吉林省新型農村合作醫療現狀與應對策略

□金日出

（吉林省委黨校，吉林長春130012）

吉林省新型農村合作醫療現狀與應對策略

□金日出

（吉林省委黨校，吉林長春130012）

農民的健康問題關系到保護農村生產力、振興農村經濟、維護農村社會和諧發展和穩定的大局，對提高全民族素質具有重大意義。吉林省新型農村合作醫療（簡稱新農合）基本解決了農村居民因病致貧、因病返貧問題，廣大農民主動就診意識明顯提高，“小病拖，大病扛”的現象得到了緩解，但還存在一些問題需要盡快采取措施加以解決。一是要加大宣傳力度，讓廣大農民充分了解新農合的好處；二是要加強對新農合基金的管理；三是要科學調整補償方案，提高補償比例；四是要加快信息化建設，提高管理效率和水平；五是要大力加強農村衛生服務體系建設；六是要健全農村醫療保險制度。

新型農村合作醫療；農民；農村衛生服務體系

近年來，農民的健康問題已經成為不容忽視的重大問題，黨和政府為加強農村衛生工作采取了一系列措施，制定了許多相關政策，農村缺醫少藥的狀況基本得到了改善，農民的健康水平有了很大提高。

從2003年開始，吉林省通過試點，在全省農村逐步建立起了以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度和醫療救助制度，減輕了農民因病帶來的經濟負擔，基本解決了農村居民因病致貧、因病返貧問題，廣大農民主動就診意識明顯提高，“小病拖，大病扛”的現象得到了緩解。

一、吉林省新型農村合作醫療的現狀

（一）參合及基金籌資情況

吉林省總人口2700萬，其中農民占到1400多萬。全省新農合制度覆蓋面已達100%。據來自吉林省衛生廳的統計數字顯示，全省共有1252．01萬名農民參加了新農合，占統計農業人口的89．43%，占實際在鄉農業人口的96．55%，做到了農村居民應參盡參、應保盡保。截至2009年，全省共籌集新農合基金11．53億元。其中，中央財政補助3．95億元，省級財政補助3．25億元，市（州）、縣（市、區）級財政補助1．83億元，農民個人繳納2．5億元。

2010年，吉林省新農合籌資標準提高到每人每年150元。其中：中央財政每人每年補助60元，省、市、縣三級財政每人每年補助60元，參合農民個人繳費由每人每年20元提高到30元。省、市財政補助按照6．5：3．5的補助比例安排地方財政補助資金，即省財政補助標準為每人每年39元，縣（市、區）財政補助為每人每年21元。

2010年，吉林省將在全省范圍內建立統一的“門診統籌＋住院統籌”的新農合補償模式，并適度提高住院報銷補償比例和封頂線，新農合的平均住院報銷補償比力爭達到50%以上，封頂線由3萬元提高到4萬元，有的縣（市、區）提高到5萬元。同時，還將進一步完善大病二次補償機制，努力提高新農合基金的利用率，確保當年重抽基金結余控制在15%以內，歷年累計基金結余控制在25%以內。

（二）基金支出情況

2009年，全省65個縣（市、區）共支付新農合基金5．25億元，占年度籌資總額的41．7%。其中，住院補償36．34萬人次，支付補償資金4．5億元，實際補償比達36．39%；普通門診補償246．25萬人次，支付補償資金6361．25萬元；慢性病門診4．26萬人次，支付補償資金997．25萬元；大病二次補助448人，支付補償資金87．16萬元。

（三）參合農民受益情況

2009年，全省65個試點縣（市、區）共有287．51萬人次受益，占參合人數的22．97%。其中，有36．34萬人次獲得住院補助，占參合人數的2．90%，占受益人數的12．64%，次均住院補助1240．14元。有250．52萬人次獲得門診及門診慢性病補助，占參合人數的20．02%，占受益人數的87．13%，次均門診補償費用和次均慢性病門診補償分別為25．83元和233．87元。

二、吉林省新型農村合作醫療制度存在的主要問題

雖然吉林省不斷加強以鄉鎮衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設，健全農村三級醫療衛生服務和醫療救助體系，但在廣大農村，農民看病卻越來越難，有的地方甚至出現了“一人得病、全家返貧”的現象，已成為政府難心、農民煩心的一大社會熱點問題。主要表現在：

