剛性監(jiān)督與監(jiān)督的剛性——人大監(jiān)督相關法律法規(guī)的規(guī)范結構分析

□ 劉一純

一、剛性：人大監(jiān)督的固有屬性

“剛”意指強硬、有力量。“剛性”意即不可變性和強制性。在法律教育和研究中，使用“剛性”一詞形象地表達有關概念術語的最經常的場合，出現在憲法學關于憲法分類的知識的介紹中。英國學者蒲萊士依據憲法有無嚴格的制定和修改程序、難易程度的不同，把憲法分為剛性憲法與柔性憲法，這已經成為憲法學中最基礎的常識之一。在當今中國，在關于人大監(jiān)督的學術研究、制度建設和工作實踐中，“剛性”一詞也被用于形象地表述一些形式的監(jiān)督。從使用情況看，詢問和質詢、特別問題調查以及撤職案的審議決定等形式的監(jiān)督被稱為“剛性監(jiān)督”[1]。

事實上，人大的剛性監(jiān)督遠不止于詢問和質詢、特別問題調查以及撤職案的審議決定等幾種形式。

我國憲法第一百零四條通過一般性地規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級“一府兩院”的工作、撤銷本級人民政府不適當的決定和命令和下一級人大的不適當的決議，依法定權限決定國家機關工作人員的任免等權力，從而賦予了地方人大及其常委會監(jiān)督職能；2007年開始實施的監(jiān)督法具體規(guī)定了地方人大及其常委會可以采取即聽取和審議“一府兩院”專項工作報告；審查和批準決算，聽取和審議計劃、預算執(zhí)行情況的報告和審計工作報告；法律法規(guī)實施情況的檢查(即執(zhí)法檢查)；規(guī)范性文件的備案審查；詢問和質詢；特定問題調查；撤職案的審議和決定等七種形式行使監(jiān)督權，實現監(jiān)督職能。其中，前四種監(jiān)督由于是針對有關機關例常的職能工作所開展的監(jiān)督，因而是常態(tài)性的監(jiān)督，而詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等后三種的監(jiān)督是在特定場合、針對特定的人或事開展的監(jiān)督，因而是非經常進行的、非常態(tài)性的監(jiān)督。然而，無論是常態(tài)的監(jiān)督還是非常態(tài)的監(jiān)督，人大監(jiān)督的各種形式都是由憲法和法律以法律規(guī)范的形式加以明確規(guī)定的，是規(guī)范化的監(jiān)督形式。以不可變性和強制性為其根本含義的“剛性”必然是規(guī)范的一種固有屬性。如果缺乏剛性，有“規(guī)范”之稱的所謂規(guī)范就是形同虛設的、沒有牙齒的老虎，在實質上就不是規(guī)范。作為法律規(guī)范，其剛性就體現為具有確定的強制力。對于有關監(jiān)督的規(guī)范而言，剛性就是監(jiān)督產生實效的力量所在。監(jiān)督一旦啟動，必將產生強制性的法律后果：對合乎要求的，予以肯定；對違反要求的，予以制裁。具有這樣的法律強制力的監(jiān)督就是剛性的監(jiān)督。人大監(jiān)督是依法進行的規(guī)范化監(jiān)督，是具有法律強制力、能直接產生強制效果的監(jiān)督——通過完備和有效的制度糾正受監(jiān)督對象的違憲違法、追究法律責任。因此應該說，監(jiān)督法賦予人大的七種主要形式的監(jiān)督都是剛性監(jiān)督。

剛性應當是人大監(jiān)督的固有屬性。這不僅是由人大的監(jiān)督職權因來自憲法和法律的明確規(guī)定而應具有的法律規(guī)范性所決定的，而且也是我國權力監(jiān)督體系的中國特色社會主義性質的必然要求。經過新中國成立以來大半個世紀的建設，我國逐步形成了一套包括黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等在內的多形式、多層次、全方位的權力監(jiān)督體系，以中國共產黨的執(zhí)政黨監(jiān)督為領導、人大監(jiān)督的最高性和法律監(jiān)督的專門性構成我國獨有特色的社會主義性質的權力監(jiān)督體系。人大監(jiān)督是代表人民進行的監(jiān)督，是最為根本的監(jiān)督，最全面、最直接地體現了一切權力屬于人民的人民主權原則，因而在所有的監(jiān)督中地位最高、監(jiān)督范圍最廣，進而應當具有最高權威。而缺乏剛性的監(jiān)督是不可能具有權威性的，最高權威的樹立就在于其不可改變性，在于其嚴格的強制性。因此，人大監(jiān)督理所當然地具有剛性，剛性是人大監(jiān)督的固有屬性。

