強化政府服務能力的對策與建議

□ 張麗娜

（吉林省社會科學院軟科學所，吉林 長春 130033）

強化政府服務能力的對策與建議

□ 張麗娜

（吉林省社會科學院軟科學所，吉林 長春 130033）

政府服務能力的強弱是衡量服務型政府執政能力和施政水平的重要標準之一。要提升地方政府的服務能力，地方政府自身必須加強服務效能建設，提高公務員素質，為廣大人民群眾提供更多、更好的公共服務。

政府服務能力；服務型政府；施政水平

一、政府服務能力的相關概念及其代表性觀點

政府能力是國家能力的重要組成部分。主要指國家行政機關在既定的國家憲政體內，通過制定和執行積極而有效的公共政策以及為社會和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務，理性地確立社會普遍遵從的正式規則并積極引導更為廣泛的、非正式的社會規則，維護社會公正和秩序，形成有效調整社會關系和社會行為的制度及其機制，進而促進國家快速、均衡、持續發展的能力。它包含以下幾個方面的內容：一是合法化能力，指政府在多大程度上獲取公眾的認同和支持；二是適應能力，指政府能夠運用有效的方式，處理各種新問題，以適應環境的挑戰；三是合理性能力，指政府實現合理利益和制定公共政策的能力；四是資源提取能力，指政府可以合理、有效地動員和調節社會的各種資源用于擴大目標的能力；五是經濟調控能力，指政府通過采取恰當的手段，以保障經濟持續、穩定發展的能力；六是社會管理和防控能力，指政府對社會上的個人和集體不法行為的防范與控制，特別是對政府機關及其公職人員行為的防范與控制。

對于政府服務能力的界定，不同的學者從不同的角度對其有不同的詮釋。筆者認為，政府服務能力是指政府針對本地區的自然特點，結合當地經濟發展的實際水平與民眾的生活質量，提供相應的優質的公共產品與服務，滿足社會和民眾的需要，為當地市場經濟科學、合理、可持續的發展提供良好的外部環境的能力。具體而言，地方政府服務能力的職能化包括提供地方性、區域性公共產品，如基礎教育、醫療衛生、氣象預報等公共服務；道路、路燈、電力、自來水等基礎設施；廣播、電視、報紙與文化遺產保護等公共文化事業；醫療保險、失業保險、養老保險等社會保障措施等等。

二、提升政府服務能力的背景與環境

⒈我國政府公共服務能力建設的環境。建設服務型政府是應對世界政治、經濟復雜多變形勢，適應時代發展變化的需要。現代社會正處在劇烈變化時期，由于經濟全球化和政治多極化的沖擊，形成了以全球化為基調、以信息化為特征的社會。在政治、經濟、行政等方面，迫切要求形成與信息社會相適應的新規則和新制度。隨著經濟全球化的進一步發展，它所產生的影響和沖擊將會不斷改變和考驗著政府的管理理念、管理體制和管理水平與能力。因此，只有加快公共服務型政府建設，提高公共行政能力，才能增強我國參與國際合作和競爭的能力，跟上經濟全球化的步伐。

建設服務型政府是公共管理改革發展趨勢的需要。當前，全球范圍的公共管理改革正在循著下放權力、減少行政層級、創建高績效的政府組織的走向發展。傳統的“塔式”管理結構正在為“扁平式”架構所取代。十一屆三中全會以來，我們在改革社會主義經濟體制、政治體制和行政管理體制、擴大對外開放方面取得了明顯進展，尤其是建立了社會主義市場經濟體制。但是，與完善社會主義市場經濟體制的內在要求相比，政府行政管理體制改革還明顯滯后，且已成為市場經濟體制建立和進一步解放發展生產力的體制性障礙。因此，只有加強政府行政能力建設，才能建立真正的市場經濟體制，增強國家的核心競爭力。

