我國土地制度的經濟視角剖析

倪東明

(中國政法大學研究生院,北京 100088)

●經濟與管理

我國土地制度的經濟視角剖析

倪東明

(中國政法大學研究生院,北京 100088)

目前,中國的改革開放正有條不紊地進行,中國特色的社會主義市場經濟也以一定的速度前行。生產資料的占有權、使用權、支配權、處置權直接決定資產的歸屬,影響微觀主體的損益,進一步對宏觀經濟產生重要的影響。土地制度作為一種調控市場經濟主體及行為的基本制度,其完善與否、作用如何,都對經濟發展和社會穩定具有關鍵的領航職能。基于土地制度的一般演變入手,再從經濟角度深挖目前土地制度存在的缺陷,其后提出了改進這種土地制度的新舉措,并闡明土地制度與我國經濟相輔相成的關系。

土地制度;權益;耕地;流轉

一、問題的提出

隨著我國日益融入經濟全球化的熱潮,尤其是加入WTO過渡期結束后的這四年,凸顯經濟開放度的提升。國家從戰略高度規劃發展、總體布局,以適應不斷變化的世界競合新格局;微觀經濟主體亦從維護自身利益角度,探尋最佳路徑解決問題。而土地問題作為搭建宏觀與微觀的一種經濟實體,從中尚存的各種優劣問題,引發了諸多關于經濟利益歸屬爭討。如何從關系我國持續發展、經濟安全等維度出發,圍繞相關思路處理土地“摩擦”,這是目前理論界和實踐界關注的焦點問題,也是影響我國總體戰略實施的關鍵所在。

我國自1978年以來進入改革開放的時期,尤其是1981年10月中共中央《全國農村工作會議紀要》,確立了農村土地承包經營制度,實行了家庭聯產承包責任制,以解決現存制度下難以解決的溫飽問題。這種體制是所有權和經營權適當分離,即土地所有權歸集體組織、土地經營權歸家庭。2008年10月中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。

然而,土地制度在實際運作過程中引起的不良影響,勢必使人陷入深深的反思:到底現存的土地制度是否與當前及今后的市場經濟形式相適應?如果適應度不夠,是否需要與時變革?如何做到土地制度調控的宏觀政策與微觀執法的統一運作?

二、當前土地問題的嚴重性

(一)“三農”土地制度的非均衡性

“三農”即農業、農村、農民。制度的非均衡性是指人們對現存制度的一種不滿意或不滿足,意欲改變而又尚未改變的狀態。目前中國尚存土地18.26億畝耕地,其中一個農民均為0.7公頃,歐盟是中國的30多倍,而美國則是中國的300多倍。在我國,集體土地產權的二元主體是,村民委員會充當農村土地的實際“所有權主體”,擁有經濟和組織資源權,而村民只享有使用權。集體土地所有制的內在矛盾源于集體所有制無處置權、所有者缺位及沒有代表,比如農村村委會是集體土地的管理者,集體土地的分配、調整和流轉等均屬于其權利。

一個產權,從經濟學上來講,是指是否給人帶來收益。集體宅基地與房產私有,表現了經濟學中的“二律背反”。江浙一帶由糧食調出省到糧食調入省;中國糧食每增加一個百分點,將會引起國際糧價大幅度波動;超過一千畝要經過國土資源部批準;土地的價格“剪刀差”(即低價買進、高價轉讓);土地的征收和轉讓等均阻礙了農業效益的提高和農民收入的增長。

土地政策涉及中央政府、地方政府、土地管理者、農民、開發商企業等相關利益者,為獲得土地的潛在利潤而進行的土地制度創新,必然引起各主體相對利益的改變,從而造成制度的不均衡。農民擁有穩定的土地使用權就是農民可靠的收入來源,失地后的農民根據《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱“土地管理法”)①1986年全國人大常委會第十六次會議制定并頒布,2004年8月依據憲法做出了相應修改。能夠獲得一定的補償,但他們猶如失去最根本的就業崗位一樣得不到最根本的保障(改善后的生活、就業、養老等);農民從失去耕地中得到的只是即期利益而非長期利益。從另一角度來看,沒有兼并,怎么發展成現代農業、現代工業?貧民窟不能作為土地改革的依據,必須確保農村不凋敝、農業不衰退、農民不破產,積極整合土地資源以發揮最大功效。(見圖1)