二、法律后果缺位：人大監(jiān)督缺乏剛性的立法原因

如前所述，人大監(jiān)督的剛性除了是由人大監(jiān)督在我國特色社會主義權力監(jiān)督體系中的地位所決定的之外，也是因立法的明確規(guī)定而應具有的法律規(guī)范性所決定的。人大的工作是法律性、程序性、原則性很強的工作，講求“程序嚴謹，操作規(guī)范，言必稱法，行必依法”，無論是立法或是監(jiān)督、選舉任免、決定重大事項等，都必須依法進行。監(jiān)督是人大工作的一個重要方面，是為了保證憲法和法律的遵守和執(zhí)行，維護憲法和法律的尊嚴，保障公民和法人的合法權益而開展的工作。開展監(jiān)督工作必須遵循依法監(jiān)督的原則。什么情形下啟動監(jiān)督，監(jiān)督所針對的對象、涉及的范圍，所運用的形式，所采用的方法，所履行的程序以及監(jiān)督的結果如何處理等等，都必須以法律為依據，不能隨意妄為；監(jiān)督一旦啟動就要有結果、見成效。正因如此，人大監(jiān)督的相關法律法規(guī)就應當盡可能地完備、完善，可操作、有效果，能實現人大監(jiān)督的目的，特別是要通過包含有效的強制力的規(guī)定而賦予其剛性。但從關于人大監(jiān)督的相關法律法規(guī)看，有關法律規(guī)范的結構普遍地不完整，普遍缺乏法律后果要素，相應地缺乏關于強制力的規(guī)定；人大監(jiān)督應有的剛性因普遍缺乏來自法律規(guī)范的保障而嚴重不足。

從我國現行法律體系的形成和發(fā)展看，關于人大監(jiān)督權的規(guī)定體現在從憲法、地方組織法到監(jiān)督法以及各地方的實施監(jiān)督法辦法或條例的各種法律法規(guī)形式中。法律法規(guī)一路發(fā)展而來，一方面呈現出逐步完善、逐步細化、逐步加強程序性規(guī)定、逐步具有可操作性等發(fā)展和完善的優(yōu)點；另一方面，不規(guī)定法律后果而導致強制力缺位、剛性不足也是一個長期存在的缺陷。

1.憲法的相關規(guī)定。1982年憲法有關人大監(jiān)督權的規(guī)定集中體現在兩個條款的有關內容中，即第六十七條：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：……（六）監(jiān)督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；（七）撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；（八）撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議……”第一百零四條：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項；監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議，依照法律規(guī)定的權限決定國家機關工作人員的任免；在本級人民代表大會閉會期間，罷免和補選上一級人民代表大會的個別代表。”

由此可見，憲法對全國人大常委會和地方各級人大常委會的監(jiān)督權是一種賦權性的規(guī)定，是一種原則性的規(guī)定；不涉及對關于在什么情形下啟動監(jiān)督，在什么范圍內開展監(jiān)督，以什么形式進行監(jiān)督，走什么程序實施監(jiān)督等等具體問題的規(guī)定。這當然是與憲法作為頂級上位法的地位和原則性特征直接相關的。

2.地方組織法的相關規(guī)定。地方組織法1979年制定，歷經4次修改，2004年10月為最近的一次修改。其中有關地方人大監(jiān)督職權的規(guī)定明顯比憲法的相關規(guī)定具體化了許多；突出體現在不僅有條文集中規(guī)定人大或人大常委會的職權，而且還有一些條文專門規(guī)定了備案審查、詢問、質詢、特定問題調查委員會和罷免等幾種具體的監(jiān)督形式。有關條文主要是：（1）關于縣、鄉(xiāng)人民代表大會的條文，第八條（縣級以上人民代表大會職權的集中規(guī)定）、第九條（鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)人民代表大會職權的集中規(guī)定）、第二十六條（罷免）、第二十八條（質詢）、第二十九條（詢問）、第三十一條（特定問題調查委員會）；（2）關于縣級以上人民代表大會常務委員會的條文，第四十三條（備案審查）、第四十四條（縣級以上人民代表大會常務委員會職權的集中規(guī)定）、第四十七條（質詢）、第五十二條（特定問題調查委員會）。

