論生態文明建設法治化

□卿紅

（株洲市委黨校，湖南 株洲 412008）

論生態文明建設法治化

□卿紅

（株洲市委黨校，湖南 株洲 412008）

在環境資源問題較嚴峻的今天，建設資源節約型、環境友好型社會尤其要高度重視人與自然關系的和諧，著力推進生態文明建設。生態文明建設法治化就是要把生態文明建設納入法治的軌道，使生態文明建設民主化、科學化、制度化，用法律規范人們行為的同時對破壞生態文明建設的行為予以法律制裁，強化生態文明建設的法律保護，確保人類社會的可持續發展。

生態文明；生態法；法治有機體

黨的十七大報告提出：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善。 生態文明觀念在全社會牢固樹立。”［1］（p20）這為我們解決發展中的生態環境問題提供了理論和方法指導。在生態文明建設方式的選擇中，法治無疑是最佳的選擇，最重要的保障。本文試圖從法治的角度尋求構建生態文明立法、生態文明行政、生態文明司法、生態文明觀養成與生態文明監督保障等共同構成的生態文明法治有機體。

一、生態文明建設之法治需求

生態文明較之于農業（黃色）文明、工業（黑色）文明來說，可以稱之為“綠色文明”，是指人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和；是指人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態。［2］生態文明建設的核心是全面、協調、可持續發展。生態文明建設法治化就是要把生態文明建設納入法治的軌道，使生態文明建設民主化、科學化、制度化，用法律規范人們的行為，對破壞生態文明建設的行為予以法律制裁，強化生態文明建設的法律保護，確保人類社會的可持續發展。

⒈生態文明建設法治化是環境權的法制化。生態文明著眼人類與自然整體的協調發展，兼顧人類當前利益，關注的是最大限度地實現人類自身的利益。生態文明是以人為本的，體現著科學發展觀的核心理念。人類作為建設生態文明的主體，必須將生態文明的內容和要求內在地體現在人類的法律制度中，其中包括將公民環境權法制化。環境權包括：“⑴使環境免受有毒污染的權利；⑵享有自然資源的權利。”［3］（p1）在生態文明建設的進程中，在立法上確立環境權已經成為人民權利的訴求。公民環境權是為了更好地協調人與自然的關系，挽救人類于環境危機之中而產生的一種權利。20世紀60年代以來，生態環境的惡化和對自然資源的過度開發，使人類生存環境受到了嚴重破壞，人們開始重視自己的環境權益。可以說，環境權的法制化是生態文明建設的內在要求和歷史發展趨勢。環境權的法制化，能夠充分調動公民參與環保事業的積極性，有效保障公民的環境權益；有利于建立健康有序的生態機制，實現經濟、社會、自然環境的可持續發展；有利于落實科學發展觀的要求，將對建設生態文明產生深遠的影響。

⒉生態文明建設法治化可以實現代際公平。1987年，世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》的報告中，把“可持續發展”解釋為：“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。”可持續發展法律，是指根據可持續發展戰略的要求，調整當代人之間、當代人與后代人之間和人與自然之間的各種關系的法律制度。可持續發展法律是將保護后代人環境利益，以實現人類永續生存和發展納入立法范疇之中的法律，它是生態文明法治有機體的重要內容，代際公平是可持續發展思想的核心內容之一。各代人作為人類共同體的組成部分，均屬于人類這一種群，而要保證人類這一種群的永續生存和發展，就要保障各代人之間在環境、資源利益分配上的公平，以形成人類共同體對環境、資源的合理共享和分享。代際公平充分體現了可持續發展法律對后代人環境利益的保護，應是可持續發展法律的基本原則。［4］代際公平確立了當代人對后代人承擔著法律上的責任和義務，包括克制欲望、合理并可持續地利用自然資源、保護生態環境以利于人類生存繁衍等，以此促進當代人與后代人不在同一時空的和諧相處，確保人類能夠世世代代在地球上健康幸福地生活，這無疑是科學發展觀可持續發展原則的重要體現。

⒊生態文明建設法治化可以實現生態和諧。生態文明的核心是人與自然的和諧相處，即生態和諧。生態文明建設作為解決當代生態環境問題、正確處理人與自然關系的一種文明建設活動，其核心問題就是如何在保證人及其社會合理發展要求的基礎上，通過改變現有生產方式、消費方式和調整社會物質利益關系，以實現人與自然和諧、構建生態和諧社會。實現生態和諧不僅體現了當代社會發展的新要求，而且體現了以構建和諧社會為主要價值目標的生態文明建設的基本要求。和諧社會是以人為本、秩序良好、安定團結的社會，它要求社會依照既定的規則有序運行，尊重人權，崇尚法治，反對無序狀態。和諧社會并不是沒有矛盾、沒有利益分歧和對立的社會，只要存在自然資源有限這一限制因素，存在每一個人的天賦的對自身利益追求的因素，社會就存在矛盾、分歧，就可能形成沖突。社會各種性質的沖突歸根結底是一種利益沖突，而法治正是通過調整各種社會關系從而調整利益沖突、解決社會矛盾、促進社會和諧的有效手段。實現生態文明，必須重視人與自然的關系，強調生態和諧，維護生態平衡，必須借助于法治。［5］

