黑龍江省社區矯正試點工作問題研究

□胡敏

（黑龍江省法學研究所，黑龍江 哈爾濱 150090）

黑龍江省社區矯正試點工作問題研究

□胡敏

（黑龍江省法學研究所，黑龍江 哈爾濱 150090）

社區矯正作為一種經濟、有效、人道的新型刑罰執行方式，在黑龍江省尚處于試點、起步階段。歷經不斷的探索與實踐，社區矯正試點工作已初步形成了自己的體系和運行規則。本文依托于對黑龍江省社區矯正試點工作情況的調研，介紹了黑龍江省社區矯正試點工作的現狀及成功經驗，分析了實踐中存在的一些問題，并有針對性地提出了解決的辦法，以期為完善我國社區矯正法律制度做一些有益的探索。

黑龍江省；社區矯正；試點；法律思考

社區矯正在國外已有百余年的歷史。1973年美國明尼蘇達州通過的《社區矯正法》被認為開創了社區矯正的立法先河。我國是近些年才將其作為一種人性化的刑罰執行方式引進，作為一種“舶來品”，我國的社區矯正工作尚處于探索階段。一般認為，社區矯正是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內矯正罪犯的犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動，它是與監禁刑罰執行方式相對應的一種經濟、有效、人道的刑罰執行方式。［1］社區矯正有利于改革和完善我國的刑罰執行制度，有利于提高罪犯的矯正質量，使其更加順利地回歸社會。社區矯正代表著行刑執行方式的未來走向，符合當今世界各國刑罰制度發展的趨勢，是司法制度改革的重中之重。

一、黑龍江省社區矯正試點工作的現狀

2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部（以下簡稱“兩高兩部”）聯合頒布了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，確定了北京、上海、天津、江蘇、浙江、山東6個省、市作為試點。2005年1月，兩高兩部發布了擴大社區矯正試點范圍的通知，將河北、內蒙古、黑龍江等12個省、市、自治區納入到試點范圍。被譽為“陽光工程”的社區矯正工作開始在黑龍江省哈爾濱市香坊區、牡丹江市、佳木斯市、大慶市等地開展試點工作。

（一）社區矯正對象

根據我國現行的法律規定，黑龍江省社區矯正對象主要包括因犯罪被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、被剝奪政治權利并在社會上服刑的人員，還包括患有嚴重疾病需保外就醫的懷孕或正在哺乳期的婦女、生活不能自理等暫予監外執行人員。其中，符合上述條件，罪行輕微、主觀惡性不大的未成年犯、老病殘犯以及罪行較輕的初犯、過失犯等，應當作為社區矯正的重點工作對象。黑龍江省自2007年正式開展社區矯正試點工作以來，截至2009年6月，全省共接收矯正對象557人，其中城鎮戶口的365人，農村戶口的20人，目前已經解教172人。截至2009年6月，哈爾濱市香坊區共接收社區矯正對象147人。

（二）社區矯正工作人員

黑龍江省社區矯正工作人員由社區矯正工作者和社會志愿者構成。其中，哈爾濱市社區矯正工作隊伍共有427人，主要由三部分組成。一是司法所工作人員。哈爾濱市社區矯正試點區共有20個街道司法所，原有編制34個，現增加到54個。二是從市屬監獄、勞教系統抽調的部分工作人員。現已有22名民警充實到社區矯正工作隊伍中。三是廣泛吸收林大、農大、政法管理干部學院的部分師生以及熱衷于社區矯正工作的社區離退休老黨員和群眾組建社區矯正志愿者隊伍，目前共有351人。齊齊哈爾市建立了由專業人員、社工和社區矯正志愿者400余人的社區矯正工作隊伍。

（三）社區矯正工作的組織機構

社區矯正工作實行黨委統一領導，司法行政機關牽頭組織，公檢法等部門密切配合，基層司法所具體實施，全社會共同參與的工作機制。對此，黑龍江省成立了社區矯正試點工作領導小組來統一領導、部署、協調社區矯正試點的各項工作。

二、黑龍江省社區矯正試點工作的成功經驗

通過一段時期的摸索與實踐，黑龍江省社區矯正試點工作取得了初步成效，已形成了一套既符合省情又具特色的工作模式。在組織領導、經費保障及工作方法等方面總結出許多寶貴的經驗。