地方組織法的主要任務是專門規(guī)定有關國家機關的組成、組織和權限的。限于該法的主要任務不是專門規(guī)定人大的監(jiān)督職權的行使問題，所以，該法并沒有對行使監(jiān)督職權的各種具體問題進行全面規(guī)定。在這個任務的范圍內，地方組織法除一般性地規(guī)定了監(jiān)督職權之外，還專門對備案審查、詢問、質詢、特定問題調查委員會和罷免等五種監(jiān)督形式進行了一些規(guī)定。作為效力等級僅次于憲法的基本法，這部法律在憲法之外最早落實了憲法有關原則性規(guī)定，并具體規(guī)定了備案審查、詢問、質詢、特定問題調查委員會和罷免等五種監(jiān)督形式，這是地方組織法在這個問題上最值得肯定的亮點。

3.監(jiān)督法的相關規(guī)定。2007年開始實施的監(jiān)督法是我國第一部專門規(guī)定各級人大常委會監(jiān)督工作的法律。其體例和內容表明，它是專門為落實憲法有關人大監(jiān)督的原則性規(guī)定而制定的一部法律，屬于憲法關聯法。作為落實憲法的原則性規(guī)定的一部專門法律，其第一條明確其立法目的是：“為保障全國人民代表大會常務委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會依法行使監(jiān)督職權，發(fā)展社會主義民主，推進依法治國，根據憲法，制定本法。”其第二條第二款明確了該法主要是一部程序法：“各級人民代表大會常務委員會行使監(jiān)督職權的程序，適用本法；本法沒有規(guī)定的，適用有關法律的規(guī)定。”

作為我國第一部專門對人大行使監(jiān)督權進行規(guī)定的法律，監(jiān)督法由全國人大常委會制定和通過，其效力次于地方組織法，在我國法律體系中居有很高的法律地位。以如此高規(guī)格的立法等級制定一部程序法，這一點足以表明人大監(jiān)督的重要性；但其所存在的問題也由此顯得更加突出和嚴重，即缺乏關于法律責任的規(guī)定。監(jiān)督法共九章48條，其章目依次是：第一章“總則”；第二章“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”；第三章“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告”；第四章“法律法規(guī)實施情況的檢查”；第五章“規(guī)范性文件的備案審查”；第六章“詢問和質詢”；第七章“特定問題調查”；第八章“撤職案的審議和決定”；第九章“附則”。這一體例是按照人大的七種監(jiān)督形式進行編排的，其中第二到第五章規(guī)定了常態(tài)下采用的四種監(jiān)督形式，第六到第八章是對非經常性的三種監(jiān)督形式進行的規(guī)定。各章的規(guī)定一般都涉及該種具體形式的監(jiān)督由各級人大的哪一具體部門在什么情形下啟動、按照什么程序運行、遵循什么具體的工作步驟、需要遵守哪些法定期限等等內容，明顯地體現了程序法的特點。但從其條文所體現的法律規(guī)范來看，普遍存在著缺乏關于法律后果的規(guī)定的問題。由于缺乏關于法律后果的規(guī)定，法律規(guī)范應有的強制性也就必然缺位；沒有了強制力的約束，法律規(guī)范也就不能產生作為結構完整的法律規(guī)范所能夠產生的效果。在以下情形下，這一問題將成為導致監(jiān)督不力、監(jiān)督無效的一個嚴重的立法缺陷：（1）受監(jiān)督對象對某種形式的監(jiān)督運行中應予的配合不僅不予回應，反而消極對待，或者以虛假信息回應，甚至故意干擾、阻撓、妨礙監(jiān)督程序的正常進行，總之，受監(jiān)督對象在監(jiān)督中不按照法定的行為模式配合監(jiān)督；（2）監(jiān)督主體以各種可能的原因而不履行監(jiān)督職權、或進行某種形式監(jiān)督時不依法進行。

