對加強突發公共事件應急統計工作的思考

蔡 競

近年來,面對突如其來的“非典”疫情、南方雨雪冰凍災害、汶川特大地震、甲型H1N1流感等突發公共事件,在黨中央、國務院的堅強領導下,各級黨委、政府積極應對、科學指揮,取得了抗擊突發公共事件的重大勝利。應該說,在經歷上述突發公共事件后,我國應急管理工作取得了重大成就,但也暴露出一些亟待加強和改進的地方。比如,在相對有限的時間內,如何及時、全面、準確統計和評估分析突發公共事件相關情況及其影響,為有效開展應急處置、應急救援和恢復重建提供科學決策依據,是應急管理工作的重點和難點。因此,有必要汲取歷次應對重大突發公共事件的經驗教訓,進一步研究和解決應急統計體制、機制建設中存在的突出問題和矛盾,切實抓好應急統計工作,為應對今后可能發生的重大突發公共事件做好相應準備。

一、突發公共事件應急統計的相關概念

(一)突發公共事件應急統計的定義

突發公共事件應急統計是應急管理的一門新課題。雖然在應對突發公共事件的實際工作中,各級黨委、政府及其相關部門已經具體開展了這項工作,但對其進行系統的研究和分析并不多見。因此,關于突發公共事件應急統計的定義,也是一個新概念的提出。筆者認為,突發公共事件應急統計是應急信息管理的一項重要內容,是指在突發公共事件發生過程中以及發生后,及時、全面、準確地統計事件傷亡人數、造成的經濟損失(直接損失和間接損失)、投入的應急資源以及事件對國民經濟運行、社會事業發展和社會秩序的影響等情況,并作出分析評估。

(二)突發公共事件應急統計的重要性

在實際工作中我們看到,當突發公共事件發生或事件已經對經濟社會發展和人民生活造成重大影響,各級黨委、政府急需了解和掌握這些情況或事件的影響程度時,需要各級政府統計部門切實發揮好“情報員”的作用,會同相關部門通過采取非常規的工作方式,迅速收集和提供有關情況并作出分析評估,為及時、科學、有效開展應急處置、應急救援和恢復重建工作提供有力的信息情報和決策依據。因此,建立突發公共事件應急統計機制,做好應急統計工作對于及時向社會公眾發布突發事件信息,妥善處置突發事件以及有序、有效開展善后處置、恢復重建具有重要意義。

(三)加強突發公共事件應急統計是依法行政的必然要求

2006年 6月,國務院在《關于全面加強應急管理工作的意見》中明確指出,各地、各有關部門要加強應急管理統計分析工作,完善分類分級標準,明確責任部門和人員,及時、全面、準確地統計突發公共事件發生及產生影響的相關情況,并納入經濟和社會發展統計指標體系;要研究建立突發公共事件發生后統計系統快速應急機制,及時調查掌握突發公共事件對國民經濟發展和城鄉居民生活的影響并預測發展趨勢。2007年 8月,《突發事件應對法》正式頒布實施,其中提出:“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府,應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息”。而從實踐中我們知道,準確的信息渠道來源,必然來自科學、可靠的統計工作。因此,加強突發公共事件應急統計是依法行政的必然要求。

二、我國突發公共事件應急統計工作現狀分析

(一)應急統計工作取得初步成效

自 2003年以來,我國對應急統計工作進行了積極的探索和實踐,取得了一定成效。如“非典”期間,國家統計局通過啟動快速調查制度,就“非典”疫情對社會服務業的影響,迅速展開調查并作出定量分析,為上半年GDP核算提供了重要依據。同時還利用 5000家工業企業聯網直報系統開展了“非典對工業企業生產情況的影響”等多項網上調查,及時為國家采取宏觀調控措施提供依據。之后,根據“非典”期間應急統計工作的經驗,為確保黨中央、國務院迅速了解和掌握一些重大情況,特別是有關突發性經濟事件和重大自然災害的信息,報經國務院批準,國家統計局建立了統計快速應急機制(包括統計應急的組織系統、突發情況信息報送制度、月度國民經濟發展預計調查報告機制、統計系統快速專項調查制度等)。2004年 2月,國家統計局首次啟動統計系統快速應急機制以應對禽流感疫情,重點對疫情區急需的各種藥品、物資、資金及技術服務等需求和到位情況,禽流感對農村社會經濟產生的影響,特別是對農民生產、生活和收入的影響等進行了較全面、準確的統計分析。2004年 5月,為快速、及時、準確地反映國家宏觀調控措施的落實情況,國家統計局再次啟動統計系統快速應急機制。2005年 5月,在《國家突發公共事件總體應急預案》指導下,國家統計局進一步完善了快速應急反應機制,并在全國統計系統推行實施。在其后的一些重大突發事件中,如南方雨雪冰凍災害、汶川特大地震以及應對國際金融危機、保持國民經濟平穩較快發展中,應急統計機制的啟動和相關工作的實施,為黨中央、國務院掌握重大情況并有效指揮應急處置工作提供了快速、準確的數據信息和決策依據。