圖1 利益相關者的土地制度博弈

同時,地方政府征用土地補給農民的費用與拍賣后的土地資產價格相差甚大,原因是原先擁有土地使用權的農民不能合理獲得發展權收益,而地方政府接收的土地是隨著城市化進程獲得的上揚價格和“土地”政績。開發商作為以利潤最大化為目標的經濟組織,并不太愿意投資于農業。雖然改革開放初期的農村土地承包制改革是一種典型的“帕累托改進”型制度變革,并帶來國家、集體和個人三方福利的顯著提高,但當前的土地征用制度造成政府和農民在土地增值收益分配中的利益失衡。因此,“三農”土地制度不僅僅是簡單的土地權利歸屬問題,而是各主體圍繞著農村土地及由此產生的各種利益展開的多重博弈。

由于“雙軌制”改革模式未能根本打破城鄉二元經濟結構,土地等主要生產要素在城鄉之間仍相對獨立運行,供求方式、定價方式、管制方式等存在巨大差異;家庭承包經營制度建立的農村集體土地產權制度,在運行機制上存在著主體不明確、產權不清晰等問題,削弱了農民長期增加生產投入的積極性,弱化了農業規模化發展的可能性;隨著城市化發展步伐的不斷加快,土地征用及非法圈占土地等行為日趨突出,農民的切身利益已難以通過家庭承包經營制度所賦予的土地權益來得到保障。這些因素使得家庭承包經營制度所產生的經濟績效十分有限。

在城鄉統籌條件下,農民僅能獲得土地承包經營權,而不具備真正意義上的土地所有權及其派生的流轉權、抵押權等。由此形成要想通過城鄉土地自由流轉、滿足農民的土地發展權①土地發展權即非生產性權益,它包括土地流轉收益、外出務工收益、失地補償收益等。來確保農民土地權益,則必須改革土地政策,完善農民土地產權結構,引發產權制度的悖論(即土地流轉與土地產權的矛盾)。而且,城市化加速發展必然帶來土地級差地租,這是農民獲得土地發展權的根本保障;然而,農民難以通過土地流轉實現這種基本權益保障,直接引發征地制度的悖論(征地制度與農民權益的矛盾)。

綜上分析,當前中國農民土地權益依循“產權結構、要素流動”的變動框架展開(圖2)。由城鄉二元結構向城鄉一體化改革的過程自然伴隨著土地要素由靜止向城鄉自由流轉的過渡,從而農民土地權益的實現也相應發生變化。主要呈現四個階段:第Ⅰ階段、第Ⅱ階段、第Ⅲ階段和第Ⅳ階段。其中第Ⅰ階段和第Ⅲ階段屬于二元結構條件下的農民僅獲得土地承包經營權,這里只是土地產權歸屬由模糊到清晰,然而對于土地要素城鄉流動方面仍處于靜止狀態(僅農村內部能夠流動),此時解決的是農民的“溫飽問題”;在第Ⅱ階段和第Ⅳ階段,城鄉統籌條件下土地要素實現了的城鄉自由流動,只不過此時土地產權由模糊到清晰逐漸過渡,使農民通過所掌握的土地要素分享到城市的工業化發展成果,農民土地權益中的土地生存權②土地生存權即生產性權益,它包括基本食物保障(口糧)、基本經濟保障(農業種養殖收入)、基本社會保障(政府農業補貼、救助)等。和土地發展權均得到完整體現,“致富”問題得以基本解決。實際上,目前我國農民土地權益經歷的發展歷程是第Ⅰ階段→第Ⅱ階段→第Ⅳ階段。

圖2 農民土地權益分析框架

(二)“資產性地權”對我國經濟發展方式轉變的制約

我國經濟發展過程中土地資本化進程明顯滯后于發達國家。20世紀80年代我國經濟體制變遷從農村集體土地制度開始,30年來改革的核心主要圍繞農村集體土地“經營性地權”問題展開,一系列的體制創新始終在城鄉分割這種既定條件下及在封閉的農村系統內進行制度優化。隨著城市化、工業化進程的加速,不僅城鄉人口比例經歷了動態的結構調整,而且第二、第三產業的發展成為了拉動經濟增長的重要支柱,由此形成了缺乏彈性的城市土地需求市場。到2020年,城市土地短缺將高達1.2億畝,而農村的宅基地、鄉鎮企業用地、開發區用地由于人口的流出和產業的衰敗而大量閑置(是城市的4.6倍),構成城鄉建設用地結構上的不平衡。此外,集體土地資產價格的扭曲直接誘發開發區大量非法圈地、城市“攤餅式”的快速膨脹和區域間的惡性低效率競爭,構成了目前相當的粗放型經濟增長模式。

