垃圾圍城，危及政府公信力
——對垃圾焚燒事件的反思

□蔡德林

（遼寧對外經貿學院，遼寧大連116023）

垃圾圍城，危及政府公信力
——對垃圾焚燒事件的反思

□蔡德林

（遼寧對外經貿學院，遼寧大連116023）

在廣州番禺和北京六里屯等地發生的垃圾焚燒事件引發了當地居民的強烈反對和媒體的廣泛關注。垃圾焚燒發電是目前科學技術領域中的一個有爭議的問題，而在其背后卻存在著不同利益主體間的博弈。面對垃圾圍城，政府極力推進垃圾焚燒受阻，反映了政府公信力的不足，值得我們反思。

垃圾焚燒；政府公信力；博弈

2009年12月，在廣州番禺和北京六里屯等地，政府因建立垃圾焚燒廠而引發了當地居民的強烈反對。解決垃圾圍城問題關系到每個人的切身利益，但采用什么方式解決卻存在著較大的分歧。隨著對垃圾焚燒事件的深入報道和相關信息的進一步公開可以發現，這一事件所引發的問題比事件本身還重要。因為這一事件已經危及到政府的公信力，值得我們反思。

一、垃圾焚燒的是與非

垃圾焚燒處理方法是在1901年由美國人提出的。當初的主要任務是使垃圾減容，但由于當時垃圾燃燒的煙塵無法控制，一直未被廣泛采用。到上世紀60年代，隨著煙氣處理技術的進步，這種焚燒處理垃圾的方法在歐洲得到了普及和發展。國外垃圾焚燒處理技術起步較早，生活垃圾處理技術工藝和設備已較為成熟。目前，全球約有垃圾焚燒廠2100座，主要分布在發達國家和地區。

近年來，因為焚燒技術暴露出許多環境問題，發達國家紛紛采取了謹慎的態度或限制措施。2009年8月24日在中國北京召開了“第29屆國際二噁英大會”。全球400多位頂尖的科學家聚集一起，在探討持久性有機污染物時，不約而同地把焦點落在了城市垃圾處理上。二噁英是毒性最大的化合物之一，其毒性是氰化物的130倍、砒霜的900倍，有“世紀之毒”之稱，被國際癌癥研究中心列為一級致癌物。二噁英之所以可怕，還因為它溶于脂肪，難以降解，半衰期時間長，屬于持久性污染物，一旦進入人體很難排出。

作為發展中國家，中國的垃圾量正以10%的年增速向人們的生活圈不斷逼近。2005年世界銀行就曾發布報告警告說，中國如果過快建造垃圾焚燒廠且不限制排放物，世界范圍內大氣中二噁英含量會加倍。由此看出中國的垃圾處理問題已成為世界關注的焦點之一。

在國內，北京、上海、天津、重慶4個直轄市均已建成了垃圾焚燒廠。江蘇省已建成和在建垃圾焚燒項目15個，浙江省共建成和在建的近30個，廣東省近20個。此外，遼寧、山東、福建、海南等15個省均已建成或擬建設垃圾焚燒廠。

在垃圾焚燒問題上，存在“主燒派”與“反燒派”之爭。“反燒派”的代表來自于民間、部分專家和一些國際組織。反對垃圾焚燒的最主要原因就是垃圾在焚燒過程中會產生二噁英。“主燒派”的代表以政府為主，包括部分專家。他們認為，垃圾焚燒發電是目前國際上普遍使用的一種技術，是一種成熟穩定的技術，已被國際社會普遍認同，不會危害人體健康。

對于孰是孰非的問題，我們目前無法做出判斷。因為目前尚不能充分證明垃圾焚燒是否對健康存在危害及其危害的程度。如同轉基因食品對人體健康是否有影響一樣，需要科學技術的進一步發展和時間的檢驗。

