缺陷產品召回制度的立法思考

□ 盧修敏

（廣東廣播電視大學廣東理工職業學院，廣東 廣州 510091）

缺陷產品召回制度的立法思考

□ 盧修敏

（廣東廣播電視大學廣東理工職業學院，廣東 廣州 510091）

與產品責任制度不同，缺陷產品召回制度要求企業對投入市場但尚未造成實際損害的缺陷產品承擔法律責任，顯然，缺陷產品召回制度對企業的質量義務提出了更高要求，因而它也更有利于保護消費者利益。然而，缺陷產品召回制度過嚴也會對企業的創新能力造成傷害。就目前我國經濟發展水平以及缺陷產品的危害程度來看，對于一些社會危險性比較大、事故發生比較嚴重的缺陷產品建立召回制度十分必要。

缺陷產品；產品責任；產品召回

缺陷產品召回制度是指當投入市場的產品存在系統性缺陷，制造商、銷售商等依照法定程序選擇采用修理、更換、收回等方式來消除產品缺陷和隱患的一種缺陷產品管理制度。產品召回制度首先發端于美國，1966年美國通過了《國家交通與機動車安全法》，明確規定汽車制造商有義務召回缺陷汽車，此后，逐步在多項關于產品安全和公眾健康的立法中引入召回制度，如《消費者產品安全法》、《交通召回增加責任與文件》等。［1］由于產品召回制度在保護消費者權益和維護社會公共安全方面發揮著獨特的作用，在美國的影響下，歐盟各國、日本、韓國等國家都紛紛制定專門的法律規定產品召回制度，要求制造商在知曉其產品存在缺陷后采取措施進行召回。目前，我國正處于經濟高速發展時期，缺陷產品導致的損害事故問題頻頻發生，甚至引起嚴重的社會問題，國外產品召回制度越來越多地引起我國政府的高度重視。在社會和學界的共同推動下，近年來，我國《缺陷汽車產品召回管理規定》、《兒童玩具召回管理規定》、《食品召回管理規定》、《藥品召回管理規定》等部門規章紛紛出臺，2009年4月，國務院法制辦公布了《缺陷產品召回管理條例（送審稿）》（以下簡稱《條例》送審稿），公開向社會征求意見，上述規章和《條例》送審稿的出臺表明我國缺陷產品召回法律體系正在形成。但由于我國缺陷產品召回正處于制度初創時期，對于如何建立產品召回制度及產品召回制度與相關法律如何協調等問題，理論界爭議較大，本文將對此進行探討并提出立法建議。

一、缺陷產品召回制度產生的經濟原因和社會背景

缺陷產品召回制度誕生于20世紀中后期，它的產生與科技的飛速發展和市場競爭壓力的加劇有著最直接的聯系。20世紀50年代，以原子能技術、航天技術、電子計算機的應用為主要標志的第三次科技革命的出現對世界經濟產生了極為深刻的影響，科技發展日新月異，市場競爭壓力也在不斷加劇，為了最大可能獲得利潤，企業不斷向市場推出高科技新商品，高科技產品雖為消費者帶來了許多便利，但因生產技術的高度復雜化和新技術往往存在著不完善的一面，商品潛在的危險性也隨之增加，而現代化的分工協作的生產方式更加劇了這種危險性，在分工協作的生產方式中，一件商品往往要經過無數生產環節才能完成，任何環節的差錯將導致整件產品的缺陷，規模生產更使得缺陷產品遍布社會。此外，20世紀中后期，市場競爭越來越激烈，為了搶占市場，制造商甚至明知技術缺陷也將不成熟的商品匆忙推向市場，大量的缺陷產品投放市場造成了嚴重的社會問題。如美國制造商生產的婦女避孕用品的產品缺陷，造成20多萬名婦女感染。［2］（p694）日本的森永奶粉中毒事件，11891人受害，其中113人死亡。西德的孕婦用安眠藥沙利豆邁事件，受害者遍及全球。據美國1970年的一份報告估計，美國每年因產品缺陷受害人數達2000萬人，其中3萬人死亡，11萬人終生殘疾。［3］（p139）1980年美國有10.5萬人在各種事故中喪生，其中因車禍死亡的占總人數1 /3。［4］（p692）缺陷產品造成的危害無論在深度和廣度上均非前代可比。嚴重的、頻繁的缺陷產品致人損害事故點燃了消費者的維權意識，20世紀中后期，首先從美國開始，然后是各發達國家，消費者運動風起云涌，并贏得了廣泛的支持和響應，在這種背景下，美國的高發型消費者運動抬頭，以拉爾夫·內達（Ralph·Nader）為領導的消費者組織首先向缺陷汽車發起進攻，結果獲得勝利，直接導致了1966年《國家道路交通和汽車安全法》出臺，據估計，因該法的頒行，每年約有1.2萬人的生命得救。［5］（p257）