（一）黨政領導牽頭，各部門密切配合，實現了無縫銜接

黑龍江省社區矯正工作得到了領導的高度重視，并給予了大力支持。省各試點地區通過召開領導小組會和工作協調會，統一部署和解決社區矯正試點工作中遇到的各種問題。為了保證機構對口，省司法廳專設社區矯正處，市、區兩級設立社區矯正局，街道設立社區矯正工作站（與司法所合署辦公，由司法所所長兼任站長）。社區矯正工作機構均達到定級、定編、定員的標準，實現了縱向與本系統的監獄勞教工作管理部門相對應，橫向與公、檢、法等部門溝通協調，做到了無縫銜接。目前，黑龍江省社區矯正工作已經形成了“黨委政府統一領導，司法行政機關牽頭組織，公檢法等部門密切配合，基層司法所具體實施，全社會共同參與”的工作格局。在司法行政機關與審判機關、公安機關、監獄之間建立了完善的工作銜接溝通機制，充分發揮了社區矯正的工作合力，從而破解了因法律主體與工作主體不一致產生的一些問題。

（二）保障經費來源，為試點工作開展提供必要的財政支持

全省普遍加大了對社區矯正試點工作的經費投入力度，如哈爾濱市司法局為了確保試點工作的順利開展增加經費投入，按照省司法廳的“六個一”標準，加強了試點區內20個司法所的基礎建設。哈爾濱市司法局還拿出占省廳財政撥款的22%專項資金投入到香坊區，專門用于“五機”（微機、傳真機、復印機、照相機、攝像機）以及相關配套辦公用品的配備。佳木斯市向陽區長安街道辦事處在市司法局和區委、區政府的協調下，購買了一處80多平方米的社區矯正辦公用房作為社區矯正工作的談話室和會議室，并且定期為司法所下撥一定的工作經費，為社區矯正試點工作提供了有力的物質支持。

（三）注重總結經驗，創新工作方式

積極探索適合社區矯正工作的方式、方法已成為試點工作的主旋律。創新是試點工作的靈魂，總結是試點工作的歸宿，各試點單位在開展試點工作的實踐中，具體結合本地實際情況，嚴格貫徹司法部《司法行政機關社區矯正工作的暫行辦法》和省司法廳下發的《黑龍江省社區矯正試點工作流程》及相關規定，大膽創新，努力研究探索試點工作規律，總結出了各具特色的既與省內外成功經驗接軌，又符合本地實際的工作方式和方法，為建立社區矯正制度提供了可行性的研究資料和方案。佳木斯市向陽區街道辦事處，除了嚴格執行省、市關于社區矯正試點工作流程等制度外，還制定了一系列的配套制度。哈爾濱市香坊區則采取了“四包四定”的工作方法，即“包人、包教、包管、包服”，“定期組織談話、定期聽取思想匯報、定量公益勞動、定工作標準”。

三、社區矯正工作存在的主要問題

（一）法律依據不足成為制約社區矯正工作順利開展的瓶頸

⒈社區矯正試點工作無法可依。在我國，社區矯正采取的是先試點后立法的方式，社區矯正的法律依據問題一直以來是制約社區矯正試點工作開展的最大障礙。目前，我國的《刑法》、《刑事訴訟法》、《監獄法》等相關法律對管制、拘役、假釋、剝奪政治權利、暫予監外執行等都有相關規定，它們共同構成了我國當前開展社區矯正試點工作的基本法律框架。但多數規定是原則性的，可操作性不強。為彌補上述不足，各地雖然為推進社區矯正工作制定了一系列地方性文件，但囿于法律依據不足也不具可操作性。如黑龍江省為深入開展社區矯正試點工作制定了一系列規范性文件，但同樣面臨著與全國社區矯正工作相同的問題——法律依據不足。

⒉社區矯正工作主體地位不明確，法律主體與工作主體不一致。依據我國1997年《刑法》和1994年《監獄法》的規定，被判處管制、緩刑、假釋、監外執行和剝奪政治權利的服刑人員，由公安機關進行監督和考察。而依據兩高兩部的通知對上述人員的監督考察工作實際上通常由基層司法行政機關來承擔，而且具體工作主要由街道（鄉鎮）一級司法所來承擔。［2］法律將監督考察權賦予了公安機關，而現行的社區矯正試點工作則將這部分權力授予了司法行政機關，由此產生實際工作主體與法律主體的脫節，司法行政機關在行使職權時往往會陷入“無法可依”的窘境。