二、垃圾焚燒背后的博弈

垃圾的處置方式有衛生填埋、分類處置、焚燒發電、沼氣發電等，每種方式既有優點也有缺點。我國一直以填埋為主。但由于存在著二次污染，尤其是隨著城市垃圾的不斷增多，會占用大量土地，與城市化發展產生矛盾，因此是不可持續的。垃圾處理是公共產品，是政府的職責。在可供選擇的垃圾處理方式中，焚燒發電應當是最積極有效的方式，可以一勞永逸地解決垃圾問題，而且能一舉多得。有經驗證明，焚燒垃圾可以使垃圾的容積減少90%，重量減少70%以上。同時，每2噸生活垃圾相當于1噸原煤的熱值。因此，焚燒垃圾發電是使垃圾減容化、無害化、資源化最有效的方法，也可以節省土地資源用于城市發展。在我國，包括建設部、國家環保總局、發改委等一直支持垃圾焚燒技術，將其視為代替垃圾填埋的優先選擇，并在政策上予以支持。

垃圾處理在我國曾是一項長期無人重視的行業。在一系列反對垃圾焚燒的抗議活動中人們發現，很多從事垃圾焚燒的國外公司正在極力開拓在華業務，這顯然有利可圖。以廣州為例，據當地媒體報道，該市政府與著名的電梯生產商廣州日立集團簽訂了一份25年的特許經營權合同。許諾為每噸垃圾支付140元補貼給廣日集團。僅此一項，廣日集團在未來25年中就能從廣州市政府得到100多億元補貼，垃圾焚燒發電廠建成后還有發電收入。而作為回報，廣日集團答應承擔廣州市政府18億元的債務。此外，在國內還有一部分研究垃圾焚燒的專家、教授也期待著從中得到項目經費。

美國最大的垃圾能源化公司卡萬塔（COVANTA）集團的中國副總裁、首席技術專家舒成光說：英國、法國、意大利都在大規模興建垃圾焚燒廠，只要選用合適技術，垃圾焚燒最有利于控制不利因素。在廣州番禺垃圾焚燒爭議中，他一直是主要支持者。梳理中國現有及開建中的50余座垃圾焚燒廠不難發現，大量設備、技術均來自國外，關鍵設備或技術來自國外的總投資約100億元人民幣。全球垃圾發電“大腕”法國威立雅環境集團在中國耕耘多年。比利時公司KEPPEL SEGHERS，自稱占中國垃圾能源化設備的60%。

我國的城市垃圾焚燒處理也引起了全球的關注，《紐約時報》曾刊文關注中國興建垃圾焚燒爐的計劃。認為這個計劃一旦實施，全球的二噁英排放可能會在現在的水平上翻番。并根據衛星監測，二噁英能隨空氣流動越過太平洋，飄到美國海岸。日常生活所用的膠袋、PVC（聚氯乙烯）軟膠等物都含有氯，燃燒這些物品時便會釋放出二噁英，懸浮于空氣中傳播，也可以通過國際貿易傳播。國際媒體及相關組織和專家對此十分擔憂，一方面是出于對全球環境的保護；另一方面也不排除是為了防止我國大量焚燒垃圾所產生的二噁英會傳播到其他國家，尤其是發達國家。這有點類似于“哥本哈根氣候大會”上的博弈。

在這場博弈中，最弱勢的一方是當地的居民。他們之所以做出如此強烈的反應是因為對未來健康的擔心（有可能成為垃圾焚燒的受害者或不限于他們）。由于他們缺乏組織性，在信息方面又嚴重地不對稱，面對強大的政府和利益集團不得不采取一些較為“極端”的行為，以示反抗并引起輿論的關注。

三、垃圾焚燒拷問政府的公信力

垃圾焚燒事件之所以能引起如此大的反響和廣泛的關注，從表面上看是垃圾焚燒能否產生及能否有效控制二噁英的排放問題，但在其背后卻反映了不同利益主體之間的博弈。解決垃圾圍城問題是人們的共同利益所在。但在時間、地點和方式的選擇上卻是有矛盾的，需要協調各方利益。問題的關鍵在于是否存在一個合法有效的解決矛盾的程序和規則。程序正義決定實質正義，這是法治社會的基本理念。長期以來，政府主導著社會，推動著各項改革和相關政策及措施的出臺。由于社會的參與度較低，政府對權力產生了嚴重的“路徑依賴”，使政府權力與社會權利嚴重失衡。

如廣州市政府在番禺建垃圾焚燒廠，遭到了來自“底線權利”的抵制。因為以往政府決策失誤，其結果主要表現為經濟上的損失，大多作為官員的“學費”被核銷。而這一次卻觸及到了權利的底線——生命健康權。盡管政府再三解釋：垃圾焚燒符合相關政策規劃，焚燒發電技術十分成熟可靠，政府可以為此“擔保”等。然而，這樣的宣傳教育在信息時代和公民意識覺醒的今天已經不那么奏效了。