目前,在各類突發公共事件中,自然災害的應急統計已形成了專項制度。2008年 5月,民政部發布了修訂后的《自然災害情況統計制度》,針對災情、救災、損失三個方面統計工作作出了規范。在2009年 11月發生的全國大范圍的雨雪災害中,按照《自然災害情況統計制度》的要求,各地、各部門認真做好災情統計和報告工作,第一時間上報災情和救災工作情況,確保了災害信息報送及時、準確和救災工作的順利開展。

(二)應急統計在汶川特大地震抗震救災和災后恢復重建中發揮了重要作用

四川省“5·12”汶川特大地震發生后,在抗震救災及災后恢復重建全過程中,均突顯出對應急統計的客觀需求。比如,為及時、準確統計和調查分析災后損失、接受捐贈、應急物資需求、群眾臨時住房建設等情況,以四川省抗震救災指揮部和省政府辦公廳名義制發了《關于切實做好抗震救災接受捐贈情況統計報送工作的通知》、《關于統計上報地震災情及工作情況的緊急通知》、《關于開展地震災區震害調查統計的緊急通知》、《關于做好過渡安置房(活動板房)需求數量統計工作的緊急通知》、《關于建立受災農民自建永久性住房建設情況統計報告制度的通知》等一系列制度、規范并貫徹執行,保證了中央和省委、省政府及時、準確掌握相關情況,科學研判形勢,果斷實施應急救援和有效開展災區群眾生活安置等工作。

從抗震救災轉入災后恢復重建后,四川省及時建立了地震災后恢復重建統計監測制度,在省災后恢復重建委員會規劃實施組中設立“四川省地震災后恢復重建統計監測辦公室”,采用全面調查方法,輔以抽樣調查和典型調查等方式,對地震災區主要經濟指標、人口與就業情況、社會發展情況、恢復重建情況(工業、基礎設施、醫院、學校、居民住房、農田水利、城鎮體系、建材價格等)、對口支援省市援建情況等實施統計監測,全面、系統、及時、準確地反映災后重建的成果和突出問題,為中央和省委、省政府制定有關政策、科學考評恢復重建工作提供了重要依據。

(三)應急統計體系建設亟待加強

我國應急統計工作開展以來取得了積極成效,但在應對幾次特別重大的突發事件中,特別是在汶川特大地震抗震救災中仍然暴露出一些問題。一是應急統計體制不健全,部門職責不明確,要么導致應急統計數據采集渠道不暢通,要么導致多個部門同時開展相同或近似的調查或數據收集,造成資源浪費或信息“沖突”。二是應急統計工作制度不健全,導致突發公共事件發生時應急統計無章可循,沒有基本的工作方法或基本的統計指標可供參考。三是應急統計信息平臺建設滯后,對信息的分析加工不夠,信息準確性、時效性較差。四是應急統計人才隊伍建設滯后,工作人員缺乏且綜合、專業素質亟待提高,在突發事件緊急狀態下難以勝任相關工作。五是政府對建立健全應急統計工作體系、技術支撐平臺及人力資源隊伍缺乏應有的財力物力投入。上述問題是整個應急統計體系建設滯后產生的,也需要在加強體系建設中予以解決。

三、國外突發公共事件應急統計工作經驗做法

建立完善突發公共事件應急統計體系是做好應急統計的基礎和保障。目前,發達國家大都建立了一套比較成熟的突發公共事件應急統計體系,幾個典型模式值得我們學習借鑒。

(一)美國政府應急管理體系中的統計工作

為了應對包括城市危機在內的各種突發公共事件,美國成立了以聯邦應急管理署(簡稱FEMA)為中心,從中央到地方,統合政、軍、警、消防、醫療、民間組織及市民等一體化指揮、調度,并能夠動員一切資源進行法治管理的體系。美國對災情匯集、災情辨別、救援指揮,乃至個人親友安危等信息系統作了具體的規定,由于突發公共事件往往伴隨商業通訊系統失靈,FEMA便與聯勤總部達成特別協議,以全套電子化的波音 747飛機為空中指揮通訊中心。同時,開發提供各種計算機軟件(如網絡上可直接下載預估洪水水位的軟件等),評估預測災變損失,并積極運用信息網絡等最新科技。

(二)日本政府應急管理體系中的統計工作

2003年 4月,日本東京建立了知事直管型危機管理體制,該體制成立綜合防災部,建立一個面對各種各樣的危機全政府機構能夠統一應對的體制。綜合防災部由信息統管部門和實際行動指令部門組成。信息統管部門主要負責信息收集、信息分析、戰略判斷。實際行動指令部門主要負責災害等突發公共事件發生時的指揮調整,這兩個部門置于危機管理總監的管理下,與有關各局進行協調,進行全政府型的危機管理。在這里,信息統管部門便類似于突發公共事件中的統計工作系統。