（二）社區矯正工作主體素質與矯正工作不相匹配

社區矯正的執行主體包括社區矯正工作者和參與、協助主體進行社區矯正工作的志愿者。社區矯正工作者在實踐中主要由基層司法所具體承擔。而基層司法所一方面要負責法制宣傳、人民調解、安置幫教和社區矯正等工作，工作任務重，人力不足，工作人員基本上都是超負荷工作，難免會出現矯正工作實踐中流于形式或者疲憊應付的情況。另一方面，基層司法所主要由司法所所長和抽調的干警負責社區矯正工作，這些人員以前沒有接觸過刑罰執行工作，缺少對矯正對象進行管理、矯正的經驗。

為了保證社區矯正工作的順利開展，黑龍江省除在司法行政機關內部調劑部分在編人員從事專職工作外，還聘請部分專職或兼職社會人員和志愿者，我們可以將其歸入社區矯正的第二類主體即社區矯正志愿者。社區矯正是一項比較復雜的社會工作，涉及犯罪學、心理學、教育學等多個學科領域。實踐中，急缺既能夠開展社會工作又懂法律的社區司法“義工”人才。針對上述問題，哈爾濱市香坊區司法局聘請了一些從政法系統退休的老同志擔任志愿者，這些人雖然具有先天的資源優勢，但是他們往往身兼數職，不能專心從事社區矯正工作，精力有限導致其工作中不能深入細致地對矯正對象進行心理測試、疏導和矯治，也就不能正確選擇合適的切入點，制訂有效的矯正幫教措施，直接影響了社區矯正的效果。

（三）經費保障不足

黑龍江省社區矯正經費保障總體來說比較困難，經費來源主要依靠政府的臨時撥款和司法行政機關工作經費自行調劑，目前未將社區矯正經費納入同級財政預算，而且經費投入越是到基層就會越少，工作經費缺乏長效保障機制。在調研中發現，很多基層司法所缺乏必要的辦公經費，辦公條件簡陋，更不要說配備先進的社區矯正設施。基層社區矯正部門的同志經常抱怨社區矯正經費不足，基本的辦公條件不能保障。另外，監獄經費由國家財政預算按人頭撥付給監獄，如果服刑人員符合假釋、監外執行條件，被假釋或被采取監外執行措施的，就要由社區矯正機構具體負責有關的監督與考核工作，但是工作經費已經按人頭撥付給了監獄，實踐中這些人頭費并沒有轉移給社區矯正機關或由國家財政撥付相應款項。雖然社區矯正與監獄矯正相比行刑成本較低，但也需要一定的經費運作。再如公安機關負責管制、拘役犯的執行，實際上是由社區矯正機構來具體執行的，而經費卻撥給了公安機關。這就形成“做事的無經費，有經費則不做事”的尷尬局面。

（四）公眾認可度、參與度不高

社會公眾資源是幫助犯罪人改過自新、順利回歸社會的重要力量。隨著社區矯正試點工作的不斷深入和擴展，群眾逐漸地接受了社區矯正這一新生事物，但仍有相當一部分群眾對社區矯正工作存在誤區，對“罪犯”的認識還有局限性，甚至把國家機關幫助符合條件的社區服刑人員解決就業、生活和心理等方面的問題看成是國家在鼓勵犯罪，有的人甚至認為社區矯正是逃避法律制裁的“合法外衣”。還有部分人對社區矯正工作不認可，排斥、歧視社區服刑人員，比如當雇主了解到雇傭人員是有前科的人，往往拒絕為其提供工作。［3］這種社區環境不利于改造犯人的心理和行為惡習，甚至會導致矯正對象對社會產生仇視、報復、破罐破摔等病態心理，產生自卑感，導致自我心理定位降格，甚至再次走上違法犯罪的道路。在調研中發現，不僅相當一部分群眾根本不了解社區矯正，有的法律院校的師生也不知道社區矯正工作的性質和內容。這樣的社會環境不得不引起社區矯正相關工作部門的反思。