建設服務型政府是全面建設小康社會的客觀需要。黨的十六大提出了全面建設小康社會的宏偉目標，要求抓住21世紀頭20年的戰略機遇期，集中力量，全面建設惠及全國10多億人口的經濟更加發展、民主更加健全、科技更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實的小康社會。全面建設小康社會，不只是經濟發展問題，而且是一次偉大的社會變革。面對這樣一場深刻的社會變革，迫切要求我們提高政府行政管理水平和公共服務能力，以確保全面建設小康社會宏偉目標的實現。

⒉中外政府公共服務能力建設實踐考察。20世紀80年代以來，發達國家政府面臨的一個普遍困境是財政危機、公民社會的興起和公眾對政府改革的強烈要求。為擺脫這種困境，這些國家政府在新公共管理理論的指導下，開始實施政府改革計劃。其內容主要涉及政府功能的重新定位、政府公共服務功能輸出模式的重新選擇、政府職能調整和政府組織的重新調整四個方面。政府功能定位與政府公共服務功能輸出的市場化取向、政府間關系調整的分權取向、政府組織調整的績效化取向是改革的三大主題和實踐取向，其中，公共服務的市場化是行政改革實踐的核心取向。公共服務市場化的基本思路是，在公共服務供給領域引進市場機制，將政府權威與市場交換的優勢相結合，以提高政府功能輸出的能力。具體做法：一是將決策和執行分開，即政府更多的是“掌舵”（決策），而不是“劃槳”（執行）。這是一種高層次的管理境界。二是公共服務的供給者多元并存，打破壟斷，競爭發展。三是公共服務的消費者有在多元的供給者之間選擇的權利和用以選擇的資源。公共服務市場化的主要形式是合同出租、公私合作、用者付費制和憑單制度。合同出租是市場化最主要的形式。公共服務的諸多行業都在合同出租的范圍，如環境保護、道路交通、醫療救助、社會保障、工作培訓、運輸服務、公共工程、精神保健、數據處理以及監獄管理（如美國加州）等。公共服務的市場化程度和實踐效果在各個國家各有不同。

我國政府公共服務改革是在完善社會主義市場經濟體制、受國外新公共管理改革趨勢影響和實現政府服務模式轉換的需要之背景下進行的。其目標是建立有限政府和責任政府，增強政府的權力效能，提高行政效率和行政質量。在政府職能重心由政治統治向社會管理位移的時代，特別是在因財政危機、官僚主義和權力腐敗引發的公眾對政府的信任度下降的嚴峻現實中，強化政府的公共服務責任是政府贏得民意的重要基礎。而增強政府公共服務能力，實施公共服務的市場化和社會化改革，是當前我國行政改革的必然選擇。近年來，隨著市場化和社會化進程的加速，我國政府管理的某些部門、領域已經嘗試利用市場機制，把一些本來不該由政府承擔的職能交給市場，交給社會中介組織。如政府機關和其他公共部門（如醫院）對物品的集中采購、公共工程的招標投標、土地的有償使用、營業執照的拍賣、公共服務如環境保護和治安的委托承包等都是將市場機制引入公共部門的具體表現。

三、我國地方政府服務能力的現狀分析

⒈政府的有效程度方面。在社會轉型時期，地方政府角色顯得模糊不清，影響了政府服務的有效性。一方面，社會與經濟的轉型正在沖淡一部分人的既得利益，高額的摩擦成本使得改革舉步維艱，政府對社會加強控制也是理所當然。在這方面，政府的有效性體現得較為明顯。另一方面，計劃經濟觀念的沉淀以及市場理念的缺失又使得政府在矯正市場失靈方面顯得力不從心。除此之外，我國地方政府服務功能的效率還體現在對市場和經濟主體的“管理過度、管理不良、管理空洞”等方面。

⒉政府的法治程度方面。目前，我國地方政府的法治程度偏低。一方面是由于我國的行政法制尚不完善，行政活動中出現了大量的無法可依的現象；另一方面，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還時有發生。這不僅違背了社會主義法治行政的基本精神和根本要求，影響了行政機關公正執法和有效行政，導致行政紀律松散，政令難以暢通，更重要的是損害了行政機關在群眾中的形象，不利于我國的政治文明建設和社會主義優越性的發揮，不利于地方政府服務能力的發揮。