（一）農民群眾對新型農村合作醫療制度了解不夠

在計劃經濟時期，我國農村實行過轟轟烈烈的農村合作醫療制度，上世紀70年代末曾達到90%的覆蓋率，但80年代末僅有4．8%的行政村繼續實行農村合作醫療制度。農村合作醫療被當作不合理的負擔取消后，對于大多數農民群眾來說，合作醫療已經淡出了他們的記憶。現在重新建立新型農村合作醫療制度，許多農民對此持懷疑態度。與此同時，多數農民對新農合的有關政策和報銷程序不完全了解，往往是患病后或需要報銷補償時才去了解相關情況。此外，農民缺乏醫療保障意識和風險規避意識，認為自己三年五年內不會害病，不愿掏那份“不必要”的錢，更不愿眼看自己出錢別人吃藥。

（二）新型農村合作醫療基金募集、管理難度大

⒈基金募集十分艱難。新型農村合作醫療穩定的繳費機制還沒有建立。目前，吉林省仍然采取走村入戶的收繳方式，需要大量的人力、物力，繳費的成本較高。按照規定，2009年，吉林省參加新型農村合作醫療的農民，中央財政每人每年補助40元，省、市、縣三級財政每人每年補助40元，個人繳費每人每年20元。其中，地方財政的資金能否到位或是到位后能否持久還是一個問號，個人繳納的部分，農民能否接受也是問題。

⒉基金募集到位后，管理難度很大。募集到的基金是有限的，報銷比例大，要赤字；報銷比例小，農民不滿意。募集到的基金，管理好了，農民積極參加新型農村合作醫療；管理不好，農民不愿意持續參加新型農村合作醫療，而且會引起他們的不滿。

（三）新型農村合作醫療額外成本過高

享受新型農村合作醫療的都是定點限額報銷，村中心衛生室、鎮衛生院、縣醫院都規定有不同的報銷比例，年門診費、住院費也規定有不同的報銷額度，年累計報銷也有最高限額，不得突破。在報銷費用的過程中，還得出示合作醫療證、身份證等證件，手續繁雜，而用于具體操作合作醫療的資金又不多，定點醫療單位報銷的標準低，農民享受的報銷范圍和幅度都不大，對于害大病，一花就是幾千元的農民根本無濟于事，所報銷的一點費用還不夠往返的車船費，無形之中又挫傷了部分農民的積極性，或許今年參保了，明年又不參加了。

（四）新型農村合作醫療補償模式比較單一

吉林省現行的新型農村合作醫療補償模式主要是以住院和大病為統籌的補償模式，對慢性病補償、門診補償、基本醫療補償的比例很少。這樣，就導致一部分農民把小病或慢性病拖成大病，加大了農民的醫療負擔。

（五）新型農村合作醫療管理能力和服務水平亟待提高

⒈農村醫療機構的服務能力還不能適應農民就醫的需要。鄉鎮衛生院投入不足，設施設備比較簡陋，衛生技術人才缺乏，技術水平低、服務能力弱等問題較為突出。

⒉新農合管理機構人員不足、經費緊張是吉林省各縣存在的普遍問題，由于人、財、物的短缺影響了新農合的健康運轉，管理能力和服務水平都不高。

在對柳河縣15個鄉（鎮）衛生院的調查中我們發現，大多數鄉（鎮）新農合定點衛生院是原個人承包的衛生院，投入不足，設施設備簡陋老化是普遍現象。在人員方面，大多數是原個人承包的衛生院人員兼職，他們技術水平普遍偏低，加上經費沒有保障，難以維持工作的正常運轉。

由于鄉鎮、村醫療機構服務能力不強，技術人員短缺，不能很好地提供就近的基本醫療服務，很難做到讓農民“小病不出村，大病不出鄉，疑難重病不出縣”，因而加重了農民醫療費用的負擔。

（六）新型農村合作醫療保障能力與農民的實際醫療衛生需求還有較大差距

新農合基金管理的宗旨是以收定支，收支平衡。目前，吉林省的新農合醫保政策主要缺乏相應的資金投入，尤其是中央政府的財政投入。因此，實施農村合作醫療保障政策的重要資金來源是向農村中的廣大農民籌集。由于籌資水平與補償水平還較低，與參合農民的期望值差距較大，農民的醫藥費用負擔仍然較重。

三、完善吉林省新型農村合作醫療制度的對策

（一）加大宣傳工作力度，繼續鞏固、完善、發展新農合制度

各級政府要廣泛發動群眾，依靠群眾，加大宣傳力度，充分利用電視、廣播、報紙、網絡等新聞媒體和板報、宣傳欄、受益農民典型宣傳等多種形式，做到家喻戶曉，讓農民進一步了解新型農村合作醫療制度及政策，使之積極參加新型農村合作醫療。