4.一些地方性法規(guī)的相關規(guī)定。監(jiān)督法從醞釀、起草到公布，前后經歷了20年，經過了全國人大常委會的4次審議。監(jiān)督法生效后，各地依據其第四十七條關于“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法”的授權性規(guī)范，陸續(xù)制定頒布了地方性的人大監(jiān)督法規(guī)。從筆者所查找到的一些地方陸續(xù)頒布的各地實施監(jiān)督法辦法或條例看，除少數不突出不明顯的細小差異之外，大多數的立法體例與監(jiān)督法幾乎完全相同[2]。一些學者就此進行的研究也印證了這一現象[3]。

除了在體例上普遍仿照之外[4]，各地的相關地方性法規(guī)在法律規(guī)范結構上也普遍因襲了不規(guī)定法律后果的設計。但縱觀各地的相關地方性法規(guī)，還是有一些值得贊許的閃光之處。一是，《湖北省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》第二條第二款規(guī)定：“常務委員會依法實施的監(jiān)督具有法律效力，被監(jiān)督的機關及其工作人員應當接受監(jiān)督。”這里將人大監(jiān)督的強制力性質首先在總則部分予以強調，突出了其重要性。二是，《浙江省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例（草案）》第六章專門規(guī)定了“法律責任”，規(guī)定“對于受監(jiān)督的國家機關違反監(jiān)督法和本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，常務委員會應當根據不同情況和管理權限作下列處理：（一）責成作出說明；（二）責成糾正；（三）責成作出書面檢查；（四）免去或者撤銷職務；（五）提請本級人民代表大會予以罷免；（六）法律、法規(guī)規(guī)定可以采取的其他方式。”對此，浙江省人大法制委員會副主任委員丁祖年在《關于〈浙江省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例（草案）〉的說明》中指出：“監(jiān)督法沒有規(guī)定法律責任的內容。為體現常委會行使監(jiān)督權的嚴肅性，增強監(jiān)督實效，根據各方面意見，參考福建等省市的做法，草案對監(jiān)督工作中可能出現的一些比較突出的不當行為規(guī)定了……法律責任。”[5]筆者深以為然。遺憾的是，2009年1月1日起開始實施的浙江省監(jiān)督條例中并無法律責任專章，有關法律責任的規(guī)定也未融入到全文的相應規(guī)定中，這一創(chuàng)新最終沒有成為現實。

根據法理學的基礎理論，一個完整的法律規(guī)范應當具備適用條件、行為模式和法律后果等三個要素，此即法律規(guī)范的完整結構。法律規(guī)范是以法律條文的形式表現出來的。法律規(guī)范的三個要素可以全部表現在一個法律條文中，也可以由多個法律條文分別表現。一項法律規(guī)范對于一個行為所進行的調整可以是以一個法律條文的形式表達出來的，也可以以多個法律條文的形式予以表達。但無論如何，法律規(guī)范必須是完整的，才具備產生作為法律規(guī)范所應當產生的強制力的可能性。具有強制力是法律規(guī)范的固有屬性，是法律規(guī)范實現其規(guī)范作用的保障；結構完整的法律規(guī)范必然包含法律后果的規(guī)定，也因而必然包含關于強制力的內容；而強制力是法律規(guī)范據以產生約束作用的根本力量所在。這也是法律規(guī)范區(qū)別與其他社會規(guī)范的根本點之一。因此，有關人大監(jiān)督的法律規(guī)范只有結構完整、設計科學、具有充分合理性和可行性，才具備剛性，才能夠產生作為法律規(guī)范應有的作用，才能夠為有力和有效的監(jiān)督提供法律上的支撐。

三、法律后果補位：保障人大監(jiān)督剛性的立法舉措

法律后果的缺失導致法律規(guī)范缺乏強制力，而缺乏強制力的法律規(guī)范是難以有效地發(fā)揮其作為法律規(guī)范應有的作用的。規(guī)定人大行使監(jiān)督權的法律規(guī)范缺乏強制力，直接導致人大的監(jiān)督缺乏剛性。而人大作為人民代表機關及其常設機關，其監(jiān)督本應是具有最強剛性的監(jiān)督，否則監(jiān)督制度的設置就流于形式，失去了意義，不僅有損于人大的權威，有損于其民意機關的至上地位，而且作為我國特色社會主義性質的權力監(jiān)督體系中最重要的監(jiān)督卻難以有效地發(fā)揮應有的作用，必將導致整個權力監(jiān)督體系作用無力，乃至形同虛設。