(三)德國政府應急管理體系中的統計工作

德國聯邦民眾保護與災害救助局(簡稱BBK)組建了“共同報告和形勢中心”,開發了“德國緊急預防信息系統”,這成為德國危機管理的兩大武器。其中,“共同報告和形勢中心”是危機管理的核心,負責優化跨州和跨組織的信息和資源管理,加強聯邦各部門之間、聯邦與各州之間、以及德國與各國際組織間在災害預防領域的協調與合作。“德國緊急預防信息系統”則提供了一個開放的互聯網平臺,集中向人們提供各種危急情況下如何采取防護措施的信息。該系統網絡平臺有 2000多個相關鏈接,人們從中可以很方便地找到有關民眾保護和災難救助的背景信息,也可以了解危險情形下如何采取預防措施和行為規則的指導等信息。另外,這個信息系統還有一個專供內部使用的信息平臺,為決策者在民眾保護和災難救助上提供信息。借助于上述兩大武器,BBK在常態時主要負責信息收集、分析、咨詢,開展應急專業人員培訓和志愿者培訓工作。公共危機發生時,該機構則發揮綜合調配資源、組織救援力量、傳遞信息等職能,危機后則進行評估、總結,向聯邦政府和有關部門、州提出改進建議和意見。

四、加強和改進突發公共事件應急統計工作的路徑

按照《統計法》和《突發事件應對法》的要求并借鑒國外先進經驗,必須加快建立和完善我國針對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件的應急統計體系,實現應急統計工作規范化和法制化,切實提高統計對突發公共事件的應急處置能力和水平。

(一)確立應急統計工作指導思想

加強和改進突發公共事件應急統計工作要以科學發展觀為指導,進一步發揮統計在應急處置、救援和恢復重建中的信息、咨詢、監督功能,不斷提高統計服務水平,強化統計的快速反應和應急處置能力,確保特殊情況或突發事件發生時,通過實施應急統計調查制度,充實統計調查內容,增加統計調查頻率,加快統計工作節奏,開展快速應急統計工作,做到及時、準確地為各級黨委、政府及其有關部門提供決策服務。

(二)把握應急統計工作原則要求

應急統計工作要按照“把握動態、找準問題、搞好調查”的原則,通過權威、豐富的統計資料和科學、可靠的統計分析方法,客觀、真實、快速地反映突發公共事件造成的損失(人員傷亡、基礎設施毀損等情況)以及投入的搶險救援力量、各種應急資源,反映應急物資儲備規模、存貯布局、補充能力等情況,并對特殊情況下的經濟運行狀況,如工業生產、消費品市場、固定資產投資、價格指數等情況進行跟蹤反饋并作出評估分析,為各級黨委、政府科學、快速決策和政務信息公開、新聞發布等提供可靠依據。

(三)建立應急統計工作聯動機制

突發公共事件應急統計工作涉及統計、發展改革、經濟和信息化、科技、財政、商務、民政、農業、林業、交通、國土資源、建設、水利、畜牧、教育、環保、安全監管、衛生、公安、地震、氣象、保險、金融、電力、石化、通信及政府應急管理等職能部門和人民武裝力量中的應急救援部門。各部門應進一步加強溝通與協作,建立聯動機制,共同推進應急統計組織管理機制、損失統計機制、應急信息報告機制、快速專項調查機制、事件影響分析研究機制、恢復重建評估機制、重建統計監測機制及統計指標體系、應急數據庫的建立和完善,以實現突發事件狀態下和恢復重建工作中統計數據的準確、及時報送、發布和反饋。

(四)建立健全應急統計工作體系

一是建立健全應急統計的組織系統,協調推進應急統計各項工作。如:快速應急統計工作領導小組及其辦公室、統計信息調查網絡等。二是建立健全應急統計工作的各項制度,確保在特定時間內實施快速、準確的統計信息報送、調查、分析、發布及反饋的需要。如:工作崗位AB角制度、重要統計數據臺帳制度、突發情況信息制度、月度國民經濟發展預計報告制度、統計部門快速專項調查制度、相關部門應急統計信息報送制度及統計數據信息發布、披露和使用制度等。三是建立健全統計綜合數據庫,搭建能滿足各級、各部門及企業需要的應急信息傳輸交流平臺。如:加快政府統計信息化基礎設施建設,完善統計計算機網絡和數據處理系統、數據備份系統,加快源頭數據采集和流轉速度等。四是制定并落實各級政府加大對應急統計工作的財力、物力、智力投入的各項制度及政策措施,尤其應將必要的資金需求納入同級財政預算體系,對必要的專業統計及技術力量人員編制需求予以保障。