二、生態文明建設之法治現狀

改革開放以來，生態法治建設成果顯著，環境立法從無到有，從少到多，我國已頒布實施了多部關于環境保護的法律法規，也加入了聯合國《人類環境宣言》等國際生態環境保護的公約，初步形成了既適合我國國情又與國際接軌的以多個單行生態環境和資源法集合為法群形態的環境法律體系。特別欣慰的是2010年3月1日《貴陽市促進生態文明建設條例》開始施行，它是全國第一部促進生態文明建設的地方性法規，不僅明確了生態文明的發展目標、保障機制、責任追究等制度和措施，更確立起統一監管、整體保護管理的法律規定。但這些仍然與生態文明建設的要求相差甚遠，還只是一個雛形，生態文明建設法治化進程，仍需要在目前的基礎上根據實際情況做出相應的調整甚至重構。

⒈立法理念落后，存在立法缺陷。考察我國現行的特別是早期頒布實施的生態環境保護的法律法規不難看出，其立法理念有著濃厚的“人類中心主義”的文化價值觀及非持續發展的烙印。它否定了人與自然相互依存的客觀規律，錯誤地確認了人類對自然享有主宰的權利，縱容了人類肆意干預自然的欲望和行為，造成了對自然資源的浪費和對人類生存環境持續無度的破壞，使人類深深地陷入了影響自身生存與發展的生態危機之中。此外，我國現行環境資源法律體系的框架存在著結構性的缺陷，比較突出的問題是：環境基本法的應有地位沒有得到立法確認，缺乏綜合性的自然資源保護法律以及缺少程序法；目前我國既未明確地把環境權納入法律規范之中，又未對其性質、內容和主體進行界定；現行環境法律法規尚不健全，內容滯后以及某些規定缺乏合理性；法律的可操作性不夠，過于原則，缺乏配套的法規、規章和實施細則；一些環境立法在立法技術上不夠合理。［6］

⒉生態文明行政執法存在障礙。在我國，部分地方領導生態文明意識、法治觀念不強，對保護環境缺乏緊迫感，甚至把保護環境與發展經濟對立起來，一些地方以政府名義出臺“土政策”、“土規定”，明文限制環保部門依法行政，給環境執法和監督管理設置障礙，使所管轄地區環境污染問題久治不愈，環境糾紛持續不斷。此外，環境統一監管能力薄弱、各部門環境監管職能橫向分散、上下級環保部門縱向分離、跨地區環保部門地區分割，造成政令不暢，難以發揮整體監管效果。生態環境執法主體分散在林業、海洋、水利、礦產資源等10多個資源開發部門，環保部門難以實施統一監管。有的受位子、票子的影響，地方環保局長只聽令于政府領導，應付上級檢查，甚至為排污企業通風報信。對于跨界污染糾紛，往往是各說各的理、各算各的賬。有的地方由于地方保護、監管體制不順等多種因素的制約，一些生態環境執法的老問題非但沒有很好解決，許多新情況、新問題又不斷出現，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還很突出。

⒊生態文明司法缺乏合理的制度安排與司法工作機制。自2007年底貴州清鎮市環保法庭成立并受理了第一起環境公益訴訟案件開始，環境公益訴訟的司法大門被打開。2009年，江蘇省無錫市中級人民法院和貴州清鎮市人民法院分別受理了中華環保聯合會為原告的兩個環境公益訴訟案件并順利結案。至此，環境公益訴訟不再是學者們的一種制度設想，而真正成為了中國的司法實踐。但我國的環境公益訴訟還處于小范圍、個別案件的試點之中，我國并沒有對環境公益訴訟制度的明確立法，保證環境公益訴訟順利進行的各種程序性規定嚴重不足。比如，法院按照現行的《民事訴訟法》根本無法受理環境公益訴訟案件。我國作為成文法國家，沒有明確的法律依據受理案件，不僅于法相悖，而且于理不符。此外，是否設置環境保護審判庭，或者說如何通過合理配置法院內部的審判資源來滿足環境公益訴訟制度運行的要求，需要從整體上解決該制度運行的工作機制。而目前各地的環境保護審判庭、合議庭都存在著審判權配置與審判資源配置的一系列問題。司法資源作為國家資源，不可能由地方自定配置規則、自行配置。

