加強官員對財產申報制度的社會心理認同

□李朝智

（云南省委黨校，云南昆明650111）

加強官員對財產申報制度的社會心理認同

□李朝智

（云南省委黨校，云南昆明650111）

官員財產申報制度已被各國在反腐實踐中公認為有效的“陽光法案”。在我國，長期的制度缺失不僅增加了反腐敗的難度和成本，而且誘發了腐敗分子的僥幸心理。近年來，我國官員財產申報制度試點過程表明，制度實施的阻力主要來自官員階層。官員財產申報除了制度要素本身的制定和完善之外，還需要一個社會心理的認同和達成基本共識的過程，而這種共識的形成又不可能完全依靠官員的自發認識，需要從內在認知和外在條件兩方面不斷強化和推動。目前，應從“隱私保護”、“行為追溯”、“潛在風險”、“勢在必行”四個焦點問題上逐步達成共識，加強認同，以期為制度的不斷完善和真正實施做好準備。

官員；財產申報制度；心理認同

到目前為止，美國、英國、法國、日本、泰國、墨西哥、新加坡、韓國、俄羅斯、尼日利亞等97個國家和地區先后實施了官員財產申報制度，其反腐敗的重要作用也為世界各國所公認。而我國的財產申報制度在實施過程中卻步履艱難。早在26年前，全國人大常委會就將《財產申報法》列入了立法規劃，可至今沒有正式出臺。在反腐實踐中，官員財產申報和公開制度已成為我國當前反腐敗制度系統的“短板”，并且短板效應日益明顯。一系列腐敗個案表明，官員財產申報和財產公開制度的缺失，不僅增加了反腐敗的難度和成本，削弱了反腐的效能，而且誘發了腐敗分子的僥幸心理。

近年來，官員財產申報制度先后在新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽和重慶等地進行試點，雖然在艱難的推進和探索中也取得了一些有益的經驗，引起了強烈的社會反響，但離廣大人民群眾的期望和真正全面建立官員財產申報制度還有很大的距離。一方面是社會公眾的呼聲高漲，另一方面卻是部分官員的反對或質疑。據一項對阿勒泰和新疆其他一些地方的官員進行的隨機調查顯示，反對者占70%，無所謂者占20%，堅決支持者僅占10%。另據“新世紀中國懲治和預防腐敗對策研究”課題組的調查顯示，93%的調查對象認為實行財產申報制度的阻力主要來自領導階層。事實說明，我國官員財產申報制度實施的動力不足，要真正建立和實施，除了制度要素本身的制定和完善之外，還需要一個社會心理的認同過程，這個過程是社會公眾與官員群體認識的提高以及心理平衡與協調。官員群體需要就制度的建立和運作達成基本共識，而這種共識的形成又不可能完全依靠官員的自發認識，需要從內在認知和外在條件兩方面不斷強化和推動。

社會共識的形成本身既是一個艱難的心理認同過程，也是社會群體價值觀念、思想認識的相互確認過程。有了社會的共識就有了制度制定和完善的基礎，可以減少執行的阻力和成本，為全面推進做好準備。從目前來看，官員財產申報制度需要就以下幾個焦點問題加強認同：

一、“隱私保護”

以隱私權保護為由拒絕申報并反對該制度的建立是一個重要原因。有官員提出：為什么其他人的財產可以不公開，而自己的卻要公開，官員是不是就沒有隱私權？持這一觀點的官員不在少數。也有人認為：如果將官員的家庭財產等信息全部公布，在個人信息保護法律尚未出臺之前，一些官員會因為安全得不到保障而心存疑慮，必然對這一做法持抵制態度。一方面，財產申報制度既然被譽為“陽光法案”，就應該為公眾所知曉，財產申報書的內容就應該對社會公開，也只有公開才可以監督；但另一方面，公開之后也可能會造成國家公職人員財產的不安全。

