創新信訪制度的理性構想

□吉林省委黨校課題組

（吉林省委黨校，吉林長春130012）

創新信訪制度的理性構想

□吉林省委黨校課題組

（吉林省委黨校，吉林長春130012）

伴隨著信訪量的居高不下，信訪制度的改革與創新越來越受到關注。對此，本課題組在充分調研、深入剖析的基礎上，提出創新信訪制度的理性構想：通過建立黨政、人大和司法信訪制度三位一體的格局，建構民眾利益表達機制，實現民眾與政府之間的信息溝通，解決政府與民眾的矛盾糾紛；通過健全和完善信訪工作長效機制，進一步拓寬信訪工作渠道，實現信訪工作的快捷與有效；強化縣級組織在解決信訪問題方面的作用，將信訪矛盾穩定在當地，化解在基層；實行信訪干部定期輪崗制度，建設高素質的信訪干部隊伍。

創新；信訪制度；構想

隨著改革的不斷深化，新的社會矛盾也不斷產生，群眾信訪活動出現了許多新情況，自上個世紀90年代以來，中國已悄然走進了第三次信訪高峰。如何有效控制和正確處理信訪，如何更好地發揮信訪制度作為公民政治參與和權利救濟制度的作用，都在考量信訪制度的適時創新。本課題組以吉林省為調查樣本，在深入調查信訪形勢及各地化解信訪的途徑，深度剖析新時期信訪困境的成因與規律，認真分析國內外相關制度的理論與實踐的基礎上，試圖從創新信訪制度的角度走出當前的信訪困境。

一、完善和改革信訪體制，建立黨政、人大和司法信訪制度三位一體的格局

（一）整合黨政信訪組織機構，建立高效協調的信訪監察體制

解決信訪行政職能權力問題是提高信訪效能的核心問題，可以參照國外通行的申訴專員制度，［1］考慮將現有的黨政信訪機構與監察機構合并，成立獨立的“信訪監察局”，專門受理涉及政府公共行政管理領域及國家公共事業運營機構的各類投訴和求決，向各級人大負責并報告工作。這樣，既可以改變以往信訪機構無權解決上訪問題的弊病，又可以使信訪成為我們黨反腐倡廉的信息源渠道，還能夠避免國家機構的再一次膨脹，這符合政府機構改革的取向。

同時，通過立法明確信訪監察局的職權，其功能重心立足于作為一個利益表達機制，能夠實現民眾與政府之間的信息溝通，依靠其行政權威解決信訪所涉及的政府與民眾的矛盾糾紛，以達到行政系統內部監督和糾紛化解的目的。還可以建立黨政信訪機構與司法部門的訴訟類信訪案件的傳送機制，將訴訟類信訪案件劃歸司法部門。

（二）設立人大信訪監督專員，發揮人大制度的監督作用

據相關調查顯示，人大作為最高權力機構，其在信訪體系中的地位必須日益提升，因此，借鑒發源于北歐國家的議會監督專員制度，［2］改變處理各類信訪事項的行政化處理模式，建立符合我國國情的人大監督專員制度，是人大信訪制度改革的重要路徑。

建立人大監督專員制度，就是將公民的利益訴求直接導向人大代表，由人大代表來代表自己的選民表達和聚合利益，使其按照“人民——代表——政府——人民”這種政治運行的順序進行運作。這一制度設計的長遠效果在于，使代表制政府能按照制度設計的初衷良性運作；其短期的優勢則是可以使分散、無序的利益表達有一個理性的聚合通道，通過公民與代表的個別接觸來化解大規模非理性參與所帶來的政治震蕩，從而更好地實現權力機關對“一府兩院”的監督。

建立人大監督專員制度，可以充分發揮我國人大制度的監督作用，實現權利救濟與權力監督的有機統一。人大監督專員制度是兼救濟與監督于一身的設計，是提升人大信訪的實際效能、強化人大信訪監督功能的一個現實選擇。