⒋環境法律監督機制不完善。生態文明包含著三個重要的特征：較高的生態意識，可持續的經濟發展模式，和諧的社會秩序。［7］（p3－4）目前來看，公民的生態意識還停留在不觸犯國家強制性法律規定的層面上，在日常生活與工作中仍以自身利益為出發點，甚至為了保障自身利益而不惜犧牲生態利益，未養成自覺的生態文明觀。尤其是生態參與意識仍然處于較低水平，表現在：面對環境問題過分依賴政府，對環境執法缺乏了解，有的甚至同情排污者，給環境執法帶來了很大的壓力。此外，環境法律監督機制并未最大效力地發揮其監察和督導作用，特別是監督政府是否嚴格貫徹執行生態保護法律，認真履行生態保護職責，監督司法機關是否依法嚴格懲罰破壞生態的行為等方面的作用發揮得還不夠。

三、生態文明法治有機體之構建

加強生態法治建設，形成良好的法治秩序，是建設生態文明必須具備的基本條件和根本保障。建設生態文明只能以有秩序的方式進行，而當今世界最富于權威和最有效的社會秩序是法治秩序。生態文明建設是一項新的事業，它需要一系列有利于生態建設的基本政策才能得到長期穩定的有效實施，而法律的穩定性恰恰能夠滿足生態文明建設政策和機制穩定的基本要求。生態文明建設的根本特征是長期性，是一種需要當代人和子孫后代共同長期努力才能實現的社會系統工程；要想使生態文明建設固定下來、永續下去，最基本的方法是使其制度化，構建一個完善、有效的生態文明法治有機體。

⒈用生態法學方法論指導生態法治建設。生態法由環境資源法發展演變而成，它貫徹人與自然和諧相處觀，承認動植物、江河湖海等生態系統的內在價值，堅持經濟、社會和生態的協調和可持續發展原則。生態法學方法論不僅是一種法學理論，也是環境資源法律所認可的環境法治建設的指導思想與原則。按照生態法學方法論的要求，環境資源法應以維護生態系統結構的合理性、功能的良好性和生態過程的完整性為目標，對生態系統的諸要素采用系統的觀點進行統籌管理，從單要素管理向多要素綜合管理轉變，從行政區域向流域的系統管理轉變，從對自然生態的統治和 “善政”向“治理”和“良治”轉變；應該實現對生命系統與非生命系統的統一管理，將人類活動納入生態系統的協調管理之中，綜合管理土地、水、大氣和生物資源，公平促進其保護與可持續利用。在環境監督管理體制和生態文明建設方面，應以生態系統方法為指導，采取協調的、科學的、參與式的、適用的方法來管理生態系統和自然資源，公平衡量、協調和分配各種利益主體的不同利益，理順區域內的環境管理體制，科學配置各政府管理部門的職責，以調動各利益主體和廣大公眾保護環境的積極性和創造性，增強和促進環境管理機構職能和環境監管的綜合性、協調性和整體性。［8］

⒉完善生態文明立法。實現生態文明需要一系列環境和資源法律、法規來規范人們的行為方式。首先，將生態文明、環境權上升到憲政高度。我國應把建設生態文明作為應對生態危機的總對策，要把生態文明作為基本國策寫入《憲法》，上升為國家意志，使建設生態文明成為全體民眾的共同選擇和國家發展的既定方針。環境權是指公民享有的、在不被污染和破壞的環境中生存及利用環境資源的權利，環境權是公民的基本權利，理應由《憲法》予以確認。其次，要對現有的《環境保護法》進行修改，增加自然保護的內容，使其既有防治環境污染的功能，又能對自然資源提供保護，真正起到環境保護基本法的作用。我國《環境保護法》列舉的14類自然資源，有的尚缺少專門的法律保護，應加快立法步伐。對《環境保護法》未列舉的但對人類生存和發展有影響的自然資源（如濕地）也應制定法律加以保護。環境污染與資源保護法律規范要加強操作性，便于實施，就必須加快制定、修改相應法的實施細則。［9］最后，應通過修改 《環境保護法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等有關法律，確立環境公益訴訟的有關實體權利和程序制度，明確公民訴訟的法律依據。同時，必須建立相關的可操作性制度，包括原告資格、救濟方法、激勵機制、證據規則與訴訟參加人的確定、特別程序等等，建立相對完善的環境公益訴訟制度，從根本上改變法律依據不足的局面。

