我國農村公共物品供給機制探究

□張軍濤，曹煜玲

（東北財經大學，遼寧大連116025）

我國農村公共物品供給機制探究

□張軍濤，曹煜玲

（東北財經大學，遼寧大連116025）

建立和完善農村公共物品的有效供給機制，對推進我國農村經濟社會健康發展具有重要意義。本文在評述國內外相關研究進展的基礎上，對我國農村構建公共物品供給機制的必要性進行了分析，提出了完善農村公共物品供給機制的新思路。即構建以需求為主導的農村公共物品供給機制，健全農村公共物品供給的民主決策機制，強化財政和監管制度。

農村公共物品；供給機制；供給主體

一、國內外對農村公共物品供給研究的進展情況

農村公共物品是指農村地區農業、農村或農民生產、生活所需的具有一定的非排他性和非競爭性的物品和服務。［1］結合我國當前農村實際，農村公共物品就是指為滿足農村居民的物質與精神生活需求和農村社會的綜合協調發展所提供的各種物質形態和非物質形態的公共物品與公共服務。相對于農民的私人產品而言，這些物品主要用于滿足農村公共需要，使農村社會受益，但其受益范圍又不局限于農村地區。

農村公共物品具有一般公共物品的基本特點，即非排他性和非競爭性，涉及農村公共設施、公共服務、公共事業、公共福利等各個領域，包括義務教育、優撫救濟、社會保障、社會治安、文化衛生等社會事業和供水、供電、道路等公共基礎設施以及生態環境建設、防災減災、公共科技資源與服務，行政、法律和社區服務等。

國外對公共物品的研究起步較早，已形成了系統的公共物品理論。自1954年薩繆爾森提出公共物品的定義以來，西方國家圍繞著公共物品的提供、需求及搭便車問題展開了深入的分析和研究。歸納起來，國外對于公共物品供給的研究主要有兩種思路：一種是將公共物品供給的決定訴諸政治程序，用公眾投票的方式解決。例如布坎南及公共選擇學派，他們拓寬了公共物品的理論研究領域，研究非市場決策問題，發展了公共選擇理論。另一種思路是設計一種計劃程序，誘導個人基于自身的利益而真實顯示其對公共物品的偏好，即激勵機制設計問題。

但是，由于國外城鄉之間的分割并不像我國這樣分明，其公共物品的供給在城鄉之間的差異遠不如我國這樣明顯，難以就農村公共物品和城市公共物品做出明確的區分。所以，國外學者并沒有把農村公共物品供給作為一個單獨的問題進行研究，而只是作為公共物品理論的一部分進行研究。因此，對于農村公共物品供給方面的論述并不多。近年來，國外對農村公共物品的研究主要是公共物品理論的應用和延伸。在農村公共物品供給問題的實踐中，許多國家進行了有益的嘗試并取得了成功，積累了許多可借鑒的經驗。

我國關于農村公共物品供給的研究起步較晚，目前還沒有形成一套完整的理論體系。近年來，我國學者對農村公共物品的供給現狀、供給模式、供給制度、供給效率以及農村公共產品供給與農民的收入、農村公共物品與農民負擔等問題的研究才逐漸增多。

（一）關于農村公共物品的供給現狀和特點

王國華、李克強認為，改革開放以來，我國政府把有限的財力絕大部分投向城市，出現了嚴重的公共物品城市化傾向。［2］葉子榮、劉鴻淵認為，農村的公共物品供給制度是以自給自足為主、政府供給為輔的供給體制，尤其是涉及農村生產和農民生存環境方面的公共物品提供仍然是以農民自給自足為主，農民并未從實質上擺脫農村公共物品供給主體的責任。［3］有學者認為，農村公共物品的供給具有制度外籌資機制和自上而下的決策機制等特點。例如：熊巍認為，農村公共物品供給較少顧及需求者的需求信息和農民本身存在的文化特質，這種自上而下的供給機制導致了農村公共物品供給效率的低下。［4］郭澤保認為，公共物品供給存在重數量、輕質量、重新建、輕維護等問題。［5］