四、完善社區矯正工作的對策

（一）完善社區矯正法律體系

⒈完善社區矯正立法，使社區矯正有法可依。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，社區矯正作為我國建設法治國家進程中的一項重大舉措，也必定要在法治的軌道上運行，對其立法必須慎之又慎，不宜操之過急，需等待試點經驗成熟，準確把握全國各試點地區的不同特點，摸索到一般規律后方可制定全國范圍內施行的社區矯正法。因此，首先應做好《刑法》、《刑事訴訟法》、《監獄法》等法律、法規的修訂完善工作，對其中有關不適應社區矯正制度的規定加以局部性修改調整，使社區矯正這一嚴肅的刑罰執行活動于法有據，在法治的環境下規范、有序、健康地運行。

在條件成熟時，全國人大及全國人大常委會應根據社區矯正試點工作的經驗和規律，在借鑒國外有關社區矯正立法有益經驗的基礎上，制定一部專門的社區矯正法，對社區矯正的法律性質、適用范圍、監督管理措施、保障體系、工作程序以及社區矯正機構和人員的設置、各部門之間的職責分工以及工作銜接、法律責任等方面做出明確規定，為社區矯正工作在全國范圍內的順利推廣提供強有力的法律支持。［4］

⒉明確社區矯正工作主體的法律地位。從實踐的角度看，公安機關具有雙重身份，既是行政執法機關又是刑事偵查機關，主要負責預防、制止和偵查違法犯罪活動，維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為。因此，公安機關本身的職責決定了它并不適應成為社區矯正的工作主體，而由基層司法行政機關負責社區矯正工作能夠合理地配置行刑資源。實踐也證明了由基層司法所負責社區矯正工作確實能取得明顯的成效，因此，有必要在法律中明確界定社區矯正的工作主體，避免法律規定與具體實踐相悖的尷尬局面。即通過法律明確規定社區矯正工作主體為司法行政機關，并賦予其相應的法定職權與職責，使司法行政機關行使職權、履行職責有明確的法律依據。

（二）加強隊伍建設

社區矯正工作人員的法律知識和業務技能是試點工作能否規范、穩步推進的關鍵。對此，政府相關部門一方面，應加大對現有人員的培訓力度，可以經常派人走出去，向全國開展試點工作比較成功的單位學習取經，并結合本地區的實際情況引進經驗，這樣可以縮短工作摸索的時間。與此同時，還要對社區矯正工作人員開展經常性的專職實務培訓，注重培訓的實際效果，不走過場、不走形式，通過切實可行的業務培訓使之不斷更新知識，熟練掌握社區矯正的工作方法和技巧，有效促使這些同志更快、更好地適應矯正工作的基本要求；［5］另一方面，要嚴把準入關，提高門檻，對社區矯正工作人員相關素質提出更高的要求。例如，可以制定社區矯正人員資格證書制度，只有獲得相應的資格證書，并且通過公開考試才能予以錄取。在條件成熟時，省內各相關高校也可以設立社區矯正工作相關專業或課程，為社區矯正工作的順利開展提供專業人才。

（三）加大經費保障力度

社區矯正同傳統的監禁模式相比具有運行成本低的特點，但這并不意味著社區矯正工作不需要成本投入。因此，國家機關在這項工作中扮演的角色更多的是管理和服務，實現這種管理和服務必須投入必要的人力、物力、財力。［6］尤其在社區矯正制度的初創時期，有充足的人、財、物投入作保障，使工作具備較高的起點和標準是非常必要的。在資金保障方面，應采取“政府主導，多方籌措”的方式：一是政府主導。應盡快確立社區矯正的財政保障體制，財政部門要落實社區矯正的專項經費，單獨預算、列支，將社區矯正機構的辦公經費納入各級政府財政預算，持續提供適當經費。［7］可以借鑒南方一些省市開展社區矯正工作中為彌補經費不足問題采取的按社區矯正對象人頭劃撥活動經費的方法。同時，還要強化基層設施建設，改善社區矯正辦事機構的辦公條件，按照“六個一”的標準配備必要的辦公設施，確保社區矯正工作的順利開展。此外，對于實踐中創建的社區矯正創業基地，政府應給予一定的經費扶持和政策優惠。特別是對于基層更應當在財政保障方面給予傾斜。在社區矯正機構與監獄、公安機關經費的分配上，也可以建立錢隨人走的經費保障機制。在罪犯被假釋或被監外執行、管制、拘役、緩刑時所撥經費應相應地移轉給社區矯正工作機構。二是多方籌措。政府部門要充分發揮政治優勢，組織和協調社區各方力量，共同參與到社區矯正工作中來。在此，各地政府應制定相關政策，多渠道籌措資金，盡快解決社區矯正工作經費短缺的問題。可以通過市場化運作的方式，通過各種優惠政策，鼓勵、引導當地企業、個人參與投資，建設必要的社區矯正設施，廣泛吸納社區矯正對象，為社區服刑人員提供充足就業崗位和生存機會。

