厘清人大信訪的性質、地位與功能

□亓俠

人大信訪最早形成可以追溯到新中國成立初期全國人大常委會辦公廳設置的“人民接待室”。幾十年來，它在構建社會主義和諧社會等方面發揮了不可替代的重要作用。適應形勢與任務的變革，對其性質、地位和功能梳理與澄清顯得十分重要。

人大信訪應立足去除行政化

“信訪”一詞，依據《現代漢語規范詞典》的解釋，是處理群眾來信來訪的活動。現有對這一概念的國家法律解釋是國務院信訪條例第二條的規定,即“信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。不難看出，這一定義充滿了行政化的價值取向。

目前，除憲法第四十一條對公民公共信訪提供憲法依據支撐外，有關國家層面設定的人大信訪工作直接基本法律依據有二：一個是2004年10月27日十屆全國人大常委會第十二次會議修改通過的地方人大和地方政府組織法第四十四條（六）項的規定，即縣級以上地方各級人大常委會有權“監督本級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見”。另一個是2005年1月5日國務院第76次常務會議通過并于當年5月1日起施行的國務院信訪條例第十五條的規定，即“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會職權范圍內的信訪事項，應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會提出，并遵守本條例第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條的規定”。由此可見，人大信訪職權的形成，基于人大職權的法律設定。而人大信訪職權的形成依據之一竟然衍生于行政法律的錯位設定，不僅折射出了人大信訪行政化的主導趨向，讓人在對國務院信訪條例僭越立法權及其相關條文法律效力提出質疑的同時，更多引發的是對澄清人大信訪法律屬性的現實關注和思考。

由于目前黨政信訪“一套人馬，兩個牌子”，人大信訪實際工作中事實上也處于受行政領導的附屬地位，諸如人大信訪機構的設置和信訪工作運行的方式、方法上等同于黨政機關信訪工作的情形司空見慣，人大信訪事項的辦理結果主要依賴于人大常委會主任會議成員個人的重視程度和批示情況，等等。這些都從另一個側面揭示了現行人大信訪制度行政化的濃重色彩和深刻烙印，也一定程度地透視出了自古以來形成的傳統賢人政治文化的承繼性和發展的連續性。

厘清人大信訪的性質，既是人大信訪去除行政化的必由之路，也是做好新形勢下人大工作的迫切需要。人大信訪就其法律上的基本含義，應當是指各級人大信訪機關依法處理群眾來信來訪的活動。要準確把握人大信訪的法律性質，離不開用歷史與發展的視角對人大信訪制度的形成進行客觀分析和認識。新中國成立初期至“文革”運動開始，人大信訪工作實際上主要集中在全國人大常委會機關層面上進行，這一階段人大信訪工作以協同中央黨政機關工作為主，具有明顯的行政屬性；黨的十一屆三中全會以后至上個世紀80年代初期，人大信訪工作內容轉向解決歷史遺留問題，平反冤假錯案，仍未脫離行政色彩；1988年10月以后全國人大常委會辦公廳設立信訪局，地方各級人大常委會也相繼成立信訪機構，配備信訪人員，全面開展信訪工作，人大信訪擔負的主要職能逐漸向處理涉法涉訴事項演變。據統計，2009年全國人大常委會辦公廳信訪局受理涉法涉訴信訪占信訪總量的67%，其中涉及審判機關的占涉法涉訴信訪總量的87.4%，人大信訪職權屬性日益凸顯。除具有黨政和司法機關信訪的聯系群眾的橋梁、傾聽群眾呼聲的窗口、體察群眾疾苦的重要途徑等共同屬性外，人大信訪的法律特征突出表現在：一是主體地位的至高性。人大國家權力機關的法定屬性決定人大信訪與人大依法行使職權密不可分，盡管現實地位與法律設定有差別，但隨著公民民主政治意識的不斷提升，以及監督法規定的各種剛性監督手段在人大信訪中的逐步運用，人大信訪將日益成為強化監督職能的一個重要手段。二是對象范圍的廣域性。由于憲法明確規定，各級“一府兩院”都由本級人大產生，對它負責，受它監督，因此當向上述國家機關尋求權利救濟受阻時，信訪人往往大都選擇向人大訴求。三是信訪內容的特定性。信訪事項權利與義務的焦點主要集中指向在涉法涉訴事項上，即包括對司法機關案件裁判結果的異議，也有對相關國家機關工作人員違法違紀行為的投訴。這些都與人大監督特征相一致。綜上，鑒于目前人大信訪實際上尚處于為人大及其常委會履職服務的基礎性功能發揮較弱的狀態，結合地方人大和地方政府組織法第四十四條（六）項的規定精神，筆者認為人大信訪在性質上應屬于人大監督工作范疇。

人大信訪應自覺突出法制化

人大信訪去除行政化是歷史發展的必然要求。在“大信訪”格局中，人大信訪要充分發揮自身的聯系人民群眾、民主監督、信息參謀和調解矛盾維護社會穩定的重要作用，必須找準自己的定位，立足勇于走出一條符合自身性質、特點和時代特征的法制化之路。

首先，人大信訪要明晰自身在整個黨和國家信訪體系中的地位。人大信訪屬于人大監督工作范疇的定性，決定其是人大監督工作的重要組成部分，人大信訪履職的法律依據基于上位國家基本法的規定，決定其在整個國家信訪體系中應處于法定的核心位置。理論界有的學者提出：“漸進式地全線收縮黨委、政府、相關行政部門、司法部門的信訪職能，直至從這些領域退出，同時將省、市、縣專設的信訪局與同級人大的信訪部門合并至人大，成為權力機構中的一個專屬部門。這樣，能更容易地理順部門間的關系，解決信訪機構與工作的歸屬沖突問題。”這種觀點未必深思熟慮，但卻代表了學者中一種主流強力支撐聲音。他山之石，可以攻玉。瑞典、芬蘭等國家實行百年的議會監察制度，都給予議會監察專員監督司法行政的核心地位，前者被認為是對國際憲政發展所作出的最重要貢獻，可循以為證。