（二）關于農村公共物品的供給體制及模式

雷曉康通過分析現行農村公共物品供給機制內生的幾種矛盾后認為，應將農村公共物品支出列入國家財政支出體系，通過發行農村公共物品債券和以工補農等多種方法，多渠道為農村公共物品的生產提供資金，尋求農民公平的生存權，也為解決農民負擔過重等問題提供標本兼治的方法。［6］林萬龍認為，要建立主體多元化的供給體制，一部分準公共物品可以通過市場來提供。［7］陶勇認為，對于農村準公共物品，可以依據受益范圍的大小，采取公辦民助或民辦公助等形式，解決準公共物品的供給不足問題。［8］張軍認為，農村公共物品供給制度中存在的問題是資金的籌措和使用缺乏規范的監督和管理，并建議在農村基層建立規范的財政制度。［9］

（三）關于政府在農村公共物品供給中的作用

馬曉河認為，農村公共物品應該由政府來提供，政府應依法強化農村公共物品的投入，政府還可以通過財政補助、稅收、價格等政策，引導農民或民間企業進行基礎設施建設。［10］鄭秉文認為，政府的職能是提供而不是生產公共物品。［11］

筆者認為，完善農村公共物品的有效供給機制，對縮小城鄉差距、推進農村社會的健康發展具有重要的意義。為實現這一目標，必須根據農村公共物品的不同屬性和層次，形成多元化的供給主體以及不同主體間相互合作形成的供給體系。即在供給主體、資金來源和供給方式上實現多主體（包括政府、社區和私人部門等）供給。根據我國的具體情況，應構建以需求為主導的農村公共物品供給機制，健全農村公共物品供給的民主決策機制，強化財政監管制度，構建適應農村經濟社會健康發展需求的公共物品供給機制。

二、構建農村公共物品供給新機制的必要性

現階段，為農村提供充足的公共物品，實現農村公共物品的有效供給，可以極大地促進農村經濟社會的發展。

（一）有利于減輕農民負擔，增加農民收入

由于我國實行的是城鄉非均衡的公共物品供給制度和“自上而下”的農村公共物品決策程序，供給責任的缺失以及供給過程缺乏有效監督共同導致了農村發展的困境。政府對農村公共物品供給不足，農民需要的公共物品均由農民負擔，導致農民負擔沉重。如果農村公共物品做到有效供給就能夠減輕農民的負擔，并在一定程度上增加農民的收入。

（二）有利于提高農業生產力和競爭力

農村公共物品供給缺乏制約了農業生產效率的提高，影響了農業的競爭力。農村公共物品的有效提供可以降低農業的自然風險和市場風險，可以提高農業抵抗自然災害的能力。農業保險體系和市場信息系統能夠分散和降低農產品的市場風險。農村公共物品的有效提供可以降低農村經營活動的成本，提高農村生產活動的效率。

（三）有利于擴大農村消費市場

公共物品與私人物品之間存在著高度的互補性。前者的有效供給是后者消費的前提條件，公共物品供給不足將制約個人對某些私人物品的消費。農村消費環境差的主要原因是農村非生產性公共物品供給滯后，基礎設施不完善，既嚴重制約了農戶消費需求的增長，又影響了農村居民整體生活質量的提高。因此，加大農村公共物品的投入力度，尤其是加快農村水網、電網、路網、信息網、服務網的建設，可以降低農民的消費成本，提高農民的邊際消費意識，進而帶動農村市場消費，拉動整個經濟的增長。

（四）有利于縮小城鄉差別

長期以來，我國在公共物品的供給上一直存在著重城市輕農村、先市民后農民的傾向。雖然目前城鄉居民在吃、穿、用等方面的個人消費水平差距正逐漸縮小，但是，在公共物品消費尤其是享有的社會保障、公共福利方面的差距在擴大。農村公共物品的嚴重短缺使得農民在基礎教育、公共醫療、社會保障等方面與城市居民形成了極大的差別。然而，農村城鎮化、農村工業化、農業產業化的進程依賴于交通、電力、通訊和環保等基礎設施的提供。因此，農村公共物品的有效供給不僅可以促進農民的消費，而且可以繁榮農村經濟，縮小城鄉差距。

三、農村公共物品供給新機制的建構

（一）建立多元化的供給主體

隨著農村社會經濟的發展，農民對公共物品的需求日益增長，政府對農村公共物品的供給缺口則顯得越來越大，供給與需求嚴重失衡。根據公共物品供給的相關理論和我國農村公共物品供給的現實情況，除了少數涉及國家安全、經濟與社會穩定的公共物品由政府直接生產和提供以外，政府應當開放公共物品的供給市場，實現農村公共物品供給主體的多元化。