（三）改革司法機關的信訪制度，使信訪制度與司法制度相銜接

從現代國家分權結構的特征分析，司法的基本機能是權利救濟，信訪制度的主要職能則在于民主政治，在于建立公民參政議政、民主監督的法治化程序，以輔助政府樹立公開、公平、公正的執政形象。針對目前老百姓在思想意識上把信訪當作自己的“最后依賴”，很少把司法視為維護社會正義的最后一道防線的事實，建議實施信訪法律援助制度。在信訪工作中引入法律服務機制，最終的目的就是要依法去規范、治理信訪工作，用法治的方法和手段來規范信訪制度，形成一個良性的法治氛圍，以期達到法治信訪的目標。法律服務組織及人員的專業技術特長對于信訪人依法擺脫困境會有很大的幫助，會在很大程度上降低信訪的社會成本。可以動員有社會責任感的律師參與信訪接待工作，為信訪工作部門提供積極的建議，義務為群眾解答涉法問題，對信訪群眾反映的程序性法律問題引導其向有關部門投訴，對符合法律援助條件的信訪群眾提供法律援助。這樣，不僅能在全社會形成尊重司法判決，樹立司法最終裁判權威的氛圍，而且有利于社會的穩定。

要改變司法機關中現有的訴訟類信訪案件按行政化信訪處理的模式，要將其納入正常的審判監督程序之中并加以必要的限制。同時，讓權力機關的監督、社會監督（媒體、社會成員）與法律監督結合起來，促進司法公正，維護司法權威。有鑒于此，當前的司法信訪制度改革必須建構一個黨政、人大與司法機關的信訪案件傳送機制，將涉法類信訪案件統一納入司法軌道。黨政、人大各信訪部門不再受理尚未作出最終裁判的涉訟案件，也就是說，將信訪制度不應承載也無法承載的涉訟案件從信訪中剝離出去。

二、健全和完善信訪工作長效機制，進一步拓寬信訪工作渠道

（一）建立信訪預警機制，及時應對“群體性突發事件”

信訪現象同其它事物一樣，都有一個醞釀、形成、發展和演變的過程。如果我們在工作中注重收集有價值的信息，及時、正確把握信訪先兆，就能牢牢把握信訪工作的主動權，防患于未然，及時把信訪問題解決在基層，解決在源頭，解決在萌芽狀態。因此，在工作方法上應向立體開放型轉變，建立健全村、社區、鄉鎮（街道）和縣（市）、州的全方位信息網絡，增強基層信訪力量，形成多元化的信訪格局，把信訪觸角延伸到基層的各個角落。信訪工作者也應善于利用各種渠道傾聽群眾的呼聲，正確把握上訪人的思想脈搏，及時發現和掌握可能出現的新情況、新問題，隨時防止突發事件和集體上訪、越級上訪現象的發生。

（二）建立網絡信息監督機制，認真對待網民訴求

網絡信訪是人民群眾通過互聯網平臺向黨委、政府和有關部門反映情況、進行咨詢、提出意見和建議或者投訴請求的信訪活動。［3］網絡傳播的特點是覆蓋面廣、重復強化。網絡群體性事件易與實體性群體事件相呼應，會造成更嚴重的社會影響。重復強化是指當一條信息發布到網絡上時，會同時被不同數量的人瀏覽和轉載，當網民在不同的網站看到同一條信息時，其“可信度”就會大大增強，直至對其深信不疑。一些負面的“網上群體性事件”往往會在很短時間內損害黨和政府在群眾心中的形象，讓群眾對現行的某些政策產生懷疑和動搖。在調研中我們發現，有些干部對網上群體性事件缺乏必要的警覺，依然認為“網上群體性事件”僅是百姓閑暇之余的聊天，而對其造成的心理影響進而導致人心向背的影響缺乏必要的政治自覺。

筆者建議，對現在時常出現的網絡焦點、熱點問題及群體性事件，領導干部要保持必要的關注和警覺，要把關注網絡信息作為日常工作的一部分。政府要根據時機，針對群體心理，選擇信息發布的形式和方法，在第一時間公布事實真相，速報事實，不得隱瞞，掌握話語主動權；慎報原因，滾動增加事實內容。領導者要坦誠反省自身的不足或失誤，同時不為失職的官員擔責；主動設置議題，及時回應網絡的民意。政府要高度重視互聯網反映的民情民意，想問題、定政策，回應網民的訴求，與網民溝通；發生了偶發、突發、實體性事件，領導者要第一時間到現場，早發現、早報告、早化解；應對網絡群體性事件，最重要的是掌握話語的主動權，引導社會輿論，早說話，說實話，會說話。

從調研中我們發現，吉林省互聯網信訪工作起步較早，2005年3月，省信訪局就開展了“網上信訪”工作，以切實解決人民群眾通過“網上信訪”反映的問題。2008年初，省信訪局、白山市信訪局就被國家信訪局確定為全國“網上信訪”工作的試點單位。