世界各國在實行財產申報制度的過程中，政府官員的隱私權與社會公眾的知情權之間的沖突一度成為爭論的焦點。這也是我國在推行財產申報制度過程中遇到的主要阻力之一。如何解決二者之間的矛盾，是公務員財產申報制度實行過程中不得不面對的理論和實踐問題。正如恩格斯所指出的：“個人的隱私應受到法律保護，但個人的隱私甚至陰私與重要的公共利益——政治生活發生聯系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。”事實上，各國為了法治建設的需要，最后都采取了公法優先和公共利益優先的原則，即當社會公眾對政府官員的個人情況主張知情權時，政府官員不能以自己擁有隱私權而拒絕，應是有限隱私權保護。以美國為例，水門事件后，為了挽回政府信譽，美國國會在1978年通過了爭議已久的“道德法案”。該法案要求聯邦三大權力機關的高級官員詳細申報自己的財產收入。美國的官員財產申報制度的主要法律主體是由聯邦法律和各州、郡等相關地方法律共同組成的。此外，官員財產申報制度作為政府“陽光法案”的一部分需要立法機關就涉及政府信息公開的一系列問題提供法律規范。立法的難點就在于如何從立法的角度來協調政府信息保密與信息公開這對矛盾，要防止官員以信息保密為借口，拒絕財產申報制度。官員財產的隱私權與社會公眾知情權之間產生沖突的焦點主要集中在：官員身份是否不同于普通民眾？官員隱私是否具有公共意義？實行財產申報制度是否基于“官員財產沒有隱私”、“官員權利須受限”等理念？所以，現在各國都采取了公法優先和公共利益優先的原則，即政府官員不能以自己擁有隱私權相對抗，同時嚴格立法保護官員個人的信息被濫用。

實行官員財產申報制度，從表面上看，是將官員的財產置于人民群眾的監督之下，使得有的干部不自在、不習慣，其抵觸情緒在所難免。但實際上，實行財產申報制度，一方面是保證人民當家作主、保證公共權力廉潔行使、保障公共利益不受侵害的需要；另一方面，也是從制度層面對官員嚴格要求、嚴格管理、嚴格監督，筑起拒腐防變的思想堤壩，是關心、愛護干部的基本措施和解決腐敗問題的根本之策。從這個意義上說，官員財產申報制度是對干部自身最大的保護，有利于官員從他律到自律，進而拒腐防變，健康成長。

二、“行為追溯”

從各國的實踐來看，官員財產申報是一種以“他律”為主的腐敗預防機制，帶有一定的強制性；作為一項兼具預防和懲治雙重功能的重要反腐制度，具有獨特的、積極的作用。該機制一經推行，必然會涉及對現任官員以往違規行為的追溯并成為一種懲處手段，從而引發現任官員的心理和行為抗拒，這是各國推行這一制度所普遍面臨的難題，也是考驗執政能力和執政智慧的地方。20世紀70年代中期香港廉政公署成立之初，一些警員被捕入獄，使得部分警察上街游行，沖擊廉署總部。為了挽救一項瀕臨流產的制度，港督麥理浩于1977年11月5日深夜發表緊急特赦令，宣布除非涉及非常嚴重的罪行或已經展開調查的案件，對警員1977年1月1日前所犯貪污罪行不予追究，從而為一項新制度的生存和實施換取了必要的空間。