（二）科學調整補償方案，確保參合農民得到更多的實惠

⒈要努力提高新型農村合作醫療費用報銷比例，讓廣大農民更多地享受到參加新型農村合作醫療帶來的實惠。一是提高門診就醫補償費用；二是適當降低報銷的起付線，提升收益水平。起付線不能設得太高，必須綜合考慮多種因素，制定一個各方都能接受的標準；三是提高報銷比例，合理確定報銷范圍及其收費標準。在病種的選擇上，應選擇發病率適中，治療效果比較顯著的病種。在治療方式及藥品的選擇上，應選擇技術成熟，效果穩定，費用低廉的治療方式和藥品；四是對一年內參合農民住院費用按最高一次報銷調整為一年內多次住院累計報銷，且不超過同級醫療機構的封頂線。

⒉可適當擴大門診大額慢性病補償病種，提高補償比例，適當提高中醫藥及適宜技術的補償比例（限縣域范圍內定點醫療機構），進一步完善大病二次補償機制。實行門診家庭賬戶模式的縣（市、區），要抓緊向門診統籌過渡，在全省建立統一的“門診統籌＋住院統籌”的新型農村合作醫療補償模式。統一規范住院統籌補償標準，實行統一的醫藥費用分段和報銷比例。住院醫藥費用統一分段、累加、按比例報銷；住院補助封頂線提高到每人每年3萬元。

⒊實行門診統籌及補償機制，切實保障參合農民門診基本醫療待遇，滿足參合農民常見病、多發病的診治需求。實行門診統籌及補償是廣大參合農民的共同愿望，尤其是農村經濟欠發達地區的農民。實行門診統籌能夠提高參合農民的受益水平和受益面，調動廣大農民的參合積極性，使新型農村合作醫療制度的可持續發展有很好的群眾基礎。實行門診統籌能夠提高參合農民的醫療消費意識，做到有病早治，避免小病拖成大病。實行門診統籌能夠解決門診家庭個人賬戶利用率低的實際問題，應采取三種方式處理上年度結余門診家庭個人賬戶：一是可安排健康體檢（自愿選擇）。二是可繼續按“家庭門診賬戶”模式就診補償，剩余自付部分醫藥費用按照2009年普通門診統籌方案給予補助。三是以兌換健康代金券的方式鼓勵參合農民在定點村衛生所、鄉鎮衛生院用于門診消費。

⒋進一步規范省、市（州）級新型農村合作醫療定點醫療機構的醫療服務和收費行為，最大限度地方便參合農民患者就診報銷補償，要按照省衛生廳、省財政廳聯合下發的《吉林省新型農村合作醫療省級定點醫療機構即時結算報銷管理辦法（試行）》和《吉林省新型農村合作醫療省級定點醫療機構即時結算報銷實施方案》的要求，認真做好即時結算報銷工作。要在全省各級定點醫療機構實現參合農民“在哪住院、在哪報銷”，“當天出院、當天報銷”，最大限度地方便參合農民患者。

（三）加強基金監管，確保基金安全有效運行

要認真貫徹落實財政部、衛生部下發的《新型農村合作醫療基金財務制度》和《新型農村合作醫療基金會計制度》。同時，進一步加大對新型農村合作醫療基金管理與使用的監督檢查力度，充分發揮審計部門的監督作用，加強對新型農村合作醫療基金的審計并公示審計結果。要完善新型農村合作醫療基金使用和補償公示制度，除每月在鎮、村進行公示外，各地要將獲得新型農村合作醫療補償的名單、金額等內容全部在當地政府公眾網或衛生信息網站逐月公布，要暢通農民投訴、舉報渠道，保障農民群眾的參與權、知情權和監督權，加強社會監督，對擠占、貪污、挪用等違法違規行為，發現一起查處一起，對典型的案例要堅決曝光，以確保新型農村合作醫療基金的安全。對不落實監督管理制度的責任人也要追究相應責任。只有這樣，廣大農民才能積極參加新型農村合作醫療。

（四）加快信息化建設，提高管理效率和水平

目前，總計投入1000萬元的省級新型農村合作醫療信息平臺已經基本建立。吉林省網通公司為省級信息平臺鋪設了VPDN網絡專線，覆蓋全省9市（州）65個縣（市、區）的800余個鄉鎮。全省已有1384個新型農村合作醫療管理經辦機構、定點醫療機構接入專網，網絡及軟件的安裝調試工作已基本完成。吉林省新型農村合作醫療信息管理系統應用B／S結構，只需一臺能上VPDN專網的電腦就能使用，在專網內任何電腦上都能操作而不用安裝專門的軟件，方便靈活。市、縣不需再投資建立信息平臺，節約高效。但現在還是試用階段，需要進一步加快信息化建設步伐，提高管理效率和水平。