缺陷產品致人損害事故的頻頻發生也使得產生于20世紀初的經營者社會責任學說重新受到重視。經營者社會責任倡導者認為，企業的目標是二元的，除實現股東利潤最大化外，還應盡可能地維護和增進社會利益。企業的社會責任包括企業對勞動者的責任、企業對環境保護的責任、企業對被侵權人之責任及對消費者的責任。［6］（p442）20世紀中后期， 社會責任學說被許多國家的立法者接受，并通過諸多法律中如消費者權益保護法、產品責任法、勞動法、產品召回法等得以實現。

由此可見，缺陷產品召回制度是科技進步的必然產物，同時也是人類理性回歸的表現。在高度發達的現代經濟條件下，人類終于認識到只有建立更加完善的安全保障機制和更加嚴格的法律制度，人類才能享受高科技所帶來的物質文明。沒有嚴格的法律制度保駕護航，高科技帶給人類的只能是深重的災難。

二、缺陷產品召回制度與產品責任制度比較

在20世紀中后期，各發達國家主要依靠產品責任制度與產品召回制度對缺陷產品進行規制。這兩種制度各有優勢，互為補充，共同發揮著保護消費者的作用。為了便于立法銜接，有必要對產品責任制度與產品召回制度關系進行研究。產品責任是指商品制造者和銷售者對缺陷產品引起的人身財產損失承擔的賠償責任。產品責任制度早于產品召回制度。作為后產生的制度，產品召回制度至少彌補了產品責任制度的三大不足。

其一，彌補了產品責任的預防功能的不足。產品責任本質上是一種侵權責任，按照傳統侵權法理論，侵權責任的功能包括補償功能和預防功能，其中補償功能是其最基本功能，即立法要求缺陷產品的制造者對已經發生的損害進行賠償以恢復受害者權利狀態，侵權法也強調預防功能，但其預防功能是通過補償功能表現出來，即通過要求制造者承擔賠償責任而使制造者不敢草率設計、生產產品以預防事故再次發生。但侵權法的這種預防力量是微弱的，尤其是對已經投放市場的缺陷產品在未來可能致人損害根本沒有任何預防作用，產品召回制度恰恰填補了這段空白。產品召回制度與產品責任制度針對缺陷產品已經投放市場尚未造成損害和已經造成損害的兩種情形構成了預防損害和賠償損害完整的保護鏈。從這種意義上講，產品召回制度是高度發達的現代化大規模生產中的必不可少的制度。產品召回制度將時刻處于缺陷產品損害危險中的消費者解救出來。責令企業承擔召回義務既加強了企業的社會責任感，也扼制了企業在設計和制造產品過程中的輕率和不謹慎行為。產品召回制度在預防缺陷產品致人損害方面功能強大，它彌補了產品責任制度預防功能的先天不足。

其二，填補了產品責任制度在“發展缺陷”問題上對消費者利益保護的空白。依各國產品責任理論通說，產品缺陷分為設計缺陷、制造缺陷、警示缺陷和發展缺陷四種形態，其中前三種是承擔產品責任的客觀基礎，而發展缺陷則往往構成抗辯事由。［7］（p485）所謂發展缺陷是指產品具有當時的科技發展水平難以發現的潛在的危險。各國法律對制造商“發展缺陷”的免責是為了保護企業創新的積極性。然而將“發展缺陷”的風險完全轉嫁到消費者頭上顯然不利于保護消費者利益。產品召回制度責令企業將那些在生產時尚不能發現而在投放市場以后發現存在缺陷的產品召回有助于消除事故隱患，也有利于公平解決“發展缺陷”所帶來的社會問題。