多元化的公共物品供給主體既可以是政府也可以是私人部門和非營利組織。供給主體實現多元化之后，需要明確主體各自的責任。對于全國性的純公共物品要由中央或省級以上政府提供，對于地方性的公共物品主要由地方政府提供，對于準公共物品由地方政府與個人共同提供，對于社區性的公共產品和近私人的公共物品主要由農戶個人或社區提供。政府應提供一定的補助與支持，著重解決好與當前農業經濟發展和農民生活緊密相關的公共物品的供給問題。

落實提供公共物品的責任必須以相應層級的政府具有相應的資金實力為基本前提。在某一層級政府的資金實力被經濟發展和居民收入水平客觀限定的情況下，如果賦予其超過這一能力的財政支出責任，那么，上級政府必須負責補充為其提供標準的公共物品所需的財力缺口。同時，要積極進行鄉鎮行政管理體制改革，合理界定鄉鎮政府的職能和事權范圍，合理劃分鄉鎮財政的收支范圍，把鄉鎮政府的收入與支出納入一級獨立的財政進行規范化管理，使鄉鎮的財權和事權相符合。

對于農村公共物品中非排他性和非競爭性不強的準公共物品和公共服務，可以按照市場原則由私人部門或企業作為供給主體提供。比如：科技服務、信息服務、文化服務等都可以由私人部門提供。由私人部門或企業提供的公共物品一般是“俱樂部型”的物品，由于這類準公共物品存在著排他性，不僅可以有效地將搭便車者排除在外，還可以大幅度地降低私人部門提供物品的交易成本，從而激勵私人部門提供某些公共物品。

（二）創新公共物品供給的需求表達機制和決策機制

⒈創新農村公共物品的需求表達機制。首先，為了準確、全面地了解農民對公共物品的實際需求，由農民和農村的需求決定農村公共物品的供給，必須進一步完善村民委員會制度和鄉鎮人民代表大會制度，充分發揮農村基層組織的作用，以民主的方式，由全體農民或農民代表對本區域的公益事業建設進行投票表決，使農民的意見得到充分反映，建立農民需求偏好的有效顯示機制。同時，改革農村社區負責人的產生辦法，通過真正的民主選舉程序，使農村社區負責人在農村公共物品的供給決策中為農民負責，把增進當地居民的利益放在首位，避免制定出一些脫離農村實際的公共物品供給方案。其次，為確保農民對公共物品的充分選擇權，使供給與需求相匹配，需要增強農民的主體意識和公民意識，引導他們積極參與相關的決策活動和對公共事務的監督、管理活動，增強其參政議政的能力。要不斷提高農民的文化素質，促成農民對公共物品需求的理性化。

⒉完善農村公共物品供給的決策機制。為了科學、有效地為農民提供公共物品，需要將農村公共物品決策程序由傳統單一的“自上而下”的體制轉變為“自上而下”和“自下而上”相結合的雙向決策體制。對于直接影響農村居民生產生活的基礎性和小型公共物品的供給決策，應當由農民主動表達自己的需求意愿，然后向政府提出供給申請，即采用“自下而上”的決策體制。而對于較大型的農村公共物品供給，應建立專家聽證制度，并在此基礎上由本級人民代表大會投票決定。

（三）完善農村公共物品供給的財政機制

要從根本上改變非均衡的城鄉公共物品供給制度，需要調整政府的公共支出政策，［12］加大對農業和農村的投資力度，建立城鄉一體化的公共物品供給體系，向城市和農村提供均衡的公共物品。政府在安排基礎建設投資和公共事業經費等公共財政資金時，要更多地向農村傾斜，不斷改善和增加農村的公共物品和公共服務。

⒈調整財政支農結構，有效提供公共物品。政府應抓住農業及農村的主要問題，轉移財政支農的重點，這樣，才能使有限的資金發揮更高的效率，為廣大農民提供充足的公共物品。一是加強農村基礎設施建設，為農業生產提供良好的外部條件；二是加大中央及各省級財政對農村基礎教育的轉移支付力度；三是建立城鄉統一的醫療和社會保障制度，提高農民的生活質量。

⒉調整公共財政轉移支付結構，保證農村基層財政的正常運行。要根據各地經濟發展水平決定財政支出的數額，提高具有均等化作用的轉移支付比重。在短期內為保證基層財政對農村基礎教育、公共醫療、社會保障等公共物品和服務的有效供給，應考慮適當增加專項的轉移支付數額。可以實行跨級的轉移支付，這樣，既能減少轉移支付資金的流失，又能增加轉移支付的透明度，從而更好地解決由于縣鄉財政困難而導致的農村公共物品供給資金不足的問題。例如：中央財政可以繞開省、市兩級財政，對基層實行跨級的轉移支付。同時，可以充分發揮省級政府調節縣域財力均衡的功能，繞過市一級建立省與縣、鄉之間的轉移支付機制。