（四）加大宣傳力度，營造良好的公眾參與氛圍

社區矯正工作能否順利開展，僅靠政府的力量還遠遠不夠，還需積極動員社會各界的廣泛參與。首先，應加大社區矯正的宣傳力度。省各試點地區應充分利用報刊、簡報、電視、廣播、網絡等主流媒體，全方位宣傳社區矯正的性質、內容和目的，做到對外宣傳全面、準確、有力，以便使公眾逐步提高對社區矯正工作的認知度和參與熱情，把它看成是對罪犯進行教育改造的適宜措施，徹底消除社會公眾對矯正對象的排斥和歧視心理，為矯正對象順利回歸社會提供和諧、溫暖的人文環境。同時，要加強對社區矯正對象的宣傳教育，使其了解自己應承擔的義務、應遵循的規則和擁有的權利，更好地配合矯正工作。其次，要組織調動社區一切可用資源。一是充分發揮志愿者隊伍對矯正執行機關工作的有效補充作用。社區矯正志愿者是一支重要的社會力量，他們擁有著先天的資源優勢，是與矯正對象接觸最為頻繁的群體，他們對社區矯正工作的參與，將在很大程度上影響著社區矯正效果的發揮。但這只隊伍的形成和穩定需要大量的時間、精力和資金投入。二是可以依托和充分利用現有資源，使其兼顧社區矯正功能，避免重復投資造成浪費。如可在學校、革命烈士陵園、心理診所等建立教育基地，可在敬老院、公園等地建立社區矯正公益勞動基地。可以從大學、協會、團體等聘請教授、講師、優秀大學生擔任心理矯正顧問。例如，哈爾濱市香坊區司法局與東北林業大學建立了長期合作關系，該校已成為香坊區司法局理論培訓基地，承擔了社區矯正工作人員的理論培訓任務。這一舉措一方面給高校學生提供了社會實踐的基地，另一方面也充分利用了社會資源，發揮了高校學生的專長，為社區矯正工作的順利開展提供了智力支持和精神動力，實現了雙贏。

［1］2003年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部頒布《關于開展社區矯正試點工作的通知》［Z］.

［2］潘兆康.論我國社區矯正制度的完善［D］.中國政法大學碩士畢業論文，2007.15－16.

［3］孫啟亮.從調研中看社區矯正［J］.石家莊法商職業學院教育與研究，2008，（01）.

［4］葉晗.試論我國社區矯正制度的現狀與完善［D］，青島大學碩士學位論文，2008.25.

［5］李永清.建立我國社區矯正制度芻議［J］.監所研究，2006，（03）.

［6］賈曉文.當前社區矯正工作中的熱點難點問題研究［J］.法學論壇，2008，（09）.

［7］馬輝.我國社區矯正的困難與對策［J］.法制與經濟，2007，（07）.

（責任編輯：王秀艷）

Study on Community Corrections Experimental Work in Heilongjiang Province

Hu Min

As an economic，effective and humane means of new penalties implementation，community corrections is still in experimental stage in Heilongjiang province.Through constant exploration and practice，community corrections experimental work has been initially formed its own unique system and operating rules.This article relies on research of community correction experimental work in Heilongjiang Province，describes the status of community correction and successful experience work in Heilongjiang，systematic analysis some problems in practice，and target－oriented proposed the perfect countermeasure，which to do some useful explore for improving the community corrections legal system.

Heilongjiang province；community correction；experimental work； legal considerations

C916

A

1007－8207（2010）10－0024－04

2010－02－07

胡敏 （1981—），女，黑龍江慶安人，黑龍江省法學研究所助理研究員，法學碩士，研究方向為行政法學。

本文系黑龍江省司法廳課題 “社區矯正業務與實踐”的階段性成果，項目編號：100286。