收入申報制度已經推行了16年之久，先后出臺了多項措施和辦法，但離真正嚴格按照制度進行操作的要求還很遠。究其原因，一方面是既得利益群體的阻力，在我國，黨政領導干部是以工資為其基本收入來源的，法理上不應有超出合法收入以外的財產，如果擁有巨額財產或超出其正常收入的財產，一般不能圓滿地證明其合法來源，要其如實申報無異于自證其罪，這就是申報制度的現實悖論；另一方面是由于申報內容未向社會公眾公開，對領導干部收入申報在實際操作層面進行審核的技術難度很大。韓國在最初實行財產申報制度的12年里就出現了基本無效的情況，主要原因是申報結果不公開。直到1993年金泳三總統上臺后，帶頭公布了自己及家人的財產并開始強力推行財產公開和金融實名制，這項制度的效果才真正地顯現出來。公開是官員收入申報制度的核心和監督的基礎，但怎樣公開？公開的程序、范圍如何規定？必須要從技術層面和法律層面作明確的鑒定。從筆者所了解的實際情況看，申報主體對個人收入不申報或申報不實不是個別現象，甚至很多地方如同虛設，不少縣（處）級以上干部反映，未曾認真填寫過有關申報收入的表格。而從實際功效看，這一規定似乎也未對遏制腐敗發生多大作用。因此，有人提出了“新人新辦法”和“緩查”為臨時性過渡政策，以時間換空間。所謂“新人新辦法”就是把財產申報與新干部的提拔任用結合起來，凡是新提拔任用的干部必須實行財產申報，對新提拔任用干部的財產申報記錄，應成為組織人事部門任用、提拔新干部的重要依據。同時，以“緩查”換取官員財產申報制度的實施。相關權威部門可以選擇適當時機，宣布對過去的貪污受賄行為實行附帶條件的“緩查”——只要在規定之日后不再有新的貪污受賄行為，以往的貪污受賄行為就不再查辦：如果有新的貪污受賄行為，則一并查辦過去的貪污受賄行為。與此同時，嚴格推行官員財產公開申報制度，并允許公民在網上查閱。

總之，不管采取何種策略和措施申報，一旦公開不僅會對問題官員產生巨大的心理壓力和權威挑戰，而且對公眾理性認知也是一個考驗，這是一個回避不了的問題，更需要靠機制的創新來解決這一難題。筆者認為，在我國能否成功實施財產申報制度，首輪推行是最關鍵的一步，必須堅持必要的、科學的策略和原則。一是要堅持漸進主義，反對急功近利的冒險主義；二是要客觀理性地處理歷史問題；三是注重及時總結和借鑒國內外成功經驗，不斷完善已有制度。四是反腐制度是一個系統工程，必須注重不同機制的功效和協調。

三、“潛在風險”

必須看到，建立政府官員財產申報制度存在著一定的政治、經濟和社會風險。“財產申報制度是一把雙刃劍，稍有不慎就會付出巨大的社會代價”。實踐證明，一些國家實施政府官員財產申報制度后，一旦較高級別的官員被查出問題，馬上就使民眾對國家領導層的信任產生質疑。在任何地方或部門首輪推行財產申報制度，如果真是不折不扣推行的話，都極可能會引發一場反貪風暴，造成政壇和社會的大地震。當年的韓國就很典型。在金泳三總統以身作則的大力推行下，一大批高官被迫辭職，數千名腐敗的政府官員受到懲處，其中包括國會議員、法院院長、市長、多個部門的長官、空軍和海軍總長等一大批高官顯要。在這樣的反腐風暴中，政治和社會穩定的局面能否得到有效掌控也是一個很現實的問題。在我國，一方面，如果出現多年來所宣傳的干部廉潔奉公的觀念與現實中少數官員擁有巨額不明來源的財產形成極大反差，那么，在當前我國社會收入差距日漸增大的情況下，就可能會引起一些社會震蕩，這是必須考慮的一個現實難題。另一方面，當前干部隊伍因級別、地區、領域的不同而存在較大的收入差別，那么，政府官員進行財產申報后，就可能會在相當一部分官員內部引發心理失衡，這也是建立政府官員財產申報制度面臨的一大難題。同時，一旦建立政府官員財產申報制度，不管申報主體延伸到何種程度，如果財產申報制度倉促出臺，還可能會出現一些政府官員進行個人財產大量轉移的情況。所以，制度建立和設計的過程要科學預測各種問題發生的可能性，采取相應的應對措施。只有正視風險的存在，才能找到規避風險的方法和策略。筆者認為，政府官員財產申報制度雖然是一劑反腐良藥，但對腐敗頑疾而言能否取得應有效果，主要取決于兩個因素：一是是否堅持了財產申報制度的基本要素，這是制度設計或政策制定方面的問題；二是是否重視策略，做到既能成功實施，又能防控風險。因此，必須堅持循序漸進、注重探索、逐步完善的路徑。

