縣市，包括外省的國土部門領導來參觀考察。先后經過4年努力，2009年12月初，全市21個鄉鎮、街道的基本農田示范區建設全面完成，并已通過省國土、農業、水利、財政廳的聯合驗收。據統計，全市基本農田示范區內共有基本農田面積54.98畝，通過土地整理建成標準農田32.22畝，基本農田標準化率達到了58.61%；共樹立大型保護宣傳牌21塊、永久性保護碑447塊；埋設界樁1845個，鎮村簽訂基本農田保護責任書699份；發放基本農田保護卡21.47萬份，建立基本農田保護責任落實農戶清冊66冊，落實農戶21.47萬戶。同時，投入資金150余萬元，建立了全市統一和完整的基本農田（標準農田）數據庫、管理信息系統和網絡發布系統，并將基本農田保護信息公開發布在嵊州市國土資源局門戶網站基本農田保護專欄，促進了基本農田的規范管理，達到了基本農田檔案資料齊全完整，數據資料更新及時，保護標志統一規范的目標。通過示范區建設，以建促保，有力地促進了耕地保護工作，基本上達到了“基本農田標準化、保護責任社會化、基礎工作規范化、監督管理信息化”的要求。

二是開展基本農田標準化工程。為提高基本農田的質量，1999年以來，浙江省政府前后兩次下達全省共建設1500萬畝標準農田的建設任務。嵊州市經過十年努力，到2008年底，已完成土地整理項目199個，整理土地面積41.80萬畝、新增耕地5.43萬畝，建成田成方、林成網、溝渠路相配套的高標準農田32.22萬畝，超額完成省政府下達的31.70萬畝標準農田的建設任務。 2 009年，繼續開展基本農田標準化建設，新立項土地整理面積1萬畝。通過土地整理暨標準農田建設，不僅新增了耕地面積，有效地彌補了建設占用而減少的耕地，實現了耕地占補平衡；也有效地緩解了建設用地供需矛盾，為經濟社會發展對建設用地的合理需求提供了有效保障；更是有力地推動了農業基礎設施建設，改善了農業生產條件，有效改善了農村生產生活條件。提高了耕地綜合生產能力，促進了農業增效、農民增收、農村致富，推進了社會主義新農村建設，得到了廣大基層干部和老百姓的歡迎，他們稱之為“民心工程”對基本農田保護工作起到了非常大的作用。

三是推進萬畝土地開發工程。根據浙江省政府實施“百萬造地保障工程”的總體安排和要求，嵊州市啟動了“萬畝土地開發工程”，按照按照“宜農則農、宜林則林、宜建則建、宜居則居”的原則，在保護生態的前提下，科學開發較為豐富的低丘緩坡資源，以增加耕地后備資源，確保耕地占補平衡，計劃在5年內完成造地2萬畝。2008年共有71只造地項目立項，開發總面積達9521畝，當年所有項目基本動工，并有2000余畝完成了工程建設。到11月底，全市土地開發項目累計立項161只，計劃新增耕地15150.5畝。目前已有80個項目通過紹興市級驗收，項目總面積9179畝，新增耕地8897畝，其他項目正在加緊建設并將陸續完工。這些項目的實施，為實現耕地占補平衡，有效保護基本農田提供了有力保障。

四是開展創建“土地執法模范鄉鎮”活動。為加強對基本農田的執法監管，嵊州市國土資源局設立政策法規監察科和國土資源執法監察大隊，各基層國土所成立國土資源執法監察中隊，建立了國土110快速反應機制。同時，由市政府牽頭，建立了農業、城建、城管、公安、法院等相關部門及各鄉鎮街道共同參與的耕地和基本農田聯合執法監管機制，形成了覆蓋全市城鄉、立體化的執法監管網絡，通過加強對基本農田的動態巡查、執法監察以及排查預警等相關措施，將土地違法行為消滅在萌芽狀態，制止在初發階段。2009年5月份又出臺了《嵊州市人民政府辦公室關于進一步嚴格土地管理有效制止違法用地的意見》，進一步完善了保護耕地制止違法用地的共同責任機制。并且繼續開展創建“土地執法模范鄉鎮”活動，對創建達標和先進鄉鎮街道，分別予以獎勵，極大地調動了基層政府依法管地用地的積極性，起到了很好的效果。同時，還利用國土資源局門戶網絡對全市基本農田進行網絡發布，接受全社會監督。近幾年來，我市違法占用基本農田情況較少，沒有發生重大違法案件。

二、基本農田保護初見成效

1、增強了全社會保護耕地的國策意識。通過劃定基本農田保護區，建立保護制度，設立各種標識牌，進一步宣傳了保護耕地的基本國策。這項工作不僅逐步得到了各級黨委、政府的高度重視，同時也得到了廣大社會和群眾的支持和關心，基本農田這一“紅線”意識已經得到了廣泛認同，全民的耕地保護意識顯著增強，全社會保護基本農田的自覺性逐步提高，違法占用基本農田或者破壞基本農田的行為得到了較好的遏制。