⒊政府的公共服務能力方面。總體來說，我國政府的公共服務能力在實踐創新中得到了很大提高，但不可否認，其服務層次與經濟社會發展對于公共服務的要求還有一定的差距。具體表現在：一是一些地方政府公共服務意識淡薄，職責不明確，沒有樹立公共服務的觀念；二是服務方式單一，主要以壟斷方式為主，過多依賴直接手段，很少使用間接手段，習慣于發號施令，不習慣使用經濟和法律手段解決問題，致使公共服務績效整體水平不高；三是地方政府在公共服務中越位、缺位、錯位現象突出。以上是導致地方政府公共服務能力明顯不足的主要因素。

四、構建服務型政府，提升政府服務能力的思路

⒈由統攬一切向提供公共服務轉變。政府作用的核心定位是服務。首先是提供法制服務，創造良好的社會治安環境，保證社會穩定、治安狀況良好、人民群眾安居樂業。其次是提供政策服務，及時發現和研究經濟社會發展中的新情況、新問題，制定科學公正的公共政策，為經濟運行和市場競爭創造良好的氛圍。再次是提供市場服務，規范市場秩序，健全監管體系；同時，積極培育勞務市場、人才市場、資金市場和各類要素市場，使各類市場依法、高效、健康運轉。最后是提供信息服務，及時公布與經濟社會發展相關的市場信息、人才信息和其他信息。

⒉由直接干預微觀經濟活動向主要提供公共產品轉變。政府要將直接抓項目、辦企業轉到制定經濟社會發展規劃，建立市場秩序，創造各類市場主體公平競爭的環境上來，從社會資源的分配者變為監管者，將現代企業經營理念諸如成本、品質、顧客滿意度、服務至上等注入政府管理之中，變政府管理部門為社會服務部門，把更多的資源投入到公共教育、科學技術、文化體育、社會保障、基礎設施和環境保護等公共事業之中，為社會提供更多、更好的公共產品和服務。

⒊由管理——無限政府向服務——有限政府轉變。要明確政府在社會主義市場經濟中的角色定位，做到有所為有所不為，強化宏觀管理職能，弱化微觀管理職能，將由社會組織行使的職能轉交給社會組織。簡化行政審批程序，減少對市場配置資源的干預，將政府目前承擔的技術性、服務性、協調性工作交給社會中介組織，實行權力與利益分離，決策與執行分離，劃清事權，理順關系，實現真正意義上的公共行政。

⒋由對公民和法人的過多管制向為公民和法人服務轉變。首先是強化公共服務理念，即“管理就是服務，服務就是責任”。應努力向公民和法人提供公開透明與高效、優質的服務。其次是強化依法行政理念，杜絕違法操作、違規行政和長官意志。再次是強化政務公開理念，保證廣大民眾的知情權、參與權和監督權。當然，政府能力的提升是一項長期、系統的工程，在這個過程中既要發揮政府的主渠道作用，更需要全社會的共同參與。

五、提升政府服務能力的對策

⒈樹立“服務行政”的理念。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和經濟實力的穩步提高，政府轉型迫在眉睫。從傳統的“管理型”政府到新興的“治理型”政府，再到符合當今市場經濟要求的“服務型”政府，這樣的轉型不是一蹴而就的，其前提是行政人員必須樹立“服務行政”的理念，將自己的角色定位為“服務者”，而不是高高在上的“統治者”或官僚；政府公務員在為人民服務，人民也在為公務員服務。歸根結底，只有具備“大服務”意識，想民之所想，急民之所急，才能進一步提高行政效能，構建“服務型政府”。