任何人都沒有權力指責他們是“刁民”，政府選擇垃圾焚燒發電也應當是通過經驗的借鑒和審慎的考慮后作出的選擇。但為什么政府為社會提供公共服務并在為安全保障做出承諾的情況下仍不能解除人們的擔憂呢？筆者認為，我們應當反思的是政府的公信力為什么不能取信于民。認清這一點對于下一步政府和社會改革以及構建和諧社會意義重大。

對政府公信力的評價雖然有多種指標體系，但科學、公正、公平應當是最基本的標準。首先，垃圾焚燒在國際上目前還是一個有爭議的科學技術問題，在對二噁英的檢測和控制上還存在著一些經濟和技術性問題。據說在發達國家已成為夕陽產業。自上世紀70年代起，日本垃圾焚燒廠的數量一度占到全球的70%，這導致大氣中的二噁英含量嚴重超標。上世紀90年代，日本大氣中測得的二噁英含量竟然是其他工業國家的10倍。據日本環境保護部統計，僅1995年至2005年間就有500座垃圾焚燒廠被迫關閉。2008年，東京的垃圾年產量相比20年前減少了一半，而這也導致東京的25座垃圾焚燒廠中有10座因無垃圾可燒被迫關閉。同時，由于實行了嚴密的垃圾分類措施，現有的垃圾焚燒廠所燃燒的垃圾已經完全剔除了塑料等化學制品，這大大降低了焚燒所造成的有毒氣體排放量。而我國在缺乏核心技術和經驗又未嚴格執行垃圾分類的情況下，政府就做出安全無害的承諾，其科學性和公信力不能不令人懷疑。

其次，在垃圾焚燒的背后是一場利益博弈。在這場博弈中，由于信息的不對稱和勢力的不均衡，居民一方希望政府能夠站在公正的立場和以民為本的角度維護其利益。從理論上講，政府作為“守夜人”，應當具有第三方的公正性。但事實上政府也是利益的一方，政府不但參與博弈，而且還是博弈規則的制定者。長期以來，權力與資本結合，“利潤侵蝕工資”，“稅收擠壓工資”，勞動者收入相對降低；政績工程、豆腐渣工程、貪污浪費等尚未得到完全遏止；有的地方政府竟然拿著“拆遷條例”公然對抗“物權法”；在杭州“胡斌飆車案”發生后，公安機關第一時間認定肇事時車速為70碼左右，可后經鑒定為每小時84．1～101．2公里。這些現象的存在不能不讓居民對政府的公正性表示懷疑。更何況不能拿自己和子孫后代的生命健康做賭注。

第三，科學與公正的決策來自于不同主體的平等參與。政府處理任何公共事務都會涉及不同主體的利益，解決的方式應當是建立一套能使各方廣泛參與的程序和規則。其前提是平等、公開和協商。如果不能平等參與，信息不公開，政府憑借權力單方決策，其公信力是不能得到公眾認可的。

垃圾焚燒事件不僅“燒”出了二噁英問題，同時也“燒”出了政府存在的危機。公信力是政府的核心價值所在，也是政府組織管理社會的前提條件。缺乏公信力的政府不僅沒有能力提供令社會滿意的公共產品，而且會影響和諧社會的構建。

［1］新民周刊［N］．2009－12－02．

［2］國際先驅導報［N］．2009－11－23．

［3］央視《新聞1＋1》播出報道．垃圾面前：民意是黃金．2009－11－25．

（責任編輯：高靜）

Garbage Siege，Threatening Public Trust in Government——Reflections on the Waste Incineration Events

Cai Delin

The garbage incineration in Guangzhou and Beijing and other places led to strong opposition from local residents and the media attention．Waste incineration is a controversial issue．In behind，there exists a game between different interest groups．Face to junk Siege，the action of government to promote garbage incinerations is blocked，it reflects the lack of the government＇s credibility and it is worthy of our reflection．

garbage incineration；government；credibility；game

D630．1

A

1007－8207（2010）10－0011－02

2010－01－05

蔡德林（1957—），男，吉林扶余人，遼寧對外經貿學院教授，研究方向為區域經濟學、制度經濟學。