其三，彌補了消費者權利救濟渠道和救濟范圍的不足。產品責任和產品召回的救濟方式和救濟手段完全不同，產品責任提供的是司法救濟，而產品召回提供的主要是行政救濟；產品責任救濟的是零星的、分散的消費者，而產品召回救濟的是購買某種產品的全部的消費者；產品責任救濟的是現實的受害者，而產品召回救濟的是潛在的受害者?？梢?，產品責任對消費者的救濟是零散的、有限的，而產品召回為消費者提供的是范圍更為廣泛的和更為深度的保護。

總之，缺陷產品召回制度實際上是法律迫使企業在缺陷產品尚未造成實際損失時即承擔法律責任，應該說相比較產品責任而言，缺陷產品召回制度是一種對企業產品質量要求更為嚴格的制度，它也是一種更有利于保護消費者利益的制度。

三、我國缺陷產品召回的立法思考

（一）立法必要性思考

從各國立法來看，無論是產品責任制度還是產品召回制度在進行制度設置時都面臨著鼓勵企業創新和保護消費者安全的兩難選擇。實際上任何新技術發明與應用總是從不成熟走向成熟，過于嚴格的法律責任往往使企業失去開發新技術的積極性進而不利于整個社會的技術進步。根據各國經驗，對那些科技不發達，經濟發展較弱，缺陷產品造成的危害不十分嚴重的企業，以鼓勵創新，鼓勵投資為主，法律對企業規制一般較為寬松，反之，法律規制較為嚴格。缺陷產品召回制度作為比產品責任更為嚴格的法律制度在我國當前有無立法必要以及立法規制到何種程度應根據我國經濟發展水平及缺陷產品在我國的危害程度來決定。我國是發展中國家，經過近20多年市場經濟的發展已取得了驚人的成就，物質資料極大豐富，市場已從“賣方市場”轉為“買方市場”，消費對生產起著重要的作用，顯然這為我國產品召回制度的建立提供了基本經濟條件；我國早期的經濟發展，由于過分追求經濟發展速度，忽視法制與道德建設，許多企業無視社會責任，大量劣質產品充斥市場，給消費者造成了嚴重損害，嚴重的社會現實呼喚著產品召回制度的出臺。此外，我國早已加入WTO，我國經濟與世界經濟已融為一體，市場法律規則與國際慣例接軌是我們必然的選擇。基于上述理由，筆者認為，目前我國有必要建立缺陷產品召回制度，但值得強調的是，由于我國經濟發展還沒有發展到足夠強大，因此缺陷產品召回制度不宜快速全面鋪開，比較適宜的做法是，對于社會危險性比較大、事故發生比較嚴重的又與百姓生活密切的生活消費品如汽車、食品、藥品、醫療器械、裝飾材料、化妝品、服裝、玩具等可先行立法，然后根據經濟社會發展情況，再向其他領域產品逐步推開。我國《缺陷汽車產品召回管理規定》、《兒童玩具召回管理規定》、《食品召回管理規定》、《藥品召回管理規定》等部門規章的頒布即是立法的有益嘗試。

（二）立法體例思考

關于產品召回制度的立法體例，目前學界大多主張采取基本法與單行法并舉的模式，具體來講主要分為兩種觀點：一種是在《產品質量法》中增加召回條款，由其統一規定產品召回的基本規則，如基本原則、基本范圍、基本程序、基本措施、基本標準等，在統一規則指導下，再由單行法對特定領域產品召回程序進行規定；［8］另一種是主張由全國人大常務委員會制定一部《中華人民共和國產品召回法》，再由國務院或其負責相關產品召回的部門根據《產品召回法》的內容，制定各具體的行政法規或規章。［9］

