預算審批監督：可選擇的思路和方案
——現行體制下的加強和改進

□李誠

人大制度研究

預算審批監督：可選擇的思路和方案
——現行體制下的加強和改進

□李誠

1949年，毛澤東主席在中央人民政府委員會第四次會議上講話時指出：“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。”

我國憲法規定：全國人民代表大會行使審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告的職權；全國人大常委會行使審查和批準國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案的職權。監督法規定：全國人大常委會行使審查和批準決算，聽取和審議預算的執行情況報告和審計工作報告的職權。全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、預算法、審計法、關于加強中央預算審查監督的決定、地方組織法，以及行政法規、地方性法規等，都對如何開展預算審查、批準和監督作出了系統規定。而加強和改進預算審查、批準及監督工作，既有細密的法律規范，又有完備的體制依托，既屬民主政治建設范疇，又屬于經濟和民生領域。切實推進這項工作，最便于人民在黨的領導下通過選舉自己的代表、進而通過人民代表大會制度，牢牢地把國家和民族的前途命運掌握在自己手中，確保經濟社會發展和國家機關運轉不偏離甚至背離人民的意志和福祉。同時，切實推進這項工作，也是我們在現實發展階段和條件下，改革政治體制、建設民主政治的一個具體切入點和有效抓手。

一、預算審查、批準、監督中存在的主要問題和難點所在

（一）從政府方面看：

1.預算編制的科學性問題。體現在兩個方面：

一是不準確，主要反映在持續存在巨額超收收入等方面。如2005年，中央財政比預算超收1619億元。普遍預算超收現象的存在，有五方面原因：(1)超速發展，財政收入超常規增長出乎意料；(2)方法欠佳，編制預算收入增長簡單與GDP增幅相掛鉤；(3)政績動機，預算收入編制時低報，超額完成任務以顯業績昭彰；(4)規避監督，利用超收收入未納入預算，脫離人大監督，變成自由支配財力；(5)利益驅動，S省H縣在提請審議預算時，稅務部門與人大談判，若按照人大要求的、雙方認可標準編制預算，待實現收入時，人大要作出決議按比例給予獎勵，否則低報。二是不細化，主要的反映在財政收支分類統計體系不能清晰地反映政府收支全貌和職能活動情況。類、款、項、目4層次科目通常最多向人大代表提供到類、款，許多地方只提供到類，導致在審查和批準預算案時，“外行看不懂，內行說不清”。

2.預算編制的及時性問題。中央經濟工作會議和財政工作會議通常在年底召開，各級政府要等到資金、項目盤子以及預算編制方法確定下來后，方能形成較完整預算草案。地方省一級人代會大多1月份召開，許多地方在人代會召開前甚至召開時，人大尚不能及時拿到預算草案，更談不上人大的財經委員會和預算工作委員會依法在舉行會議前一個半月初步審查預算了。

3.預算執行的嚴肅性問題。主要體現在三個方面：一是預算科目之間的資金調劑隨意。二是人大批準預算后，有關部門不及時撥付，甚至截留挪用，許多需要資金支持的事業通常要等到“八月十五月兒圓”（當年的10月份后）。三是效果不理想，如政出多門、互相扯皮、交叉重復、分配不透明、誘發跑部錢進的專項轉移支付資金等。

（二）從人大方面看：

1.預算初審的規范性問題。主要體現在三個方面：

一是黨委、政府、人大在審查預算草案過程中的工作銜接問題。按規定，中央預算草案編制完成后，在報送國務院批準之前，財政部應當及時向人大的財經委員會和預算工作委員會通報編制情況。中央預算草案經國務院審定后，財政部應當在規定時間內將中央預算草案提交財經委員會進行初步審查。地方各級政府的運作程序本應類推如是。但在實際工作中，部分地方的財政部門在向人大通報前或是提交初步審查前，通常是先報政府主管負責人——再報政府辦公會——又報同級黨委——后向人大通報或是提交初步審查，而此時，人大已很難對黨委審定后的預算草案再提較大意見和建議。

二是財經委員會依法開展初步審查后，所形成的意見和建議如何處置。是向委員長會議(主任會議)、還是向常委會、亦或是作為代表大會的專門機構而向代表大會報告？能否直接與政府財政部門交換意見、提出要求？法律沒有規范。預算工作委員會協助財經委員會開展初步審查后，所形成的“初步分析意見”如何處置，面臨類似問題(不包括向代表大會報告)。