30年的體制變遷已使我國的商品市場、資本市場、勞動力市場等獲得了快速的發展,要素的流動和配置的效率逐漸得到優化,從而使我國的經濟總量在短期內達到了世界前列。然而,地權市場的發展滯后在很大程度上制約著我國經濟發展模式的轉變,主要體現為:一是我國建設用地對經濟增長的貢獻率顯著低于勞動和資本;二是國家對土地的超強管制造成了要素流動性不足,致使農村建設用地閑置和粗放利用;三是城鄉建設用地地權流轉市場制度建構不通暢,很難實現土地要素的資本化;四是沒有理順土地要素市場的價格機制,造成無法解決我國目前城鄉土地產權結構體制內短期市場化配置效率和長期產業轉型的矛盾。因此,土地的“資產性地權”已經成為我國經濟發展方式轉變的重要制度制約因素。

(三)征地制度設計的局限性

征地制度事關經濟發展和社會穩定,并與多方利益息息相關。2008年10月12日,黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對建設用地征用做了原則性的規定。然而,《土地管理法》中存在著征地目標的泛化(即“公共利益需要”)、補償標準偏低和分配不合理等,引發土地資源浪費嚴重、征地權的濫用、征地程序的不規范和爭議處理體系的不完善等。這樣,容易忽視農民的土地所有權和收益權,造成政府公信力的下降。同時,地方政府征地成本的過低,增加了其土地收益,抬高了征地的沖動,擾亂了土地市場的平穩運行。而對于失地農民來說,無法通過司法途徑維護自己的合法權益,使其遭受的不平等損失得不到必要的公平補償。

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出,“實行最嚴格的耕地保護制度,從嚴控制征地規模,加快征地制度改革,提高補償標準,探索確保農民現實利益和長期穩定收益的有效辦法,解決好被征地農民的就業和社會保障”。在現行征地制度下,土地收益分配明顯是向城市和非農部門傾斜,農民得到的太少;而且,被征地后的農民無論從就業、醫療、教育還是其他各種保障,都與城市勞動者存在著明顯的差距,造成農民土地權益缺乏有效保障。“有地有所養,無地有所依”的安撫機制未能深一步貼近失地農民。

(四)“土地財政”與“權力尋租”

地方政府通過“土地財政”提高政績指標。“土地財政”是指地方政府的財政收入主要依靠土地運作來增加收益。它源于:土地出讓金(約占地方財政預算外收入60%以上);建筑業和房地產稅收(約占地方財政預算內收入40%)。近期以來,中國經濟的高增長,其中房地產對 GDP的貢獻率可達2～3個百分點,由此產生“土地財政”以使地方政府應對上級的 GDP政績考核。同時,“土地財政”不僅導致地價上漲進而助長房價上漲,還會將大批拆遷戶推向市場進一步刺激房價上漲。2010年9月13日,溫家寶總理在天津舉行的達沃斯夏季論壇上回答城鎮化問題時強調,土地問題根本上與制度有關,農民合法的土地得不到應有的保障,現有的財稅制度在相當程度上還存在著“土地財政”的現象。那么,發生在集體土地上越來越多的房屋征收和拆遷問題究竟如何解決?立法又應如何面對“土地財政”困局?這些是當前土地制度中需解決的迫切問題。

部分地方政府官員“權力尋租”。“權力尋租”特指公共權力的租金(即權力租),亦指開發商向握有實權的地方政府官員的獻金。當前我國地方政府既是國土資源的宏觀管理者,又是國有土地所有權的實際行使者。在政治利益最大化和經濟利益最大化雙重目標驅動下,依靠土地可以“生財”和土地供應的政府壟斷性,某些地方政府官員涉足房地產,與開發商形成“共同利益”的“小團體”,產生了官商勾結的三方“利潤”(即地方政府財政收入助GDP增長、部分地方政府官員出讓土地的“權力租金”、開發商的巨額利潤)。這一憑借行政征用的權力最大限度地攫取農地收益,突出顯現為地價、房價雙升,加大宏觀經濟調控的難度。