筆者同意第一種觀點，即主張產品召回基本問題由《產品質量法》而不是由《產品召回法》規定。理由是：與西方國家產品責任法單獨立法不同，我國《產品質量法》將有關產品質量方面的問題統一規定于一部法之中。我國《產品質量法》涵蓋產品質量管理制度和產品質量責任制度兩部分內容。其中產品質量管理制度包括產品質量標準化制度、企業質量體系認證制度、產品質量認證制度、產品質量監督檢查制度等制度，產品質量管理制度的立法目的是通過對產品質量的監督管理，提高產品質量水平，盡可能在生產過程中預防瑕疵和缺陷產品的產生；而產品質量責任制度包括瑕疵產品責任和缺陷產品責任制度，前者為合同責任后者為侵權責任，產品質量責任制度立法的目的是責令企業對已經造成損害的消費者承擔補救和賠償責任。產品召回對象是缺陷產品，將缺陷產品的預防損害和賠償損害問題規定在產品質量法中符合我國關于產品質量問題統一規定于一部法中的立法思路，也便于產品召回和產品責任制度的立法和執法銜接?；谠摲N思路，我國《產品質量法》應對產品召回的基本原則和統一規則進行規定，而各單行法則對特別領域產品召回的具體程序和具體規則進行規定，缺陷產品召回制度形成以《產品質量法》為基本法各單行法為特別法的完整的法律保護體系。

然而，我國目前產品召回的立法現狀是：以《缺陷產品召回管理條例》統領 《缺陷汽車產品召回管理規定》、《兒童玩具召回管理規定》、《食品召回管理規定》、《藥品召回管理規定》等特別法，現行產品召回立法具有兩個特征：⑴將缺陷產品召回基本法單列于《產品質量法》之外；⑵在效力等級上，《缺陷產品召回管理條例》以國務院行政法規形式出現，從《條例》送審稿第一條立法依據來看，《缺陷產品召回管理條例》是被作為《產品質量法》的下位法來對待的，受基本法的效力等級限制，缺陷產品召回各單行法以更低等級的部門規章形式出現，此種立法體例的缺陷是：⑴缺陷產品召回制度與缺陷產品責任制度實際上是并行的兩個法律制度，將《缺陷產品召回管理條例》作為《產品質量法》下位法來處理，容易讓人產生產品召回是產品責任的下位概念的錯誤認識；此外，產品召回所涉范圍極廣，而且涉及部門較多，不僅主管部門有組織、監督實施的職責，相關部門也必須全力支持配合，現行單行法卻普遍以部門規章形式出現，部門規章受部門管轄范圍限制，效力范圍有限，這不僅會造成各單行法在實施中的困難，而且也會造成立法本身的沖突：《條例》送審稿第2條將藥品排除在適用范圍之外，而實際中，2007年12月由國家食品藥品監督管理局制定的 《藥品召回管理規定》已經頒布實施，筆者推測即是部門規章管轄范圍限制所致；⑵將《條例》送審稿單列于《產品質量法》之外造成很多立法上的重疊和不協調：①關于產品缺陷的界定的沖突?！懂a品質量法》第46條規定：產品缺陷是指“產品存在危及人身、他人財產安全的不合理的危險；產品有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的，是指不符合該標準?！倍稐l例》送審稿第3條規定：“缺陷產品，是指因設計、生產、指示等原因在某一批次、型號或者類別中存在具有同一性的、已經或者可能對人體健康和生命安全造成損害的不合理危險的產品?！眱煞N定義的區別是：一方面《產品質量法》對缺陷產品的界定采取雙重標準：產品存在不合理危險的標準和產品不符合強制性標準即法定安全標準。而《條例》送審稿采用的是不合理危險標準；另一方面《產品質量法》中缺陷產品損害的對象包括人身和財產兩個方面，而《條例》送審稿中的缺陷產品損害對象僅指人身方面，概念不周密；②《產品質量法》排除了對建設工程和軍工產品的適用，而《條例》送審稿也排除了對藥品和軍工產品的適用，也都頗顯不協調；③《產品質量法》第3章規定了生產者的質量保證義務、標識義務、危險產品警示義務以及銷售者的質量保證義務，而 《條例》送審稿第4章規定生產者的記錄保存義務、消除缺陷記錄義務、缺陷報告義務、消除缺陷信息發布義務等以及銷售者保存銷售記錄義務、通知義務，對于生產者和銷售者來說，兩法規定的義務都必須履行，由此可以看出，兩法規定的義務具有一體性，但現行立法將生產者、銷售者對產品質量義務分割立法，不僅立法技術上不妥，實際執行也易發生歧義；④由于分別立法，兩法在內容上有許多重疊，如管理體制、工作人員的義務、社會監督等等均存在重復規定的問題。