其次，要明晰人大信訪機構自身的基本屬性。據調查，現今的全國和地方人大信訪機構大都設在本級人大常委會辦公廳（室）內，采用的通常是行政機關科層化的管理模式。人大信訪機構自身如何定性，其能否成為人大常委會的一個獨立的職能機構？是一直以來理論和實務界都沒有回答的問題，實踐中經常遇到一些人大實務工作者困惑的疑問。人大信訪的主要工作內容，決定人大信訪機構是人大常委會機關接待和處理涉法涉訴事項投訴的職能部門，隨著不同時期擔負的主要工作任務的變化，其自身基本屬性也悄然發生變化，必將最終實現由行政化向職能化的轉變。新中國成立后國內最早的專職信訪機構是1949年8月正式成立的中央書記處秘書室，這一歷史淵源和屬性決定人大信訪機構目前尚不能成為獨立的職能機構。或者，這也許是一直以來人大信訪機構為什么設在各級人大常委會辦事機構中的原因。

第三，建議盡早修改國務院信訪條例。提供兩種方案供選擇，一種意見保留現行國務院信訪條例，但刪除該條例第十五條的規定，還權于國家權力機關和司法機關，也確保該條例形式和內容的一致性；另一種廢止現行國務院信訪條例，參照省級人大信訪條例體例，在國務院信訪條例基礎上制定國家信訪條例，對信訪概念、信訪主體和內容等重新進行界定。為人大信訪有效開展工作厘清國家層面法律依據無疑是十分必要的。

人大信訪應逐步明晰功能化

人大信訪的功能是其固有的，蘊藏自身生命力的內在根據。沒有人大信訪的功能,其作用就無從產生。準確把握兩者的內涵與關系，對充分發揮人大信訪在構建社會主義和諧社會中的作用具有重要意義。

關于人大信訪的功能范圍，目前人大理論工作者比較一致的結論可概括為信息參謀、民主監督與公民權利救濟，這與前文所表述的人大信訪應發揮的四項作用本質上是一致的。筆者認為，在有效保障公民對國家政治生活的有序參與、民主監督和實現信息參謀功能暢通外，人大信訪功能實現的現實選擇和需要主要應趨向替代性的化解糾紛、實現權利救濟上。

首先，要正確認識司法獨立審判與人大履行信訪職能的關系。人民法院依法獨立行使審判權與人大依法行使監督權同樣是憲法規定的，二者本來是不該發生沖突的。問題是，現實中如果一個人認識到法院也像其他機關一樣應受制于法律，法官也是人，不可能不犯錯誤這一事實；認識到由法定的國家權力機關依法采取行動，懲戒那些沒有正確履行法律職責因此削弱人民群眾對審判機關的信心的法官是必要的，那么法院獨立審判原則不能阻止人大信訪采取維護審判領域公眾信心的必要措施。

其次，要善于依法履行人大信訪職權。對信訪事項的受理、分析、轉辦、交辦、督辦等，是其最基本的工作方式和方法。人大信訪機構對涉法涉訴事項的轉辦、交辦和督辦以不代行審判權為前提，要主動幫助審判機關破除地方保護主義的干擾，以期真正實現向司法機關主導信訪工作過渡；另一方面，如果遇到一個判決或裁定確實明顯地違反了法律，或者審判人員在辦理案件過程中發生刑事訴訟法第二百零四條（四）項和民事訴訟法第一百七十九條二款規定情形，有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的，人大信訪機構不應以不受理個案監督或干擾法院獨立審判為由漠視不管，以免使信訪人冤情無處可訴，出現權利救濟“真空”。依據監督法的有關規定，在現有體制情況下，應主動協調督促司法機關立即啟動內部監督機制給予糾正。同時，依照法定程序提請人大常委會依職權先行對被任命的審判人員決定給予免職、撤職或責令辭職，并追究其相應的法律責任。總之，有效化解糾紛，保障信訪人的合法權益，維護社會穩定，正是當前人大信訪工作的核心價值功能所在。

第三，要創新信訪機制，整合資源，實現人大信訪效能最大化。通過以上論述可以發現，人大信訪機構在自身性質和職能轉型中，目前遇到的突出問題應該是外在的行政化與內在的職能化之間的矛盾。由于參謀、服務的屬性，決定其不能獨立發揮自身救濟功能；還由于目前人大信訪工作人員中熟悉審判業務的專家型人才不多，即使賦予其獨立職能也無法有效開展工作。另一方面，監督法實施后，人大內務司法委員會擔負的司法監督職能閑置，甚至出現人大信訪機構和內務司法監督職能部門的矛盾沖突。有效解決這一問題，筆者認為，應創新人大信訪機制，將人大信訪機構從目前的人大常委會辦公廳（室）中調整出來，歸屬人大內務司法委員會，真正實現人大信訪去除行政化，形式與內容的相統一。改革后，人大信訪機構的名稱可以考慮變更為人大內務司法委員會信訪接待室，主要擔負受理、分析、轉辦、報送與反饋職責，對通過信訪接待審查中發現有質量瑕疵的涉法涉訴事項可移交司法監督職能部門進一步審查，由后者視情形決定應否交辦或督辦，或依據監督法的規定提請人大常委會啟動剛性監督程序，以期實現人大信訪權利救濟功能最大化。