三、“新土改”的原則

(一)要根據公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結構

在農村,公益是集體所有,非公益則非公有。在市場化的土地交易過程中,公益性用地和農村宅基地不能直接進入建設用地市場;非公益性用地屬于經營性的建設用地,具有出讓土地使用權,可以直接進入建設用地市場。要從法律上嚴格界定公益性用地范圍,包括國家機關和軍事設施用地、基礎設施(如供水、供電、供熱、供氣、公共交通、環境衛生、道路等)用地、公益事業(如非營利性教育設施、體育設施、醫療衛生設施、公共文化設施、社會福利設施等)用地、特殊(如監獄、勞教所、看守所、戒毒所、治安拘留所、收容教育所等)用地,等等。依法明確闡明其征用權只能為公共利益的需要而行使,完善具有可操作性的土地征用程序,約束公共權力,規范政府行為。非公益性用地則一般介于公益性用地之外,如工商企業用地,這些主要服務于競爭性和非排他性領域,有利于提高創新、服務、產品等水平;盡管不涉及公共領域,卻能完善社會主義市場經濟體制,規范所有制結構。

(二)在符合土地規劃的前提下,實行“同地、同權、同價”

在現代型農村①現代型農村是指村子中的大部分農地已經被國家征收,僅剩很少的農地用來農耕種植,但農戶擁有至少一份宅基地的農村。,宅基地的需求大大超過供給,“小產權房”、“城中村”是這樣農村中的情形。其中,“小產權房”是指集體在其所有的土地上開發的商品房,或者農民在其享有宅基地使用權的地基上建造的一部分用于出售的樓房。“城中村”是由于“迂回發展”城市化造成的農村居民點與城市建成區相隔離,其村民論身份是農民,卻失去了作為生產資料的土地;身處城市,過的卻是鄉村人生活;是集體經濟的主人,卻不知道自己擁有的資產份額。

“小產權房”相比于商品房具有巨大誘人的價格優勢,是因為它省去了土地使用費、省去了各項稅費及設計、用工、用材一般低于市場價,加之未引入純粹市場機制,因而存在“政策風險差價”。目前66億平方米小產權房,可供約1.2億人使用。北京懷柔處理一批小產權房。抵制小產權房是因為小產權房擾亂了壟斷的房地產市場,難道這是所謂的“恢復秩序”?實行小產權房是在引入積極因素,原因主要是政府對房地產監督不力所致。

我國將土地制度分為國家所有制和集體所有制,盡管二者都為公有制,卻因這種二元性的存在使國家為了公共利益的需要征收集體所有的土地。因此,農村集體土地和房屋開展產權登記并像城市土地一樣順暢流轉,同時推進農地承包經營權和農村集體建設用地使用權流轉。徹底改革城鄉二元經濟制度并應以明確條款平等保護集體土地所有權和國家土地所有權,實行集體土地與國有土地產權的“同地、同權、同價”進入統一交易市場的土地管理制度。這樣,有利于通過可以流轉的權證到銀行貸款、入股、出讓等,實現財產保值增值,增加財產性收入。

(三)土地制度的安排應有助于加快城市化進程

以農地入市和地權市場為依托,通過農村建設用地資源流轉來提高配置效率和實現經濟效益,進而形成多元化的要素(土地、資本和勞動力)組合模式,不僅能使集體建設用地盤活、農民參與到城市化發展分享福利,更重要的是推進了我國城市化進程和宏觀經濟均衡增長。以農工市民化為核心加快推進新型城鎮化,釋放強大內需潛力,促進工業化與城市化協調發展。對影響城市化的一些突出問題,如城市戶口制度,要提出系統性、操作性的具體措施,促進農村土地制度改革,健全農民的社會保障體系,推進城市第三產業發展以吸納農村剩余勞動力。