三是預算草案初審過程中，聽取其他專門委員會意見問題。(1)法律未規定其他專門委員會如何參與初審。(2)從上到下，各級各地做法不一。有的只邀請1～2名專門委員會組成人員，參與半天或一天討論，并以個人名義發言；有的是將對應或對口聯系的領域或部門的預算草案交有關專門委員會審查，并以委員會名義提出意見。

2.預算審批的形式化問題。目前，全國人代會通常會期10天，除3個半天聽取大會報告和1個半天討論代表議案、1個半天舉行閉幕式外，代表團審議時間一般只有7天左右。而在此期間，要審議至少6項議程（政府工作報告、全國人大常委會工作報告、最高人民法院工作報告、最高人民檢察院工作報告、計劃報告和計劃草案、預算報告和預算草案等法定6項），對預算報告和預算草案的審查以往只有半天時間。2005年實行報告方式改革后，計劃報告和預算報告改為書面審查，由于代表在會議期間才能拿到文件，不作口頭報告便失去了系統了解情況的一次機會；加之一些地方仍在預算草案上附加密級，且每個小組只發2～3份、會后收回，因此，在會議日程很緊張的情況下，本來許多對財政預算專業就不太熟悉的人大代表在各級人代會上，對預算報告尤其是預算草案完全放棄了審議。

3.預算監督的有效性問題。主要體現在兩個方面：

一是如何貫徹實施好2007年1月1日生效的監督法。以往，全國人大常委會集體行使預算監督權，通常每年只有一次，即每年6月末在有審查和批準中央決算議程的會議上，結合審批決算，聽取和審議當年預算執行情況的報告以及審計工作報告。監督法制定后，預算監督工作的重點和方式進一步明確，目前的問題是如何分析、借鑒各級人大的實踐經驗(如：廣東有效開展日常預算監督的探索，浙江溫嶺新河鎮公共預算改革的試驗等)，具體落實好監督法，加強對預算執行情況的監督。

二是各級政府預算是否應當擴大透明度。反對方有三種主要看法：(1)預算草案包含國防經費等問題，屬國家機密，不能公開。(2)審查批準預算是人大代表的權力，老百姓已將權力讓渡出來，便無權再尋求知情；人大代表審查預算草案有的地方已取消密級，已屬增加了透明度，加之有的地方已嘗試提交部門預算、細化預算，再擴大公開程度，有可能使代表與社會互動，激烈審議，可能會使黨委對人代會的把握失控、使政府權威受損。(3)目前大多數地方人代會后，雖不公布預算草案，但已全文或摘要刊載預算報告，相當于公布了預算案的主要內容，沒有必要再增加透明度。贊成方認為：(1)目前世界上除中國等少數幾個國家外，議會審批預算后遂行公布；許多國家在政府編制完畢預算草案后還提前公布，聽取公眾、利益群體、研究機構、地方政府等各方面意見，使議員在審查預算中掌握公眾信息，使政府在預算執行中接受社會監督。公布方式多種多樣，有的制備成表冊，任由興趣者到議會或財政部門領取；大部分則在政府或議會網站上，以電子信息形式發布。(2)各國公布的預算中，也包括國防經費等項目，我們可隱去機密內容或采取與國外對等方式公布。近些年，國家公開發布“國防白皮書”，其中涉及的內容遠比預算豐富、深入和詳細。(3)地方預算中，特別是設區的市級、縣級和鄉級政府預算中，既沒有國防內容，又沒有外交事務，完全應當率先公開預算方案，至少應當在人大審批后，全文公布。接受人民群眾和社會各界監督，使財政在依政府強制力取之于民之后，能夠真正合理地用之于民。通過透明性，增進合理性。

二、加強和改進預算審查、批準、監督可選擇的思路和方案

（一）思路之一：合理確定重點領域，加強預算執行監督

具體方案：

1.系統選擇預算執行監督重點。監督法第十八條規定了人大常委會對預算執行情況重點審查的7個方面內容，基本可分為兩種類型：一是準一次性重點（一屆之內），如部門預算制度建立和執行情況；二是重復性重點(即結合每年6月審批決算時的連帶監督)，如預算收支平衡情況、重點支出的安排和資金到位情況、預算超收收入的安排和使用情況、向下級財政轉移支付情況、本級人大關于批準預算的決議的執行情況、國債余額情況等。建議依據監督法，更為系統地選擇關于預算執行情況的監督重點，增加農業、教育、科技（此3項均有法律明確規定的投入增長要求）、社會保障、安全生產（十屆人大執法檢查報告明確提出要求，國務院明確表示落實）、防污治污、國家負債、政府采購等8個專項預算監督重點。

