地方人大常委會開展工作應有憲法思維

□ 上官丕亮

縣級以上地方各級人大一年只召開一次會議，難以發揮權力機關的作用。設立常委會，可以在人大閉會期間，開展經常性工作，真正使地方人大工作開展起來。可以說，這是1979年地方組織法規定縣級以上地方各級人大設立常委會的最大意義。在事實上，地方人大設立常委會30年來，地方各級人大的工作也主要是由地方各級人大常委會來組織和開展的。回顧30年地方人大常委會的工作，其中有一點，過去人們關注不多，筆者認為有必要予以強調，那就是地方人大常委會開展工作應當有憲法思維，充分考慮憲法，進行依憲解釋，實施憲法。

一、地方人大常委會的工作性質主要是執法

眾所周知，人大的工作主要有立法和監督兩大工作，地方人大常委會的工作大多也不例外。然而，有一點往往被人們所忽視，即地方人大常委會的立法工作和監督工作在性質上都屬于執法。

（一）地方人大常委會監督工作的性質屬于執法

我國憲法第一百零四條對地方人大常委會的監督權作了規定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議”。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第四十四條、第四十七條等條款對地方人大常委會的監督職權和監督程序等作了進一步的規定。2006年8月27日十屆全國人大常委會第二十三次會議通過的監督法除總則和附則之外，設立了“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”、“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”、“法律法規實施情況的檢查”、“規范性文件的備案審查”、“詢問和質詢”、“特定問題調查”、“撤職案的審議和決定”等七章內容，對各級人大常委會行使監督權的內容、形式和程序作了詳細的規定。

顯然，目前地方人大常委會開展監督工作，必須依照地方組織法，特別是監督法進行。也就是說，地方人大常委會開展監督工作，就是去嚴格執行監督法等相關法律，嚴格執法、依法監督已經成為地方人大常委會開展監督工作的基本內容和要求。由此可見，地方人大常委會的監督工作在性質上屬于執法。在這個意義上，我們完全可以說，地方人大常委會既是監督機關，也是執法機關。

此外，值得注意的是，在實踐中人大工作的同志通常將人大的監督工作分為法律監督和工作監督兩種，前者是對法律實施情況的監督，后者是對“一府兩院”的工作進行監督，給人感覺好像是后者與法律無關。其實，“一府兩院”的工作本身就是執法（即行政執法和司法），對其進行監督就是一種執法監督，就是法律實施的監督。正如一位學者所言：“這種劃分是很不科學的。人民代表大會的監督從本質上來說都是法律監督。人民代表大會監督的根本特點就在于它全面監督國家法律的實施。”“人民代表大會監督就實質內容而言都是法律性質的監督，而不存在什么工作監督……人民代表大會主要并不是要監督它們的工作好壞，而是要監督它們工作是否違法和履行法律職責。”[1]可以說，所謂工作監督和法律監督這兩種監督在本質上是一回事，都是對執法的監督。人大開展這兩種監督本身也必須依法進行，嚴格執法，嚴格執行監督法等監督方面的法律規定。

（二）地方人大常委會的立法工作也是一種執法

根據我國憲法第一百條、地方組織法第四十三條和立法法第六十三條等的規定，省、自治區、直轄市的人大及其常委會，較大的市的人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。而且，在實踐中，較大的市以上的地方各級人大及其常委會也將制定地方性法規作為其工作重點，由此我們通常也稱地方人大及其常委會為“立法機關”。

其實，地方人大及其常委會的立法也是一種執法。首先，立法法對地方人大及其常委會制定地方性法規的權限范圍、制定程序等作了比較具體的規定，地方人大及其常委會的立法工作必須依法進行，依法立法，要嚴格執行立法法，立法本身就是執法。其次，立法法在第六十四條明確規定，地方性法規主要就“為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項”作出規定。也就是說，地方人大及其常委會制定地方性法規主要是為了更好地執行法律和行政法規，即低層次的立法是為了執行高層次的法律。正因為如此，所以我們說，地方人大及其常委會的立法本身也是一種執法。

二、地方人大常委會在立法和監督工作中應當充分考慮憲法并開展依憲解釋

（一）依憲解釋是執行和適用法律的應有之義

執行和適用法律，首先必須理解和解釋法律。而一般認為，法律解釋的方法主要有：文義解釋、體系解釋、歷史解釋、比較解釋、目的解釋、合憲解釋，以及偏重于社會效果的預測和社會目的的考量的社會學解釋[2]。其中，合憲解釋（筆者稱之為“依憲解釋”）是法律解釋的基本方法，“合憲解釋，系指以較高或憲法規范之意旨，而為解釋位階較低法規之方法而言。”[3]可見，執法者依照憲法來解釋法律，間接地實施憲法，是執行和適用法律的應有之義和基本內容。

值得提及的是，國內有許多學者主張將理解與解釋分開，認為執法者只能理解法律，而無權解釋法律。其實，理解與解釋是不可分的。正如著名的德國詮釋學家伽達默爾所指出的：“解釋不是一種在理解之后的偶爾附加的行為，正相反，理解總是解釋，因而解釋是理解的表現形式。”[4]馬克思早在1842年第六屆萊茵省議會的辯論中就明確指出：“法官的責任是當法律運用到個別場合時，根據他對法律的誠摯的理解來解釋法律。”[5]