（三）立法建議

基于上述理由，筆者認為，我國缺陷產品召回立法應作下列調整，對《產品質量法》進行修改，將《條例》送審稿中的缺陷產品召回的基本規則和程序規定于 《產品質量法》之中，《產品質量法》與《條例》送審稿基本結構相似，在進行兩法合并時應注意內容銜接。《產品質量法》包括六章內容：第1章總則、第2章產品質量的監督、第3章生產者、銷售者產品質量責任和義務、第4章損害賠償、第5章罰則、第6章附則，《條例》送審稿包括7章內容：第1章總則、第2章缺陷調查和確認、第3章召回的實施、第4章生產、銷售者及服務業經營者義務、第5章監督管理、第6章法律責任、第7章附則。第1章總則是關于立法目的、適用范圍、缺陷產品定義、管理體制等作的規定，《條例》送審稿總則部分可列入 《產品質量法》總則中；《條例》送審稿第5章監督管理規定與《產品質量法》第2章產品質量的監督規定性質相同，應將《條例》送審稿第5章合并于《產品質量法》第2章中；《條例》送審稿第4章生產、銷售者及服務業經營者義務可置于《產品質量法》第3章中；《條例》送審稿第2章、第3章是關于缺陷產品召回的基本規則和基本程序規定，可放置于《產品質量法》第4章損害賠償前，從結構上形成缺陷產品召回事前救濟和缺陷產品致人損害事后救濟的并列結構；《條例》送審稿第6章與《產品質量法》中的第5章罰則均為行政責任規定，可合并規定。兩法在合并時應注意文字和內容的協調，如缺陷產品定義應注意采用統一標準，根據國際慣例和缺陷產品召回性質，我國立法采用“產品存在不合理危險”標準為宜，其概念應擴及人身、財產安全兩方面；法律適用范圍應以排除建筑工程和軍工產品為宜，藥品不應在排除之列，其他重復、交叉之處在立法時也應作相應調整。

總之，缺陷產品召回立法既要借鑒他國經驗，也要兼顧我國國情，好的立法不僅是立法技術的成熟與完善，更重要的是它有利于法律在實際中的執行。將產品召回和產品責任問題合并立法可能是我國目前法律制度框架下的較好選擇。

［1］謝非.美國的缺陷產品召回制度［J］.消費經濟，2001，（4）：10－12.

［2］［4］薛虹.演變中的侵權責任和人身傷亡事故問題的解決［J］.梁慧星.民商法論叢［C］.法律出版社，1996.

［3］［5］梁慧星.論產品制造者、銷售者的嚴格責任［J］.梁慧星.民法學說判例與立法研究［C］.中國政法大學出版社，1993.

［6］［7］張嚴方.消費者保護法研究［M］.法律出版社，2003.

［8］孫雷.缺陷產品召回制度研究［J］.遼寧行政學院學報，2005，（5）：14－16.

［9］馬淑芳.論缺陷產品召回制度立法價值與模式［J］.南京社會科學，2008，（11）：80－85.

（責任編輯：徐 虹）

Legislative Thoughts on the Law System of Defective Product Recall

Lu Xiumin

Deferring from the system of product liability，the law system of defective product recall requires that the enterprises should assume the legal duties for the defective products which have been sold but don＇t bring about damage.So obviously the higher standard for quality is demanded to the enterprises and the rights and interests of the consumers can be protected.But the excessively strict law system of defective product recall will harm the competence of innovation of the enterprises.So as far as the level of the development of the economy of china and the degree of the damaging of the defective products are concerned，the law system of defective product recall should been established for some defective products which are dangerous.

Defective product；Product liability；Product recall

D923.8

A

1007－2007（2010）01－0071－04

2009－11－06

盧修敏 （1963—），女，安徽蕪湖人，廣東廣播電視大學廣東理工職業學院副教授，研究方向為民商法、勞動法。