四、“勢在必行”

一些官員常常以“條件不成熟”來推遲或拒絕某項制度的實施，官員財產申報制度就因“條件不成熟”而引發爭論，艱難前行。因此，無論從我們黨的執政理念還是從反腐敗的形勢來看，盡管實施官員財產申報制度存在著較大的阻力和困難，但此項制度的實行已是大勢所趨，勢在必行。

一項制度的順利實施既有其外在條件，也有其內在因素，完全“成熟”的條件是不存在的。就此項制度而言，首先，外在的條件是指相關法律法規的完善和社會公眾的支持。從國際社會的經驗來看，官員財產申報制度的落實，關鍵在于有健全的法律及其強有力的實施，逐步形成以“申報——公開——審查與監督——問責”為主線的財產申報制度體系。世界上凡是實行嚴格財產申報制度的國家，其財產申報制度都是以憲法或法律為基礎構建起來的。其申報主體完整，涉及官員的財產范圍廣，對于那些不如實申報官員的處罰也非常嚴厲。其次，內在因素主要是官員群體的意識和觀念。筆者曾就此問題對一些官員做過調查，大部分受訪者表示，腐敗官員只是很少的一部分人，腐敗的官員肯定反對公開自己的財產，即使申報也一定瞞報。而大部分官員都是清清白白做事的，不過出于種種考慮，也會在心理上有一些抵觸。然而，這項制度的實施就是對我國傳統“官念”的顛覆，對于這一“革自己命”的制度，必須把黨和人民的利益放在第一位，放棄某些利益。正如國家行政學院汪玉凱教授所言：“不是目前中國實行財產申報制度的條件不成熟等客觀問題，而是這背后所形成的一個既得利益群體的主觀阻擾問題。換句話說，當我們的某些改革如果涉及到官員自身的權益，而這些人又掌握著決定政策制定和政策走向的巨大權力的時候，問題就會變得異常艱難。”……“我們要能真正重構改革共識，就必須從盡快建立官員財產申報制度、廢除特權等涉及政府、官員自身的問題入手。”從這個意義上講，此項制度要真正建立和實施，決心遠比制度本身顯得更為重要。

［1］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯選集（第18卷）［C］．人民出版社，1964．

［2］阿勒泰．“吃螃蟹”官員財產申報破冰［J］廉政瞭望，2009，（02）．

［3］何家弘．以“緩查貪官”換取官員財產申報制度［N］．東方早報，2009－04－22（A23）．

［4］任建明．既要確保實效又要避免動蕩——官員財產申報制度設計與執行中應注意的問題［J］．時政經緯，2009，（03）．

［5］張夢．多地區試水——官員財產申報制度艱難前行［N］．中國商報，2010－01－26（5）．

［6］汪玉凱．深化改革要敢于觸動既得利益——建立官員財產申報制度的幾點思考［J］，中共中央黨校學報，2004，（02）．

（責任編輯：高靜）

Strengthen Officials＇Scoial Psychological Self－identity on Properties Declaration System

Li Chaozhi

Properties declaration system is publicly considered as＂the sunlight bill＂about combating corruption in each nation，Our long－term absence of the sysem is not only increase the difficulty and cost of combating corruption，but also induce people to take chances．The experiment of resent－year officials level．Besides institution and improvement of the system，the process of social psychological self－identity and reaching a common understanding is important．At resent，we should reach a common understanding and strengthen identity on four focus：“privacy preserving”，“behavior tracing”，“potential risk”，“necessity and inevitability”which make the preparation for the improvement and implementation of the system．

officials；properties declaration system；psychological identification

D630．1

A

1007－8207（2010）10－0008－03

2010－05－25

李朝智（1958—），男，云南昆明人，云南省委黨校公共管理教研部教授，研究方向為領導科學、公共政策。