進入20世紀90年代以來,中國開始了快速城市化的發展階段。城市模式能夠集約利用土地,創新土地、勞動力、資本要素自由流動的市場化模式,聯動推進農業現代化、新型城鎮化、新型工業化和城市化。同時,堅持農地農用原則,鼓勵土地向專業農戶集中保證農民經營主體和受益主體的地位,加快農業現代化道路,有利于使更多農民城市化流動,從而縮小城鄉二元結構。注重城市土地征用制度建設,不斷完善《土地利用規劃法》、《農地保護法》和《土地參與宏觀調控法》等,實現城市用地的有法可依,加速城市化進程。

(四)土地制度的安排應有助于保證糧食安全

我國耕地面積占世界總耕地面積不足10%,而人口卻占世界的22%,人均耕地面積僅1.4畝,耕地資源十分缺乏。當前,我國農業正由傳統農業向現代農業轉變的全新發展階段。現代農業的特征是實現土地集約化和規模化經營,這就要求農村土地進行適度流轉和集中經營,以推廣先進的科學技術和發揮大型農業機械的作用。進行農村土地流轉制度改革,例如,土地股份合作社模式、土地轉包模式、土地信用合作社模式等,明確規定流轉土地的用途和獎懲機制,以確保農業用地底線和糧食安全。對于糧食安全,它是指這樣一種狀態,任何人在任何時候,都對充足、安全和具有營養價值的食品,具有實物、社會和經濟上的獲取機會,以滿足他們活躍和健康生活的食用需要和偏好。①林建永,湯進華,吳永興.農業戰略性結構轉型重在城市.經濟問題探索(J)(第30頁),2010,(3)。

在今后相當長的一段時期內,我國城鎮化將持續以每年1個百分點以上的速度快速推進。在城鎮化過程中,必須堅持最嚴格的耕地保護制度(糧食耕種面積不低于18億畝)和落實“基本農田保護區條例”,這是保證國家糧食安全的基本前提。2004年10月28日,溫家寶總理在全國深化改革、嚴格土地管理工作電視電話會議上突出強調:“確保國家糧食安全,必須嚴格土地管理。國以民為本,民以食為天。為政之要,首在足食。十三億人口的吃飯問題,始終是我國一件頭等重要的大事。保證國家糧食安全,最根本的是保護耕地。”應采取必要的措施確保糧食播種面積和提高糧食產量,并對農業生產進行布局劃分和地域分工,建立和穩定商品量基地,積極發展糧食生產,保證糧食的價格穩定和供求平衡,扼制以各種名目占用耕地或將現有耕地轉為非農用途。同時,一部分農村土地要轉變為城市建設用地,將會產生巨大的土地級差地租,需要建立相應的機制分配這些財富,達到既能保護農民利益,又能促進土地資源節約利用,從而增強農民保護農田和種糧的積極性、提升糧食安全系數。

如果說耕地、播種面積和國際貿易是影響糧食供給的因素,那么還有沒有其他相關因素促進糧食安全保障呢?答案是:有,那就是糧食單位產量的增長。實現糧食單位產量的增長,關鍵要看技術進步和耕地條件的改善。通過施以制度層面的保障來改觀耕地狀況,并配以相應的內生技術(如雜交種子的使用等)和外生條件(如化肥、有效灌溉面積等),提升糧食增長的空間,則成為當下關注的一類問題。歸納起來就是,耕地資源是糧食安全的基礎,國際貿易是糧食安全的補充,技術進步是糧食安全的保障,條件改善是糧食安全的前提。

(五)土地制度的安排應有助于房地產行業健康發展

1994年實行分稅制,土地出讓金(即第一次出讓土地使用權的所得)作為地方財政的固定收入,逐漸發展成為地方的“第二財政”。因此,改革土地出讓金及相關稅費以保持適度比例,控制地方政府將此提高作為其財政收入的重要來源,割斷“房價上漲→地價上漲→財政收入增加”的利益鏈條。調整現行財稅體制和土地出讓收益分配制度,把土地出讓金劃為中央財政收入;同時開征物業稅,收入歸地方;改革土地征用制度。這樣一來,中央既可以通過限制土地出讓收益扼制房價上漲,又可以有效遏制地方政府短期發展沖動,樹立長期均衡發展的理念,并做到公平、公開、公正地采取這方面的調控措施。