（五）大力加強農村衛生服務體系建設

按照《2009年吉林省農村衛生人員培訓項目實施方案》的要求，要加強鄉村兩級醫療衛生服務體系建設，提高鄉村衛生機構的服務能力和水平，使參合農民就近享受到便捷、廉價、優質、高效的基本醫療衛生服務。要進一步推行鄉村聯辦一體化管理，強化鄉鎮衛生院對村衛生所的管理，對村級衛生所實行藥品統一配送，有效控制藥品價格，為實施門診統籌制度奠定基礎。

（六）健全農村醫療保險制度

⒈建立農村醫療保險制度要考慮到財政的經濟負擔能力、基金的承受能力和個人的負擔能力。農村醫療保險可以借鑒城鎮醫療保險的可行方面，采取“雙方”負擔、統籌結合的方式。但目前吉林省農村地區大多經濟落后，人均收入水平不高，為保證農村醫療保險的順利開展，政府在起步階段應在費用負擔中居主要地位，可以按照不同比例由省、地市和縣級政府分別負擔。同時，把農民個人繳納的保險費用列入個人賬戶，主要用于支付門診的費用，發揮制約和積累作用；把政府補貼的資金列入社會統籌，主要支付住院費用，發揮共濟作用。關于具體統籌水平，如報銷起點、分段報銷比例、封頂線等則可以由當地政府根據其實際負擔能力、經濟發展水平和醫療消費水平自行確定。

⒉針對老年群體和特困人群給予專門醫療保險。針對這兩部分人群，政府應當通過投入專項資金、社會捐助和發行彩票等多渠道籌資，建立專門的醫療保險基金負責施救。同時，政府也應鼓勵農民把個人賬戶中的積累部分轉化為基金。此項基金可由各地保障部門負責管理和使用，做到專款專用，以防基金挪用現象的發生。

⒊建立多層次醫療保險體系。為解決基本醫療保險之外的醫療費用，滿足不同層次的醫療需求，在建立基本醫療保險的同時，應該同步建立和發展多種形式的補充醫療保險，逐步建立多層次的醫療保障體系。商業醫療保險具有極大的靈活性，可以為不同人群提供服務。把商業醫療保險引入農村地區并在財政和稅收政策上給予優惠，鼓勵其發展，能夠為農民提供更好的農村醫療保險。但政府應劃分社會醫療保險和商業醫療保險的范圍，使其補充醫療保險，不能使其代替基本醫療保險。

［1］中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定［Z］．中發［2002］13號．

［2］國務院辦公廳轉發衛生部等部門關于建立新型農村合作醫療制度意見的通知［Z］．國辦發［2003］3號．

［3］關于完善新型農村合作醫療統籌補償方案的指導意見［Z］．衛農衛發［2007］253號．

［4］關于鞏固和發展新型農村合作醫療制度的意見［Z］．衛農衛發［2009］68號．

［5］財政部關于印發新型農村合作醫療基金會計制度的通知［Z］．財會［2008］1號．

［6］財政部、衛生部關于印發新型農村合作醫療基金財務制度的通知［Z］．財社［2008］8號．

［7］吉林省新型農村合作醫療試點方案［Z］．吉政發［2003］28號．

［8］關于做好2009年新型農村合作醫療工作的通知［Z］．吉政辦發［2008］31號．

（責任編輯：高靜）

Jilin New Rural Cooperative Medical Status and Coping Strategies

Jin Richu

Relationship between the health problems of farmers to the protection of rural productive forces，the revitalization of rural economy，maintaining social harmony in rural development and stability，to improve the quality of the whole nation of great significance．Jilin new rural cooperative medical care（referred to as the NCMS）to basically solve the rural poverty caused by illness returning to poverty issues，the majority of farmers take the initiative to significantly increase awareness of treatment，＂minor ailments drag，carry serious illness＂phenomenon have been eased，but there are still some issues to be resolved as soon as possible to take measures．First，we must step up publicity to let the farmers fully understand the benefits of the new rural cooperative；the second is to strengthen the management of new rural cooperative fund；third is to adjust the compensation scheme science to improve the proportion of compensation；four information technology to speed up to improve management efficiency and level；Fifth，we should vigorously strengthen the rural health service system；six is to improve the rural medical insurance system．

the new rural cooperative medical care；farmers；rural health service system

C913．7

A

1007－8207（2010）10－0061－03

2010－06－10

金日出（1966—），男，吉林通化人，吉林省委黨校（吉林省行政學院）經濟與社會發展戰略研究所副教授，研究方向為社會主義市場經濟理論與實踐。

本文系吉林省委黨校（吉林省行政學院）校（院）級一般課題“吉林省新型農村合作醫療困境及出路研究”的階段性成果，項目編號：2010201。