以“十二五”規劃為指導，深入探索城鄉統籌實踐

沈 瑾

以“十二五”規劃為指導，深入探索城鄉統籌實踐

沈 瑾

中共中央 《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，對我國城鄉統籌及城鎮化建設提出了明確意見，對未來城鄉的發展指明了方向。《建議》的核心觀點是希望利用城鄉統籌來解決重中之重的“三農”問題，促進城鄉的均衡發展，目的是將農村的資源要素留在農村而不是向城市轉移。目前，我國城鄉統籌規劃實踐正在各地大規模地展開，形成多種實踐格局，探索出了許多好的經驗值得總結推廣。但不少地方在制定城鄉統籌規劃及實施方案時，按照自己的理解，在“城鄉統籌規劃”的大旗下的“自主創新”出現了一些問題，在規劃建設、保護農民利益等環節上的做法背離了城鄉統籌核心的、長遠的宗旨和目標，城鄉統籌實踐過程中城市發展遇到的瓶頸矛盾和問題向農村尋找出路，農村的下一步發展又產生了新的問題，如此等等。由此，城鄉統籌所做的任何探索和實踐，都不應偏離更不能背離城鄉統籌的大目標、大方向。

當前城鄉統籌規劃中存在的問題

城鄉統籌規劃一直是現代城市規劃追求的核心理念，規劃界多年來圍繞城鄉統籌規劃的內涵、范疇、模式等方面開展了大量的深入研究，取得了基本共識。目前各地都從規劃入手大規模地編制各種層次規劃，但由于當前的城鄉統籌規劃編制是在快速城市化、國家對基本農田實施嚴格保護、城鄉空間激烈變動重組的大背景下展開的，所以在規劃環節中出現了一些過去不曾遇到的問題。

1．任務式的規劃編制。有些地方的規劃由于時間倉促，為編規劃而規劃，規劃滿足于“任務式的規劃編制”，沒有詳細的調查、數據分析研究，在沒有產業聚集、人口沒有大量增長的前提下，想當然地確定在近期要聚集的人口數量，盲目地擴大城鎮規模。急于求成地制定說起來好聽的“全覆蓋”式的城鄉統籌規劃，確定不合實際的城鎮發展速度指標，目前這項工作已作為年度考核各級政府業績的“政績工程”。

2．規劃變成利益重新調整的工具與手段。在快速城市化的大背景下，經濟增長模式轉變的長期性與眼前發展需求的緊迫性是擺在地方政府面前的現實難題，獲取更多的建設用地以支撐經濟的持續增長是破解難題的“現實選擇”。現階段土地問題已成為城鄉規劃建設中最核心的內容，編制的城鄉統籌規劃某種意義上被演變為掠奪鄉村建設用地的規劃，城鄉統籌規劃已經被異化為“建設用地指標轉移規劃”。有些地方為應對城市建設用地新增供給異常短缺的局面，從鄉村建設用地挖潛來保障城市建設用地的供給，以城鄉掛鉤的“建設用地轉移規劃”目的的城鄉統籌規劃，將其工作重點放在如何從鄉村“擠壓”出建設用地，其工作重點變成將鄉村建設用地拆遷、整理后可以轉化為多少城鎮的建設用地，支付給農民的一次性現金補償。這些做法忽視了對鄉村地區長遠合理發展的整體考慮，更忽視了對農民根本利益的保障。

3．無法有效指導建設的規劃。由于城鄉二元土地制度帶來的巨大利益落差，導致了鄉村地區大量違法用地行為的泛濫，除了我們所熟知的“小產權房”、工業用地“以租代征”等形式以外。利用“城鄉統籌”的名義而進行的違法用地新現象也層出不窮。造成這些現象的一個重要原因是，我們的城鄉統籌規劃 （或者說法定城鄉規劃體系中的相關規劃）主要關注點是城鄉建設用地指標的核算，以及空間上對村莊整合撤并的空間重組。而對鄉村地區的用地規劃布局考慮不足，缺少對公共服務設施方面進行政策性、原則性的規定。另外，在實踐中普遍存在僅僅滿足于規劃成果的編制，在規定期限內為突擊完成任務，不能解決矛盾突出的現實問題、不具操作性的規劃只能是墻上掛掛。許多規劃為完成鄉村地區的公共服務設施，而無視地區城市化進程的規律、前景和效益，大規模地實施“村村通工程”（甚至是直接通達十幾戶人家的自然村），又回到了低效、不合理的“撒芝麻”狀況，造成了大量資源、資金的浪費。