（四）完善農村公共物品供給的保障制度

⒈完善公共物品供給的監督制度。要建立有效的農村公共資源使用監督機制，增加公共資源使用的透明度。要切實加強公共項目管理，不僅要健全項目法人責任制、工程招標制、工程監理制等管理制度，還要將項目資金的使用置于嚴格的社會監督之下，提高資金的使用效率。

⒉加強立法保障。農村公共物品的合理有效供給需要法律的保障。例如：要切實貫徹落實農村公共衛生條例、農村義務教育實施條例、農村最低生活保障等基本法規，完善村民自治章程、村規民約等管理制度和辦法，從法律上保證公共物品供給與使用的公平與公開，保護農民的合法權益，保證農村社會的和諧與穩定。

⒊建立科學的政府績效評估體系。要建立以提供公共服務為中心的政績評價機制。例如：鄉鎮政府要將其職能從直接管理經濟轉向以創造良好的制度環境、提供最基本的公共物品和服務為主。［13］因此，要將政績考評從原來硬性的經濟數量指標轉移到公共物品供給水平上來，避免官員考評中的政績化傾向。要建立政府公共物品和公共服務的責任追究機制，從制度層面保障政府在公共物品和公共服務供給上的執行能力和效率，防止私人和企業為追求利潤最大化而降低公共物品的質量，把實現全體農民的共同利益、保證農村公共物品和公共服務的有效供給作為政府績效評估體系的根本目標。

［1］徐小青．中國農村公共服務［M］．中國發展出版社，2002．

［2］王國華，李克強．農村公共產品供給與農民收入問題研究［J］．財政研究，2003，（01）：26－30．

［3］子榮，劉鴻淵．農村公共產品供給制度歷史、現狀與重構［J］．學術研究，2005，（01）：57－62．

［4］熊巍．我國農村公共產品供給分析與模式選擇［J］．中國農村經濟，2002，（07）：36－44．

［5］郭澤保．建立和完善農村公共產品需求選擇的表達機制［J］．中國行政管理，2004，（12）：17－20．

［6］雷曉康．農村公共物品提供機制的內在矛盾及其解決思路［J］．西北農林科技大學學報，2003，（03）：98－100．

［7］林萬龍．鄉村社區公共產品的制度外籌資歷史、現狀及改革［J］．中國農村經濟，2002，（07）：27－35．

［8］陶勇．我國農村公共產品供給體制改革的思考［J］．改革開放論壇，2004，（03）：35－37．

［9］張軍，何寒熙．中國農村公共產品供給：改革后的變遷［J］．改革，1996，（05）：25－26．

［10］馬曉河．重視農村公共品的供給［N］．中國經濟導報，2002－11－7（10）．

［11］鄭秉文．公共支出不斷膨脹與公共產品生產的兩個趨勢［J］．社會科學輯刊，1994，（04）：50－54．

［12］平新橋，白潔．中國財政分權和地方公共物品的供給［J］．財貿經濟，2006，（02）：49－55．

［13］李平．新農村建設中鄉鎮政府職能轉變與農民專業合作組織發展［J］．中國行政管理，2008，（05）：81－83．

（責任編輯：高靜）

Study on the Supply Mechanism of China＇s Rural Public Goods

Zhang Juntao，Cao Yuling

It is important to improve the rural public goods supply mechanism for promoting the building of new socialist countryside in China．In this paper，on the basis of reviewing of the research progress in China and abroad，the need for new supply mechanisms of China＇s rural public goods has been analyzed，and the new ideas have been put forward．The article concluded that it would be to build demand－driven rural public goods supply mechanism，improve the democratic decision－making mechanism about the supply of public goods in rural areas，and strengthen the financial and regulatory system．

rural public goods；supply mechanism；main supplier

C916

A

1007－8207（2010）10－0064－03

2010－05－14

張軍濤（1963—），男，河北石家莊人，東北財經大學公共管理學院教授，博士生導師，研究方向為區域經濟、公共管理；曹煜玲（1975—），女，遼寧大連人，東北財經大學公共管理學院博士研究生，研究方向為公共管理、社會保障。

本文獲得遼寧省哲學社會科學規劃基金項目的資助，項目編號：L08BJY032。