⒉加強政府與社會的協作機制建設。地方政府雖然是重要的公共服務供給主體，但在公共服務供給過程中，各級地方政府應由過去萬能的供給者變為有限的供給者，要根據地方政府與社會組織在公共服務中的角色定位，重建政府與社會的合作互動關系。地方政府應拋棄公共服務的獨占心態，鼓勵民間組織參與提供公共服務，把政府不該管、管不了、也管不好的事交給市場、社會和企業去做，建立以政府供給為主，其他主體（私營部門和第三部門）共同參與的一主多元的公共服務供給機制。要通過培育“第三部門”和公民組織，向各種形式的非營利組織和公民自治組織授權，在政府與社會互動合作中實現地方政府公共服務能力的提升。具體措施主要有：一要把一部分競爭性、經營性強的準公共產品交給企業，減輕財政負擔，以便政府將更多的財力集中到提供基礎教育、基本醫療服務上來；二要大力發展商會、協會、中介組織和其他民間組織等非政府組織，充分發揮他們在提供服務、反映訴求、規范行為及化解矛盾中的作用，形成政府與非政府組織在提供公共服務中的合力；三要對非政府組織的公共服務生產和供給進行有效監管，提高其在公共服務提供過程中的自主和自律能力。

⒊推進地方政府管理方式創新，提高公共服務質量和行政效率。隨著政府角色的轉變，政府的管理方式也應由政治導向、經濟導向轉變為以服務為導向，從“管”字當頭的控制型政府管理方式向立足于服務和監督的服務型政府管理方式轉變，在實踐中具體表現在電子政務建設和行政審批改革等方面。電子政務的實質在于政府利用現代信息和通訊技術，以便捷的方式更好地履行公共服務職能，以提高政府的效率。當前，要通過行政審批制度改革，規范審批程序，減少審批環節和步驟，節約申請者的時間，對妨礙市場開放和公平競爭以及難以發揮有效作用的行政審批堅決廢止或取消，從而提高政府的管理效率，為公眾提供更好的公共服務。

⒋建立政府公共服務能力考評體系。公共服務能力考評以地方政府公共服務承諾為內容，以公共服務結果為依據，能夠為建立新的公共責任機制，提高公共服務質量提供重要的途徑和方法。因此，各級地方政府應積極推進政績評估系統的開發與管理，確立公共服務能力的評價指標。要把基本公共服務的滿足程度納入地方政府績效評估體系，在民主監督、公開透明的前提下，真實地反映政府的服務能力和水平，強化考核結果的指導作用，即增加公共服務能力在地方政府工作績效考評指標體系中的權重，將公共服務能力考評結果作為地方政府公務員職務晉升、工資調整以及獎勵、培訓、辭退的重要依據。

⒌提高政府運行的透明度，縮小政府與民眾之間信息不對稱的差距。要建設服務型政府，最關鍵是要提高政府運行的透明度，做到政務公開，縮小政府與民眾之間信息不對稱的差距。現在，各地方政府建立的電子政務大廳極大地增加了政府運行的透明度，提高了民眾的行政參與程度，使行政人員與民眾處在了一個較為平等的平臺，而政府網站的留言板塊、政務大廳的意見處理臺等更是使民眾變被動為主動。政府提高行政透明度，民眾也逐漸加入到行政參與過程中，這樣，既能夠加快服務型政府建設步伐，進一步完善行政人員自身的行政行為，也能夠適應市場經濟發展的要求。

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［3］王琳，漆國生.提升地方政府公共服務能力思考［J］.理論探索，2008，（04）.

［4］徐樸.構建服務型政府與政府能力的提升［J］.成都行政學院學報，2003，（08）.

［5］黃建洪.現代化進程中的中國地方政府能力建設［J］.理論與現代化，2009，（05）.

［6］尹繼衛.中國政府公共服務能力建設思考［DB／OL］.網上資料，2008－09－03.

（責任編輯：高 靜）

Measures and Suggestions on Strengthen the Capacity of Government Services

Zhang Lina

Ability of government services is a measure of the strength of service－oriented government policy governing the level of ability and one of the important criteria.To improve the service capacity of local government，local governments must strengthen their service performance，and raise civil servants Su Zhi，for the masses to provide more and better public services.

ability of government services；service－oriented government；the policy level

D630.1

A

1007－8207（2010）12－0010－03

2010－10－20

張麗娜 （1975—），女，吉林松原人，吉林省社會科學院軟科學所副研究員，研究方向為宏觀經濟。