（三）建立“百姓張嘴，干部跑腿”的信訪代理機制

現代社會是經濟高度發展的社會，在各個領域相繼出現了各種代理機構，這些機構和組織的出現對公民權利的保障與實現起到了很大的作用。因此，筆者認為，在信訪制度中也可以借鑒和引入代理機制，為上訪群眾“一包到底”。信訪代理機構是非政府組織或群眾自治性質的組織，因為它不代表任何行政機關，沒有行政職權，能站在比較客觀公正的立場上維護公民個人的權利。［4］要鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領域，讓它們承擔起原本就不需要政府過多介入的社會領域中的社會責任，如社會義務工作者對各類信訪人群的義務心理疏導、法律援助、政策咨詢和社會關懷等，以期形成現代法治社會所需要的公民社會基礎。信訪代理機制的建立和實施，為化解權屬在上的信訪問題提供了新的途徑，為解決群眾求助無門、盲目上訪問題拓寬了訴求渠道。

（四）健全重大事項風險評估機制，把隱患控制在源頭

剖析幾起典型信訪案件提示我們，各級政府部門在出臺新的重大政策前，必須進行風險評估，對可能出現的不穩定隱患作出評估。這些重大事項包括：事關廣大人民群眾切身利益的重大決策，關系較大范圍群眾切身利益調整的重大決策，涉及較多群眾切身利益并被省、州、市（縣）擬定為重點工程的項目，牽涉多數群眾切身利益的重大改革等。要將其納入維護社會穩定、實施源頭治理的系統工程，以此建立做決策、出政策、上項目、搞改革等重大事項社會穩定風險評估化解制度，從源頭上預防和減少影響穩定的隱患。

（五）建立信訪資金籌措機制，設立信訪專項基金

化解積案、大案、難案，特別是關系綜合性民生問題的信訪案件，需要資金支持，在相當長時期會成為信訪工作的難點。建議設立長效有續利用的“信訪專項基金”，用于解決這類問題。基金的來源包括財政預算劃撥（按人口數以人均的標準納入財政預算）、政法、民政和勞動部門非稅收入中劃撥、社會各界的捐贈與贊助及政府承債、貼息、擔保等方式籌集的資金。長春市基金分類為：獎勵資金、司法救助資金、困難補償金等。基金使用實行專款專用、管用分離、適時救助，堅持公開透明、突出重點、嚴格甄別、注重實效、加強監督的原則。使用范圍主要是解決信訪疑難問題所需費用。加強信訪專項資金的管理和監督，一是信訪專項資金由信訪部門管理，同時接受區信訪工作領導小組、紀檢、審計等部門的監督。二是設立信訪專項資金賬戶（由區核算中心負責），專款專用，不得挪用。制定《信訪專項資金管理辦法》，在資金申請、發放、使用等各個環節上有明確的規定，以此對財政專項資金的管理監督發揮重要的作用。

（六）建立對非正常上訪人員的教育機制，規范信訪秩序

妥善處置非正常上訪問題，是依法規范信訪秩序、暢通信訪渠道、促進社會和諧穩定的一項重要工作，為此，要建立對非正常上訪人員的教育機制，規范信訪秩序。一是要認真宣傳國家《信訪條例》和吉林省公安廳等部門聯合下發的《關于依法處置非正常上訪行為的意見》，教育群眾要依法有序上訪，要讓群眾明白處理信訪問題在基層而不是在上級、解決信訪問題靠法規而不是單一的靠領導。二是解決思想問題和解決實際問題相結合，在做好思想工作的基礎上，力求解決實際問題。通過細致的思想政治工作，使有過高要求和過激行為者放棄過高要求，糾正過激行為，接受合理的解決辦法。三是疏與堵相結合。對于一般性群眾上訪，要采取教育疏導的方法以求化解矛盾，解決問題；對于妨礙公共交通、影響機關正常工作秩序等造成不良后果的上訪，必須堅決批評制止，情節嚴重、影響較大的，責成公安部門依法查處。四是按照“誰惹事，追究誰”的原則，對不依法行政、工作作風簡單粗暴引發非正常上訪及群體性事件的責任人，也要依法依規進行責任追究。