4．缺乏配套制度法規支撐的規劃。編制的城鄉統籌規劃還面臨著實施難題，雖然“城鄉統籌”以中央文件、區域發展指導意見等形式發布，但目前尚未有一部正式的法規對如何實現城鄉統籌、促進鄉村地區發展予以明確具體的規定，更沒有具有法定地位的實施計劃。即使我們編制再多的城鄉統籌規劃，難免在實施中受制于各種因素和利益關系的作用而不斷地發生偏差。城鄉統籌規劃只是實施城鄉統籌戰略的大系統中的一個環節，在其自身進行不斷完善的同時，更依賴于外部發展環境和整體制度、法規建設的完善，需要政府主導出臺配套的相關政策對城鄉統籌規劃的實施給以法規支撐。

城鄉建設中的思路異化

在城鄉統籌的建設環節上，各地發揮農民的主動性作用，用因地制宜的方式、方法探索了許多經驗。但在建設的過程中也伴生了許多新的矛盾和新的問題。例如，新農村的建設進展并不均衡，有利可圖的農村建設過熱，導致過度“城鎮化”；而以農業生產為主體的偏遠地區農村建設則過冷，變得無序和簡單行事。

1．變味的新民居建設。隨著國家新一輪城市房地產政策的出臺及房地產市場的規范化，房地產企業開發熱潮又涌向沒有“統一政策”措施的農村，利用農村新民居建設的政策制度空白，打政策時間差，基本按自己的政策解讀來操作，簡單地把房地產開發的模式引入到新民居建設中。甚至一些遠離城市的農村也利用“城中村改造”的方法來操作，簡單地把幾個村莊合并，將農村建設用地安置農民之后，剩余的土地都用于房地產開發獲利，用地指標沒轉移，也沒省出建設用地來。國家明令禁止別墅供地，開發企業就打著建新民居的旗號，把農民安置在高層住宅里，反之建大量的低容積率低密度的豪華別墅獲利，農村新民居建設變成了純粹的房地產開發項目。這種變味的農村新民居建如果一直失控，將導致農民利益受損，并帶來一系列后續的社會問題，加大政府的社會維穩成本和治理代價。

還有另外一種情形的新民居建設，違背客觀經濟和空間發展規律，依然鄉村分散布局，造成了大量的公共資源浪費。如有的地區實施“萬頃良田”工程，對鄉村建設用地進行大規模的拆遷，將村莊拆遷后就近簡單化的安置，在城鎮邊緣地區大規模建設兵營式的農民復建房，根本無視大量農民對城市化的實際需求，而且造成了新的問題社區，估計會在不久的將來就有可能演變成新的“城中村”。大部分偏遠地區農村建房還處于無政府監管、無標準規范、無政策支持的狀態，依然延續農村的原始的建造方式，缺少對農村住宅建設簡單易操作的技術指導，在結構安全、能源高效利用等方面仍有很大的提升空間。

2．“宅基地換房”不具有普遍性。“以宅基地換房”的做法，是將宅基地整合后的剩余土地來進行房地產開發，土地開發獲利的部分收益再支付農民的新民居建設資金，這個經驗已傳遍全國。各地由于鄉村人均建設用地往往非常大（絕大多數地區在人均150平方米甚至200平方米以上，如果以鄉村實際居住人口計算，這一指標則更高），“以宅基地換房”成了許多地方政府化解尷尬局面的“法寶”、制度創新的“突破”，似乎成為破解用地難“唯一”選擇。客觀地看，始自于地方的制度創新有其務實和積極一面，也可能是被逼無奈的選擇。但在實踐過程中由于各方的利益邊界機制得不到妥善解決，不僅沒有帶來城鄉的和諧發展，反而造成新問題，更加激化了社會矛盾；有的地區“以宅基地換房”的過程中普遍存在著“取大給小”的情況，農民因利益受損而滿腹怨言。推行“宅基地換房”是有一定先決條件的，并不一定適合所有地區。

3．“城鄉統籌一體化”異化為“城鄉一樣化”。農民生產方式、就業方式沒有改變，遠離城市市政公共配套服務設施的支撐，有些地方“以宅基地換房”給農民集中建設的城市單元住宅，甚至是高層住宅。農民雖然住上寬敞舒適的住房，但農村的生產方式幾乎沒有任何實質改變的前提下，農民以農業生產方式的收益，怎能支付起氣、暖等物業支出，他們靠什么來維持日常生活的運轉？農民可以拿宅基地換來住房，但換不來生產方式及生活方式的根本改變。城鄉應該有別，城市的發展要梯度發展，目前城鎮的建設資金過多來自土地財政，但中小城市房價土地的過快增長、房價增長過快，將抬高農民進入城市的初始門檻，這更不利于城鄉長久可持續的一體化發展。