2、建立了一套完整的基本農田保護制度體系。嵊州市認真貫徹落實國家關于基本農田保護的一系列規定，堅持制度建設和落實并重，把基本農田保護作為保證國家糧食安全、促進經濟社會可持續發展的重要工作。先后建立并實施了基本農田“五不準”制度、基本農田保護責任制度、基本農田登記臺帳制度和年終報告制度、基本農田保護巡查制度、占用基本農田補劃制度、基本農田保護檔案管理制度、基本農田建設制度、基本農田保護區地力建設和監測制度、基本農田污染監測制度、占用基本農田聽證和公告制度等十項制度為核心的基本農田保護制度體系，并以嵊州市人民政府文件形式下發執行。同時，形成了一整套基本農田保護工作的基礎業務資料，包括現勢性強的基本農田現狀圖、變化圖和內外業核查、統計臺帳等等，有關資料全部存檔。

3、統籌協調了農業用地與建設用地的矛盾。通過實施土地整理工程、萬畝土地開發工程，有效地彌補了經濟快速發展時期對土地合理需求造成的耕地減少，連續9年保證了耕地占補平衡，既確保了農業生產必需的土地，又保證了經濟社會又好又快發展的合理用地需求。強化基本農田占補管理，從嚴控制建設占用基本農田行為，堅決杜絕違法占用基本農田。對通過土地整理新增的耕地建立了新增基本農田儲備庫，實行動態管理;對國家和省重點建設項目確需占用基本農田的，在農轉用報批前，逐項進行充分論證，落實補劃工作，嚴格按照占用基本農田的審批程序進行報批，同時按規定對占用和補劃的基本農田的數量和質量進行確認，確保了“基本農田總量不減少、用途不改變、質量不降低”的保護目標實現。

4、完成了上級下達的基本農田保護任務。根據浙江省政府2002年批準的《嵊州市土地利用總體規劃修改編（2002－2010年）》，規劃到2010年的嵊州市的基本農田保護面積為51.24萬畝。到目前，全市落實基本農田保護面積54.98萬畝，農保率達到83.10%，不僅保質保量地完成了上級下達給本市的基本農田保護任務，還承擔了紹興市委托的部分代保任務。通過土地整理和示范區建設，加大了對基本農田的投入，對田、水、路、林、村的綜合整治，大大提高了基本農田質量，也極大地改善了農村面貌和農民生活條件，為社會主義新農村建設做出了貢獻。

5、穩定了農村生產關系調動農民積極性。通過劃定基本農田保護區，建立嚴格的基本農田保護制度，對耕地實行特殊保護，使廣大農民吃了“定心丸”，增強了他們精耕細作、投資、投勞的積極性。同時，進一步穩定了農村家庭聯產承包責任制，落實了黨的農村政策，為農業發展、農村繁榮和社會穩定提供了堅實的基礎。

三、做好基本農田保護的粗淺體會

1、必須科學編制好土地利用總體規劃，為基本農田保護提供規劃依據。規劃是龍頭，土地利用總體規劃是實施土地用途管制，保護耕地特別是保護基本農田的依據。特別是在新一輪總體規劃修編時，要按照建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度的要求，統籌城鄉土地利用規劃，科學安排城鄉發展空間。要堅持“保護、保障、挖潛和集約利用”的原則，認真貫徹耕地保護與控制用地的核心管理意圖，正確處理好保護耕地與保障發展的關系，落實耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模等約束性指標，嚴守基本農田保護指標這根紅線，努力做到既確保耕地保有量和基本農田保護面積，又十分注重各類用地的合理布局和城鄉土地利用結構的優化，切實與城市、村莊、集鎮建設規劃和產業發展規劃相互銜接，著力提高規劃的科學性和可操作性。要建立土地利用總體規劃的權威性，充分發揮規劃和計劃的宏觀調控作用。

2、必須全面落實耕地保護的責任機制，為基本農田保護提供制度保證。耕地和基本農田保護首先是各級政府和國土資源部門的責任。因此，各級政府和國土資源部門必須落實好基本農田的保障責任，列入各級政府和國土部門年度工作目標考核的重點內容，特別是考核結果與一把手獎懲掛鉤，真正引起各級政府一把手的重視，促進耕地和基本農田保護責任的真正落實。同時，耕地和基本農田保護也是各相關部門的責任，乃至全社會的責任。因此，要在政府的統一領導下，國土部門要主動加強部門之間的溝通和協調，尋求加強耕地保護的共同目標，建立起全社會保護耕地的共同責任機制。更為重要的是要加強輿論宣傳，營造耕地保護的強烈氛圍，取得廣大群眾的關心和支持。

3、必須統籌保增長保紅線兩方面，為實現耕地保護目標提供現實可能。基本農田保護工作不是片面的，要與城市發展、工業發展和鄉村發展等經濟社會發展的各個方面來統籌考慮。經濟社會發展必然需要發展空間，必然要占用一定數量的耕地。如果發展用地保障不了，耕地保護也必然成為問題。因此，近幾年嵊州市通過土地整理、建設用地復墾和土地開發新增有效耕地近9萬畝，獲取建設用地指標，保障了經濟社會發展空間，科學安排了各行各業的合理用地。同時，也保護了耕地，不但實現了占補平衡，還增加了一定數量的耕地面積，從而也為基本農田保護奠定了堅實的基礎。同時，保護工作要不斷創新，要根據不斷變化的新形勢，提出一些創新的舉措，如嵊州市開展基本農田示范區建設、“萬畝土地開發工程”等，為保護基本農田提供了有效保障。