三、強化縣級組織在解決信訪問題方面的重要作用，將信訪矛盾穩定在當地，化解在基層

（一）強化“郡縣治則天下安”的觀念，發揮縣級組織在解決信訪問題方面的重要作用

歷史證明，“郡縣治則天下安”。自秦以來，縣級政權一直是中國最為穩定和基本的政治單元；是城市政治與農村政治的結合部；是目前中國政治體制中具有完全制度架構的政治體，是國家治理的基礎。實踐也證明，縣級政府上接省和中央，下聯鄉、鎮（街道）基層，掌握信訪信息多，是各種利益和矛盾最基礎的交匯點，是矛盾糾紛易集中、群體性事件易爆發的聚焦點，也是信訪的原始起點。縣級政府和官員站在直面人民群眾各種權利、利益訴求的第一線，他們的所思所想、所作所為，直接關系到老百姓的切身利益，影響到黨和政府的威信。2009年4月，中辦、國辦轉發了《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》等文件，要求各級領導干部做好群眾來訪的接待工作，《意見》特別指出了縣一級組織在解決信訪問題上的特殊地位和作用，并明確要求縣委書記、縣長每月要安排一天時間接待群眾來訪，將矛盾糾紛化解在基層。［5］在這里，突出了縣一級組織在解決信訪問題上的重要地位和特殊作用。

（二）明確領導干部定期接待群眾來訪制度和縣委書記、縣長每月信訪工作例會制度

縣一級官員和普通百姓的關系最接近，雖然縣官級別不高，卻被百姓稱作父母官。在這種歷史慣性的作用下，時至今日，在各級政府官員中，人民群眾對縣級官員依然懷著相對特殊的感覺和期盼。因此，筆者建議，縣級主要領導每月接訪的時間要適當增加，僅僅執行《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》規定的，縣（市、區、旗）黨委書記、縣（市、區、旗）長一般每月安排一天時間接待群眾來訪的要求是不夠的。應該根據吉林省不同地區的實際，增加接待群眾來訪的次數，以便及時和全面地了解情況，做到工作早做，矛盾早解決。在調研中我們了解到，有的縣委書記每天犧牲自己的休息時間，從早六點到八點堅持在單位接待上訪群眾，解決問題，深受好評。因此，要建立健全縣級黨委常委會和政府辦公會研究信訪工作的制度，及時研究信訪工作，提出加強和改進工作的措施。縣級領導干部特別是主要負責人要包案解決信訪問題，深入一線指揮處置重大集體上訪和群體性事件，切實把問題解決在當地，擔負起保一方和諧穩定的責任。進一步完善信訪工作目標管理責任制，嚴格執行信訪工作領導責任追究制。

（三）進一步加強縣一級信訪工作機構建設，設立縣級信訪接待大廳

加強縣一級信訪工作機構建設。各級黨委、政府要高度重視信訪部門領導班子和干部隊伍建設，增強領導力量，優化班子結構，努力培養、造就一支政治堅定、紀律嚴明、辦事公道、作風優良、熟悉法律法規和政策、擁有豐富群眾工作經驗、具備較強社會管理能力的信訪干部隊伍。信訪工作機構的建制要升格確定，領導要按級別、職務配備。要設置單獨的信訪接待場所，在人、財、物等方面給予必要的照顧和傾斜。從調研中我們了解到，長春市綠園區人民內部矛盾調處中心和公主嶺市設立的信訪接待大廳聯合調處矛盾糾紛，發揮了重要的作用，取得了明顯的效果。在公主嶺市信訪接待大廳內外，公布了《信訪條例》、《來訪須知》、《上訪指南》、公主嶺市公安局和公主嶺市信訪局《關于維護黨政機關信訪秩序的通告》等文件、法規。保證信訪接待大廳每個工作日都有一名市級領導接待來訪群眾，并將領導接待日安排情況在大廳內向廣大上訪群眾進行公示。信訪接待大廳下設5個辦公室：一是鄉鎮接待室：由農業局、農村集體資產管理總站、國土資源局組成，主要負責土地征占、承包糾紛等方面上訪問題的接待處理工作。二是市直部門接待室：由建設局、社保局、企改辦組成，主要負責城市拆遷、社保、工資、企業改制等方面上訪問題的接待處理工作。三是涉法涉訴接待室：由政法委、司法局組成，主要負責涉法涉訴等方面上訪問題的接待處理工作。四是公安值班室：配有干警、保安人員，主要負責接待大廳秩序的維護和治安保衛工作，室內還配備全方位的電腦監控設備。五是登記室：由信訪局專職工作人員負責登記、分流工作。工作程序是：來訪人員首先在登記室進行登記，根據反映的問題和性質分流到相應接待室進行接談。