農民的土地與長遠利益必須嚴重關注

實現城鄉統籌的目標，如何切實保護農民的長遠利益，進而保持社會穩定，是一個不可忽視的問題，土地應該是城鄉統籌中最為關鍵的問題。

1．現行的土地制度的好處。我國現行的雙層土地所有制 （集體所有、個人承包）對農民的收益權保護基本是到位的，因為它提供了一種社會保障機制，為工業化提供了一個“社會工資”，從而降低了工業化的成本。現行的土地制度為中國農村構筑了一張強大的保護網，在1998年亞洲金融危機及2008年的金融海嘯中，估計有數以千萬的進城務工農民失去工作，但都沒有引起大的社會動蕩，試想，這些人如都滯留在城市，政府的負擔和壓力該有多重?

從經濟角度來看，現有的土地制度讓農民獲得一定的穩定收入；從社會角度來看，現有的土地制度在農村營造了一個比較平等的經濟基礎，維系著一定的社會關系網絡，在農村每個人都得到應有的尊重。這為進城農民提供了一種失業保障，在經濟出現較大下行波動的時候，又為他們再重新提供了就業機會。城市中的收入水平雖然較高，但失業的風險也高，當一個農民進城之后，他就失去了家鄉的社會網絡以及與此相關的尊重和秩序。

2．土地換社保未必是最好方式。用土地換社保未必是高效利用土地的方式，也未必最符合農民的切身利益。在地方政府壟斷土地經營的情況下，農民的選擇范圍極大受限，這很不利于農民的利益。對于農民而言，與其寄希望社保不如寄希望自己掌握實實在在的土地財富，從政府角度看，今天的土地換社保，將為未來埋下不穩定因素，政府的眼光應該放長遠些。高效利用土地的最佳辦法，是讓農民自己根據價格信號來決定土地怎么經營、流轉。什么方式能使農民的收入最大化，農民就會采取什么方式。而土地流向出價最高的地方，就是流向利用效率最高的地方，這是既符合農民利益也促進經濟發展的方式。

3．農民的自主性與永久收益。別輕易建議進城的農民放棄土地，也不要鼓勵給農民一次性的貨幣補償。除留給集體土地一定比例外，在基本土地補償的前提下，應建立土地流轉交易中心，將“建設用地指標轉移”的土地集中產權化流轉，將農民有限的土地再資本化、再產權化。要讓農民能夠自己選擇購買保險，當前在城市實行的一刀切的養老保險，它要求進城務工農民和城市工人上同樣的保險，但保險的可攜帶性差，當一個人從一個省遷移到另一個省的時候，保險就作廢了。同時，務工農民都比較年輕，近期不可能獲得養老保險的收益。因此對于多數務工農民來說，當前的養老保險制度不啻為對他們的一種變相剝奪。一個更合理的制度是為移民工人提供多個套餐，讓他們自己選擇，同時應做到保險的可攜帶性。

給農民一次性的貨幣補償也會帶來問題，例如，一些城鄉結合部的土地補償金以巨額的貨幣方式支付，沒有穩定就業渠道的前提下。農民的一夜暴富會帶來不理性消費支出，自身的生計怎么維持，代際的生計又怎么持續？只有從長計議土地的預期收益是最可靠的，既可以避免農民沖動性消費引發后續問題，對社會的長期穩定也有好處，有恒產者有恒心。農民具有土地的支配權也許會削弱地方政府對土地的控制權，但能夠保障農民土地預期長遠的收益，只有保護農民切實利益，才能保持社會的穩定。

筆者在各地的調研中感覺到，作為主導推動的政府行政管理者、作為主體的農民、以及參與城鄉規劃編制的技術人員，對城鄉統籌這一新事物認識上存在許多差異。但各種實踐與探索不能偏差城鄉統籌的大方向，更不能背離。列出以上的這些現象，并非是對這一具有重要歷史意義實踐的否定，而是期望我們能以更高、更本質、更系統的方法，來理解這一實踐的意義及其應該遵循的規律，避免只考慮眼前而不著眼于社會的長期目標。

（沈瑾，全國政協委員、人口資源與環境委員會委員，民革河北省委會副主委，唐山市城鄉規劃委員會副主任／責編 張海鴻）