綜合應用土地政策、稅收政策、金融政策,引導市場發揮基礎性配置作用,使地權市場和房產市場沿著正確的軌道發展。在現有的《物權法》、《城市房地產管理法》、《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《農村土地承包法》和《合同法》等法律法規的基礎上,根據形勢不斷完善相關的法律法規,增強協調性和可操作性。調整和完善相關交易稅收政策,以抵制過度投機和市場泡沫。要加強房地產信貸風險管理,進一步強化和完善金融業系統風險控制,防止信貸資金違規進入房地產市場,并防止境外“熱錢”沖擊我國房地產市場。

改革地方政府現行的低價征購土地使用權,再以“招拍掛”高價出讓土地使用權的利益機制。從經濟學上來講,土地“招拍掛”導致供給的壟斷性和需求的競爭性,結果必然導致地價暴漲、推高房價。而且,土地“招拍掛”源于土地私有制度,與我國土地屬于國家所有且必須惠及所有國民的體制及國情不相符。對于炒地、囤地等不建房而抬高土地出讓金及飆升“地王”身價的法人和自然人實施進入壁壘,還要嚴防“先拿地、再調整規劃”的行為。對于減少農用土地、限制工業用地、適度增加城市住房建設用地,這樣的土地調整供應結構會有效增加土地和住房供應、緩解供求矛盾和平抑大中城市虛高的房價,能夠達到調衡資本與土地關系的目的。降低或消除扼制房地產行業正常發展的土地制度因素,培植良性的土地入市交易制度,造就健康的房地產業態。

(六)要根據整個初級階段所有制結構統籌安排城鄉土地制度

實行多元的土地制度時,當限制地權流動的城鄉二元土地管制制度成本小于土地流轉所產生的巨大增值效益時,農村集體組織所主導的農村建設用地流轉就能自發形成,而地方政府對土地管制的制度則逐步失靈。建立健全財政、金融、投資、產業、就業、土地、戶籍等方面在內的政策支持體系,加快以工促農、以城帶鄉的長效機制,構建城鄉經濟社會發展一體化的新格局。這樣,農民可以獲得平等的教育權益、就業權益、土地權益和社會保障權益,提高農民的社會地位,讓農民平等參與現代化進程并共享改革發展的成果。

在政策已經允許和鼓勵農村土地以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式進行流轉的基礎上,進一步明晰土地產權、積極培育土地流轉市場。具體做法是:一是重新界定農村集體經濟組織的功能,防止“越位”(指侵占農民的所有權和經營權)和“缺位”(指消極、不作為);二是政府通過優惠政策,鼓勵法人投資農業,從事生態農業和綠色食品生產,以創造農村土地流轉的需求市場,促進規模農業的發展;三是積極培育土地流轉的中介組織,如咨詢、資產估價、土地托管等,以保證土地承包經營權流轉的規范和高效。

現行農村土地制度的最大受益方可能是地方政府,未來土地改革的最大受益方應該是人民,特別是中國農民。倘若推行集約用地戰略,讓地權所有者直接主導土地要素的定價權,實行國有土地使用權和農村建設用地使用權直接流通并通過市場交易公平流轉,那么,現行地方政府土地出讓金收入的相當部分,必然會直接落到農民手中,這將是土地利益分配的成功重組。

城鄉土地制度的改革是決定城鄉空間結構的根本性問題,制定土地制度的原則應該是節約土地資源、優化土地配置、提高土地效益和促進經濟發展。因此,應從科學統籌的角度出發,改革城鄉土地制度的供給機制,在嚴格區分城市公益性用地和經營性用地的基礎上,實行最嚴格的耕地保護制度,使城鄉空間結構趨于合理。

(七)土地用途管制不能同土地所有制和征地制度劃等號

城市規劃具有很高的法律效應,嚴格地執行用途管制。憲法規定,城市土地屬于國家所有,即一元化的國有產權制度。而隨著農村建設用地的城市化流轉,城市的土地產權制度已經逐步形成了國有土地和農民集體土地二元化的土地產權結構。因此,從城市的土地產權制度結構來看,今后的相當長時期內將持續面臨憲法中的一元所有制與實踐中的國有、集體所有的二元所有制沖突問題,要引起重視并得以解決。同時,為了規避征地指標限制和報批程序,滿足經濟發展的用地需求,地方政府通常用“以租代征”的方式對農地進行違規轉用,這容易成為相關各方博弈獲得超額利益的潛規則,因而要消除這些風險潛在因素。