2.制訂預算監督年度計劃和五年規劃。人大常委會在立法工作中，實施了年度計劃和五年規劃制度，有效地推動了立法工作。建議結合相應的經濟和社會發展“五年規劃”的實施情況，根據確定的監督重點，制訂并實施預算監督的年度計劃和五年規劃。

3.均衡安排全國人大常委會會議議程。人大常委會會議每年通常舉行6次。在每年6月份的會議上，審查和批準中央決算。(1)應當在審批決算時，結合聽取和審議當年預算執行情況的報告和審計工作報告，重點審查監督法規定的重復性監督內容。(2)應當根據監督計劃和規劃，在每年12月和2月的會議上，增加安排聽取和審議2個預算監督重點報告（此時當年預算基本執行完畢，由于是本屆內一次性重點監督，可結合歷史情況系統報告，亦可附帶匯報主要工作情況）。

按照這樣的安排，全國人大常委會在一屆任期內，每年將有3次會議有預算監督內容(1次法定，2次計劃)，8個監督重點可均衡分布在5年之中(每年選擇2項左右，換屆之年靈活掌握)，如此，對預算執行情況的監督將大大加強。

4.結合預算監督計劃和規劃開展專題調研。各專門委員會在組織有代表參加的專題調研時，應當結合監督計劃、規劃，提前進行有針對性的視察和調研，為提高審議質量，加強預算監督做好準備。

（二）思路之二：改進大會組織方式，加強預算實質審批

具體方案：

1.恢復口頭報告預算方式。目前，財政部正在進行政府收支分類改革，細化預算、提前編制預算逐步實現。為提高人大代表對預算報告和預算草案的重視和熟悉程度，建議在提交書面文件的基礎上，恢復口頭報告預算方式，同時，計劃報告和計劃草案可繼續實行書面報告，但仍可繼續進行改革，將計劃報告和計劃草案中約束性指標和預期性指標等宏觀內容，移入政府工作報告，增加政府工作報告的可操作性；將計劃報告和計劃草案中涉及財政投資的建設項目等內容，移入預算報告或預算草案、或作為附件，以進一步細化預算。進而在會期內安排專門日程，審查預算。

2.財經委員會的初步審查報告以參閱文件形式提交大會。可將需要代表重點關注的內容、財經委初步審查中提出的問題，以及政府的說明和采納情況等，合編成初步審查報告，以參閱文件形式提交大會，輔助代表審查。1994年，全國人大財經委員會主任委員柳隨年在八屆全國人大二次會議上作《關于1993年國家預算執行情況和1994年國家預算草案的審查報告》中說：“財經委員會在初步審議國家預算草案時，曾提出壓縮預算收支差額的建議，國務院考慮了這個建議，有所減少，上述預算收支差額是調減后的數額。”在這個報告中，初步審查意見和大會審查意見一并進行了表述。可在此基礎上前進一步，在大會之初提交初步審查報告，在表決之前作出正式審查報告。財經委員會作為全國人民代表大會的專門機構，應當在人代會期間承擔輔助審查和專門審查兩項任務。

3.根據不同層級人大的履職環境和不同特點，合理選擇審查報告和預算決議的內容和行文。近年來，全國人大和許多地方人大在作出審查報告和預算決議時，采取了比較雷同的形式。審查報告通常是從制度機制層面和財經紀律方面提出一些原則要求，預算決議則多采取兩句話的模式，即“會議審查了報告和草案，同意財經委的審查報告。會議決定批準報告，批準預算”。1957年、1958年，程子華、劉瀾濤分別代表全國人大預算委員會作關于上一年度國家決算和本年度國家預算的審查報告時，在重點概括代表們的審查意見基礎上，分別對兩個年度國家預算的收支安排提出了8個方面和2個方面的重大數量調整意見。而預算決議則相應地采取了不同表述：“會議根據預算委員會審查報告的意見，批準1956年國家決算，修正批準1957年國家預算和李先念副總理兼財政部長關于1956年國家決算和1957年預算草案的報告”。“會議根據預算委員會的審查報告，原則批準1957年國家預算的執行情況，修正批準1958年國家預算和李先念副總理兼財政部長代表國務院所作的關于1957年國家預算執行情況和1958年國家預算草案的報告”。