四、實行信訪干部定期輪崗制度，建設高素質的信訪干部隊伍

（一）實行信訪部門內部和信訪部門與其他部門干部交流制度

信訪工作被稱為“機關第一難事”，信訪工作關系到社會的穩定、黨和政府在人民群眾中的形象，信訪干部的工作是為政府擔責，為民解憂，關心信訪干部，就是關心整個社會。因此，要關心信訪干部的成長和進步，不斷增強信訪工作隊伍的活力。為進一步加強吉林省信訪干部隊伍的建設，筆者建議，實行干部定期輪崗和信訪部門與其他部門干部交流制度。推行任期性輪崗制度，按照優化結構、發揮特長、量才適用、提高效能的原則，解決信訪干部在“一個職位一干多年”的問題；實行競爭性輪崗制度。在干部交流輪崗過程中，革除論資排輩“靠年頭熬官”的思想，積極引入競爭機制，充分體現“公開、平等、競爭、擇優”和群眾公認原則，讓優秀的干部在信訪工作中盡快脫穎而出。要加強信訪系統上、下級之間互派干部掛職鍛煉制度的建設。基層每年要安排一部分信訪干部到上級信訪部門“上掛”鍛煉，學習掌握好的工作方法。上級信訪部門每年也要派出信訪干部到基層信訪部門“掛職”鍛煉，增強基層工作的感受和體會。要選派信訪干部到信訪系統外掛職鍛煉，不斷更新信訪干部的知識層次，開闊信訪干部的視野。

（二）選派中青年干部到信訪部門掛職鍛煉，重點培養

信訪工作是黨和政府密切聯系人民群眾的橋梁和紐帶，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。信訪部門是傾聽群眾呼聲、體察社情民意、維護群眾合法權益的重要窗口。特殊的地位決定了信訪部門是培養鍛煉干部的重要平臺和基地。信訪部門是各種社會矛盾集中反映的一個窗口，也是培養和鍛煉干部的一個平臺。每年定期從黨政機關選派中青年干部到基層信訪部門掛職鍛煉，對表現優秀的、有培養前途的中青年干部，可安排到信訪部門掛職工作1－2年，讓這樣的干部在風口浪尖上接受考驗，對提高領導干部駕馭復雜問題的能力是最有效的鍛煉途徑。

（三）后備中青年干部要有信訪工作經歷

建議組織部門做出明文規定，45歲以下的后備干部要有信訪工作經歷。因為信訪部門和信訪工作在直接聯系人民群眾方面是其他部門或其他工作無法比擬的。從信訪問題看，絕大多數與改革的深度、開放的廣度、經濟發展的速度、群眾承受的程度息息相關；從信訪行為看，隨著改革力度的加深，城市建設步伐的加大，經濟發展速度的加快，利益調整范圍的加寬，信訪行為日趨多樣；從信訪工作方式看，可以直接接觸群眾，與人民群眾保持零距離。有了信訪工作經歷，不僅能使后備中青年干部接受政治上的考驗，增強黨性觀念；還能提高其客觀分析和科學評價事物的能力，提高運用政策法規處理疑難問題的能力，增強全局意識，提高組織協調能力和駕馭復雜局面的能力。

［1］彭述剛．信訪機構在信訪工作責任追究中的角色定位——中國信訪制度與各國（地區）申訴專員制度的比較分析［J］．法治論叢，2007，（03）．

［2］李慶華．西方國家的議會監督專員制度［J］．人民論壇，2002，（06）．

［3］王巨新．加強新時期網上信訪工作［J］．經濟與社會發展，2010，（05）．

［4］梁文平．實行信訪代理化解社會矛盾［J］．中國檢察官，2009，（08）．

［5］《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》、《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》、《關于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》．新華網，2009－04－14．

（責任編輯：高靜）

Rational Petition System of Innovation Concept

Research Group of Jilin Provincial Party School

With the high volume of letters，the petition system reform and innovation more and more attention．In this regard，our group in the full study，in－depth analysis，based on the reason put forward innovative ideas petition system：through the establishment of party politics，Congress and the judicial system of the Trinity petition the pattern of expression mechanism of construction of the public interest，implementation of information between the public and government communication，resolve conflicts and disputes between the Government and people；Improve and perfect the petition by the work of long－term mechanism，to further broaden the channels for letters and visits，letters and work to achieve a fast and effective；Strengthen County organizations in addressing the problem of the role of letters，the letters in the local conflict and stability，to resolve at the grassroots level；implement petition cadres rotation system，the construction quality of the letters and cadres．

innovation；petition system；idea

D630．1

A

1007－8207（2010）10－0001－04

2010－08－08

課題組成員：周知民、丁彬、李振宇、劉劍明、都業明、張緯；執筆人：丁彬、李振宇、張緯。