《土地管理法》中規定,“農地用途嚴格管制”、“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”。這意味著所有涉及農村集體土地的建設用地,必須先行征地并將其轉化為國有土地進行使用,與對農用土地用途管制的條款并不違背。換一個角度來看,政府為了堅守耕地18億畝的紅線不動搖,以保障整個國家的民生,因而對農村土地的使用進行了較嚴格的限制,規定農村承包經營的土地只能用于農業生產,不能用于土地開發。但這一政策不能混淆于政府不能征用農村土地,而是強調“二級土地所有制”,即國家是一級所有者,擁有土地的最終所有權;農民是二級所有者,擁有一級所有者以外的各項權利(包括農民擁有穩定、自由的經營權)。

四、土地制度變革與中國經濟

所有權和使用權、戶籍制度、“城中村”等均需要關注,中國近百年來都是土地革命,圍繞農民土地權益得到保護的主題,對于要不要私有、如何私有的問題,進行了相當長時期的探索。要適時進行產權界定,土地私有不能盲目推開。土地改革要同農民的社會保障、醫療、就業、住房等配套進行,逐步推進。土地交易權、地票交易權要根據具體情況來應用。偏遠的有地用戶與城市周邊無地用戶交易起來,可以變成國有,“無利不起早”,保護耕地和加快城市化進程可以并行不悖。

保持和保護好一定量的耕地是應當而且必要的。土地是財富之母,重視土地資源、運用土地政策參與宏觀調控,處理好經濟與環境、經濟與資源尤其是土地資源的關系,必須珍視、珍惜資源尤其是土地資源。我國提出了循環經濟的發展模式,使循環經濟的“減量化、再利用、再循環”為土地資源由傳統利用模式向可持續利用模式提供了戰略性的理論范式。在土地資源利用中吸收循環經濟的基本理念,統籌規劃發展,集約利用土地,加強生態建設,保護生態環境,實現土地資源的永續利用。協調土地利用結構與社會經濟結構存在的對應關系,有利于合理利用土地,促進中國經濟的更好發展。

要進一步完善土地政策參與宏觀調控體系運行,加快土地市場交易制度的規范和管理,形成供給、需求、價格管理為主要內容的土地市場監管體系,建立更趨合理的宏觀調控下的市場配置土地資源制度。在企業改革中,通過依法處置國有土地資產,盤活存量土地,激發企業活力,推動現代企業制度的建立和完善。在國有企業改制中,土地資產變現為解決國有企業困難和破產企業問題的重要途徑,推動國有企業戰略性重組和國有經濟布局調整。龐大的土地資產注入,增加了國有資本存量,壯大了國有經濟,同時帶動了相關各方的經濟發展,從而提升了中國整體經濟水平。

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[8]李冬梅.中國農地征用的制度經濟學分析[J].財經問題研究,2010(7).

[9]楊勤法.集體土地所有制的利益主體研究[J].生產力研究,2010(5).

[10]周柏春,孔凡瑜.土地政策:我國政府進行宏觀調控的重要工具[J].改革與戰略,2010(7).

[11]韓俊.當前“三農”形勢與政策走向[J].中國發展評論,2010(2).

[12]馮宇,李政.改革開放以來農民土地權益變遷過程考察[J].財貿研究,2010(2).

[13]鄧大才.糧食安全:耕地、貿易、技術與條件[J].財經問題研究,2010(2).

Anatomy by Economic Insight on Land System of China

NI Dong-ming
(School of Postgraduate,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

Reform and opening of China are carrying on methodically at present,and socialist market economy of Chinese characteristic is advancing at certain speed.Attributive assets are directly decided by possessive right,applied right,dominated right and handled right about means of production,and influence profit and loss of microcosmic subject,thus it effect further macrocosmic economy.Institution of land,controlling main body and action of market economy,is a fundamental institution.Its perfection and function have a crucial pilot function as far as something is concerned economic development and social stabilization.It enters on general improvement of land system.Then some defects are excavated deeply concerning land system from economic angle.Furthermore,new measures are put forward so as to better the land system.Finally,it clarifies coordinate relationship between land system and economic development with regard to China.

land system;rights and interests;cultivated field;circulation

F205

A

1008-2603(2010)06-0013-08

2010-11-01

倪東明,男,中國政法大學世界經濟專業博士研究生,經濟師。

(責任編輯: 王 荻)