（二）地方人大常委會在開展立法和監督工作時也應解釋法律并進行依憲解釋

既然地方人大及其常委會在一定意義上也是執法機關，地方人大常委會的立法工作和監督工作都要依法，都要執法，那么地方人大常委會的立法工作和監督工作都要適用法律。其實，立法法第二條明確規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。”監督法第二條第二款也明確規定：“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的程序，適用本法；本法沒有規定的，適用有關法律的規定。”

顯然，地方人大常委會是通過執行和適用立法法和監督法等法律法規來開展立法和監督工作的，而立法法、監督法等法律法規是根據憲法制定的（例如立法法第一條明確規定“根據憲法，制定本法”；監督法第一條同樣規定“根據憲法，制定本法”），所以地方人大常委會在開展立法和監督工作時理應開展依憲解釋，根據憲法的有關規定和精神來理解、解釋和適用立法法、監督法等法律法規的有關條款。

（三）地方人大常委會享有法律解釋權與現行法律解釋體制并不相悖

顯然，地方人大常委會在立法和監督工作中開展依憲解釋，依照憲法來解釋立法法、監督法等法律，首先要承認地方人大常委會對全國人大及其常委會制定的法律享有解釋權。這是否與我國現行憲法和立法法關于法律由全國人大常委會負責解釋的明文規定相矛盾呢？筆者認為，二者并不相悖。不能機械地理解和解釋憲法的規定，否則1981年全國人大常委會制定而至今仍在有效實施的《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》關于司法解釋、行政解釋和地方解釋的規定以及人民法院組織法關于司法解釋的規定和最高法院的司法解釋實踐均有違憲之嫌。

我們可以認為，地方人大常委會在立法和監督工作中對法律的解釋只是具體的、面向個案的應用性解釋，而全國人大常委會的解釋是抽象的、面向未來的立法性解釋和最高解釋。如果全國人大常委會認為地方人大及其常委會對法律的應用性解釋違背立法原意和精神，可以依法予以監督，并作出有關立法性解釋。

（四）地方人大常委會進行依憲解釋在我國有憲法依據

我國憲法明確規定“一切國家機關……都必須遵守憲法和法律”（第五條第四款），“一切國家機關……都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”（序言）。顯然，作為國家機關的地方人大及其常委會在立法工作和監督工作中執行和適用立法法和監督法等法律時也必須以憲法為根本的活動準則，進行依憲解釋，根據憲法的基本精神來理解、解釋和適用法律，保證憲法的實施。

三、在地方人大常委會工作的人員應該熟悉憲法并掌握依憲解釋的基本方法

正因為地方人大常委會在立法和監督工作中應當充分考慮憲法并開展依憲解釋，所以在地方人大常委會工作的人員首先應當熟悉憲法并掌握依憲解釋的基本方法。2003年吳邦國委員長曾強調：“全國人大及其常委會是立法機關，在人大工作的同志，熟悉和精通憲法和法律知識至關重要。憲法是國家根本大法，也是全國人大及其常委會工作的根本大法，大家務必模范遵守憲法，要成為熟悉憲法的專家。要先學習與工作直接有關的法律，熟悉議事規則和議事程序。立法也好，監督也好，熟悉憲法和有關法律是前提，不然的話，難以很好開展工作。”[6]地方人大及其常委會也不例外。

2008年12月，江蘇省徐州市人大常委會制定的《徐州市計算機信息系統安全保護條例》規定，任何單位和個人不得利用計算機信息系統實施“未經允許，提供或者公開他人的信息資料”，被網民們視為“禁止人肉搜索”，引起了很大爭議。顯然，立法者在立法時沒有充分考慮并在條例中充分體現公民在憲法上的言論自由權和對國家機關及其工作人員的監督權，這是引起爭議的主要原因之一。

總之，地方人大及其常委會的立法工作和監督工作（乃至人大及其常委會在行使重大事項決定權和人事任免權時）應有憲法思維，要充分考慮到憲法，開展依憲解釋，依照憲法的規定和精神（特別是憲法中有關公民基本權利的規定以及尊重和保障人權的精神）來理解、解釋和適用相關法律條款，貫徹落實憲法的精神，實施憲法。這也要求在人大工作的人員不僅要熟悉和精通憲法和法律知識，而且還應懂得一些法律方法論，懂得法律適用的方法，掌握法律解釋、依憲解釋的基本方法。

注釋：

[1]蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第373、374、375頁。

[2]參見楊仁壽著：《法學方法論》，中國政法大學出版社1999年版，第132頁。

[3]楊仁壽著：《法學方法論》，中國政法大學出版社1999年版，第171頁。

[4]【德】漢斯—格奧爾格·伽達默爾著：《詮釋學I：真理與方法》（修訂譯本），商務印書館2007年版，第418頁。

[5]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第76頁。

[6]全國人大常委會委員長吳邦國2003年3月19日在第十屆全國人大常委會第一次會議上的講話：《以“三個代表”重要思想為指導努力開創人大工作新局面》。