具有強制力是法律規(guī)范的固有屬性，是法律規(guī)范實現規(guī)范作用的保障。法律規(guī)范的強制力包含在法律后果中，結構完整的法律規(guī)范應當包含關于法律后果的規(guī)定。人大監(jiān)督有剛性就意味著監(jiān)督具有法律強制力。從立法方面來說，將人大監(jiān)督相關法律規(guī)范所缺位的法律后果要素予以可行性的補足，使監(jiān)督的剛性立足到法律強制力上，是保障人大監(jiān)督具有剛性的唯一途徑。

從法理學原理和立法技術來說，適用條件、行為模式和法律后果作為法律規(guī)范的三要素并不是只能用一個法律條文來體現，而是既然可以體現在一個條文中，也可以分別由多個條文體現，或者是在不同的規(guī)范性法律文件文本中由不同法律條文反復多次地體現。因此，將法律后果予以補位的具體做法不限于前述《浙江省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例（草案）》那樣專門設置“法律責任”一章，雖然那是一種通過突顯法律責任來強化行為模式必須得到遵循的比較有效的做法。實際上，由于受人大監(jiān)督的監(jiān)督對象是“一府兩院”及其公職人員，而目前對于“一府兩院”的工作是有相應的組織法和人事法來加以調整的[6]。可以充分利用已有的這些立法資源，通過建立人大監(jiān)督工作與一些法律實施的銜接機制，或者人大在實行監(jiān)督過程中，發(fā)現需要糾正的問題、需要追究法律責任的情形之后，積極檢索、查找有關法律法規(guī)，進而主動地依照有關規(guī)定作出諸如提交人大開會期間處理、建議其所在機關依法處理、移送檢察機關處理等等處理。當然，這一做法有賴于實施監(jiān)督的直接工作人員具有高度的責任心和監(jiān)督意識，以及高度的監(jiān)督積極性。

在專門規(guī)定人大監(jiān)督問題的監(jiān)督法中專設“法律責任”一章，是將法律后果予以補位的最好方式。期待著未來時機成熟之時，監(jiān)督法能夠作出這樣的完善性補充。

注釋：

[1]見周建軍、張勁松：《撤職就一定是剛性監(jiān)督？》，載《法治》2009年第1期；《剛性監(jiān)督應當真正“剛”起來》，載《人民政壇》2006年第7期；宋偉：《剛性監(jiān)督來自合力》，載《人民日報》2005年9月14日第13版等文章。

[2]如2008年9月1日起實施的《湖北省實施監(jiān)督法辦法》增加了“第九章 其他規(guī)定”，2007年6月1日起實施的《黑龍江省實施監(jiān)督法辦法》體例則完全相同。

[3]“各地人大傾向性的意見是起草一部實施監(jiān)督法的辦法。如果起草這樣一部地方性法規(guī)，立法難度不大，可以仿照監(jiān)督法的形式內容，把一些監(jiān)督程序具體化，已經見到的地方性立法文本基本上是這個樣子。”參見劉文忠：《地方各級人大常委會實施監(jiān)督法的立法形式與立法空間解析》，載《人大研究》2007年第9期。

[4]也有少數地方的相關法規(guī)完全采用了全新的體例。如《浙江省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例（草案）》（修改稿）的體例是“圍繞監(jiān)督工作幾個關鍵環(huán)節(jié)來安排章節(jié)，主要分為監(jiān)督工作計劃、監(jiān)督的實施、審議意見的形成和處理、監(jiān)督的公開、法律責任等部分”。浙江省人大法制委員會副主任委員丁祖年在《關于〈浙江省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例（草案）〉的說明》”中指出：“這樣設計，比較好地處理了與監(jiān)督法的關系，既涵蓋了監(jiān)督法規(guī)定的基本內容，又突出了監(jiān)督工作的重點環(huán)節(jié)和重點要求，還便于從我省實際出發(fā)，更充分地體現浙江特色。在征求意見過程中，各方面普遍認為，這種體例有利于在實踐中更準確地貫徹監(jiān)督法精神，更有效地規(guī)范監(jiān)督行為，增強監(jiān)督實效。”筆者也認為這種體例更利于監(jiān)督工作的開展。

[5]丁祖年：《關于〈浙江省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例（草案）〉的說明》，見于浙江省人大常委會法制工作委員會主辦的地方立法網。

[6]如地方組織法、法院組織法、檢察院組織法、公務員法、法官法、檢察官法等法律。