⒊加強生態文明行政執法。生態環境保護是一項長期而艱巨的任務，要從根本上規范和約束政府行為，絕不能僅靠領導批示和專項行動，必須建立起一套規范和約束政府行為的長效管理機制，使各種政策和措施制度化、規范化。為強化環境目標責任制，提高地方政府領導的環保意識，需建立環境績效考核機制和環境保護行政不作為的環境問責制度。重點要將環境保護目標考核納人干部政績考核體系之中，并將環保績效考核結果作為評價干部政績和干部升遷的重要參考指標，幫助地方領導干部樹立正確的政績觀和科學的發展觀，減少地方政府和領導對環境保護的不當干預，避免環境“底線”競爭。環境問責制可以督促領導干部在做重大經濟、發展決策時能充分考慮其對環境的影響，促進環境與發展綜合決策和科學決策，減少失誤。［10］要通過建立和實施嚴格的責任追究制度，激發和強化各級領導干部、環境執法人員生態文明建設的責任意識。明確政府和相關環保部門之間的權責是第一要務，在這一過程中要對相關工作人員進行培訓，使環境執法人員在執法工作中時刻注意自身的工作態度，既考慮眼前利益更注重長遠利益。

⒋推進生態文明司法的專業化與專門化。當前，廣大群眾對生態環境問題的熱切關注與現實需求，要求人民法院在環境司法中發揮重要作用。尤其是黨的十七大報告確立了“生態文明”建設方針之后，生態環境保護在國內外空前受到重視，作為生態環境糾紛的解決方式之一，環境訴訟及環境審判工作也走上了專業化與專門化的道路。在司法工作機制上，應結合國家正在進行的司法體制與工作機制改革，在全國統一設定環境保護審判庭、合議庭以及環境保護法庭的標準，明確環境保護案件的主管范圍。并由最高人民法院根據有關法律規定行使司法解釋權，指導全國環境公益訴訟案件的審判工作。解決司法權統一行使問題，保證司法工作機制的順暢。此外，要加強司法機關和司法隊伍建設，建立一支公正的、信得過的司法隊伍，提高司法人員的生態法律素養，加大生態文明建設的司法力度，強化司法強制力，提高司法的權威、效益和效率。

⒌提高公民的生態意識。要加強生態文明建設的公眾參與度，生態文明人人有責，文明生態人人共享。建設生態文明，關鍵在人，在于全社會的每個家庭、每個成員真正從思想上牢固樹立起生態文明的觀念。要廣泛動員廣大公眾弘揚人與自然和諧相處的核心價值觀，積極參與生態文明建設，逐步形成以生態文化意識為主導的社會潮流和文明、節儉、科學、和諧的社會氛圍，形成有利于人類可持續發展的綠色文明消費生活方式和良好行為習慣。環保部門要從公眾參與制度上保障公眾的知情權、監督權，實現環境領域的“陽光執法”。通過開展內容、對象、手段廣泛和形式多樣的全民環境宣傳教育，提高人們的生態意識和法治觀念，喚醒和激發人們自覺保護環境、勇于同污染和破壞環境的不良行為作斗爭的意識和斗志，形成“保護環境光榮，破壞環境可恥”的強大的社會輿論，調動公眾參與環境監督管理的積極性，拓寬公眾參與生態文明建設的途徑。

［1］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗———在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［M］.人民出版社，2007：20.

［2］潘岳.社會主義與生態文明［J］.學習時報，2006，（09）.

［3］（英）簡·漢考克.李隼譯.環境人權：權力、倫理與法律［M］.重慶出版社，2007.

［4］www.jrsmw.com ／smxcb ／llyd ／201002 ／t20100210＿56546.htm.

［5］趙美珍，戈琳.論生態文明與環境法治［EB／OL］.北大法律信息網，2010－04－21.

［6］萬勁波.生態文明時代的環境法治與倫理［M］.化學工業出版社.2007.

［7］劉愛軍.生態文明與環境立法［M］.山東人民出版社，2007.

［8］蔡守秋.簡論生態法學方法論［N］.光明日報，2009－11－18.

［9］李愛年.生態文明建設呼喚環境法的生態化［EB／OL］.北大法律信息網，2010－04－15.

［10］萬勁波，陳賽.論環境保護法的修改與環境法律制度的完善［J］.長江流域資源與環境，2008，（04）.

（責任編輯：王秀艷）

The Rule of Law for Ecological Civilization Construction

Qing Hong

The problem of serious environmental resources today，and build a resource－conserving and environment－friendly society especially should attach great importance to the harmonious relationship between man and nature，and promote the construction of ecological civilization.The construction of ecological civilization is the rule to the construction of ecological civilization into orbit，make the rule of the construction of ecological civilization，institutionalization，scientific and democratic legal regulating the behavior of people，to destroy the construction of ecological civilization behavior to legal sanction， strengthen the construction of ecological civilization，and to ensure the legal protection of the human society sustainable development.

ecological civilization；ecology law；law organisms

F124.5

A

1007－8207（2010）12－0022－04

2010－08－08

卿紅 （1970—），女，湖南隆回人，株洲市委黨校副教授，湖南大學法律碩士，研究方向為法理學。