地方人大特別是縣、鄉級人大與全國人大所面臨的預算規模和事務有所不同，在作出審查報告和預算決議時，可以而且應當充分反映審查意見，形成實質性的內容及相應的表述。2006年，湖南麻陽苗族自治縣在3個月的時間里，連續3次駁回擱置、等待重編政府預算草案，經過3次審議才予以批準。若該縣人大充分審查、實質調整、形成決議、責令執行，則既能夠樹立人大權威，又能夠提高效率、避免延誤各方面事業。其實，全國人大及省級人大又何必拘泥當下的定式呢？

4.組織代表在會議前預先討論預算報告和預算草案。近兩年來，在人代會審查和批準“十一五規劃綱要草案”，審議物權法草案和企業所得稅法草案之前，全國人大常委會辦公廳在各地組織代表進行了會前討論和釋疑，對于提高人代會審議質量，產生了很好的效果。間接培訓了代表、發揮了代表作用，彌補了代表眾、議題多、會期短的缺陷。審查和批準預算報告和預算草案可如法炮制。并且，由于預算報告和預算草案涉及的知識和體例相對固定，以這種方式、就這個議題實施間接培訓，效果會更好，有利于增強代表大會的實質性審批。

（三）思路之三：完善相關工作制度，加強預算初步審查

具體方案：

1.安排專門委員會對預算方案主要內容進行專門的初步審查。可先行選擇一個專門委員會(如教科文衛委員會或者資源與環境保護委員會)，在進行先期調研的基礎上，協同財經委員會、預算工作委員會，對細化的、與其職能相對應的政府部門預算草案進行專門審查。這樣做，有利于更好地發揮專門委員會的作用，促進政府部門改進預算編制工作，形成各專門委員會優勢互補。若成功，則逐年增加，全面增強初步審查的力度和權威性。

2.確立財經委員會在初步審查中的綜合、協調、匯總地位。比照法律委員會在立法過程中的統一審議職能，在有關專門委員會參與專門審查后，賦予財經委員會在初步審查中的統一審查職能，明確初步審查結果的報告程序，以及與政府財政部門的溝通程序和方式。

3.完善預算草案內部審定工作的次序及其銜接。建議預算草案初步編制完成后，在報請同級黨委審定前，政府財政部門與人大財經委員會、預算工作委員會加強溝通，及時交流，為同級黨委正確決策提供更加全面、更加良好的基礎。

（四）思路之四：增強預決算透明度，有序擴大監督參與

具體方案：

1.預算草案應當完全向代表公開。(1)在會議召開前，應當將預算草案發送代表，使代表得以調查研究，熟悉情況，準備審查意見。(2)在會議進行中，各級人大都應確保人大代表人手一份預算草案，取消會后收回的做法，取消在預算草案中附加密級的慣例。

2.政府預算應當逐步向社會公開。(1)全國人大和省級人大在人代會批準預算后，掩隱去敏感科目，將有關國民經濟和社會發展的內容向社會公開。(2)指導和支持基層人大率先在會前或者會后，全文公布預算方案。(3)根據不同條件，采用電子媒介、表冊領取、報刊登載、張榜公布等多種形式，提高預算透明度。

3.政府決算應當逐步向社會公開。目前，各地只公開決算報告、決算審查報告和關于決算的決議，人大常委會審查批準后的決算尚未公布。建議比照政府預算逐步加以透明化。

4.認真執行監督法關于增強預算監督透明度的規定。將人大常委會聽取的預算執行情況報告和審計工作報告及審議意見，人民政府對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。

議會制度起源于預算。“世界議會之母”的英國，就是通過封建貴族、市民階層與國王對稅收權繼而延展到開支權的爭奪，奠定了議會的雛形。此后，代議制度濫觴于各國，構成現代政治制度的核心。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是國家的權力機關、民意的代表機關、履職的工作機關，預算工作依舊而且愈益成為人大工作的重點。關注它的必要性和緊迫性，厘清其中問題和難點，在現行法律、體制框架內選擇思路和方案，有利于積極穩妥地推進工作，有利于實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，有利于貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會。

（作者單位：全國人大常委會辦公廳研究室）