人大辯論 人民聽證

■朱永紅

人大辯論 人民聽證

■朱永紅

從2007年5月到2009年9月，樂清市人大常委會(huì)的“人民聽證”一路走來。如今，習(xí)慣了聽取政策傳達(dá)的公眾，見識(shí)人大常委會(huì)辯論的全過程。

從陌生到熟悉，從懷疑到肯定，人民聽證制度在政府與老百姓之間搭建起一個(gè)新的平臺(tái)，讓人大監(jiān)督工作不斷向縱深推進(jìn)。

2009年9月24日，樂清市十四屆人大常委會(huì)召開第二十二次會(huì)議，會(huì)議現(xiàn)場布置一改以往圓桌會(huì)議為“對壘”式的面對面。

在鑲嵌有巨大國徽的紅色天鵝絨帷幕背景下，市人大常委會(huì)全體組成人員和市委書記坐在擺放了三層階梯式座椅的主席臺(tái)上。臺(tái)下兩邊是人大代表、市民代表和機(jī)關(guān)工作人員，中間一列是被監(jiān)督者——市政府領(lǐng)導(dǎo)和行政部門負(fù)責(zé)人。

雙方之間靠側(cè)面的位置，是一個(gè)發(fā)言席。在那里，副市長和行政部門的局長們要向常委會(huì)和代表們匯報(bào)工作，回答詢問。“這樣的坐法，在特定的環(huán)境和空間里，把人大突出出來了。”提起那天的情形，2009年10月26日，在中國社科院政治學(xué)所和浙江省行政學(xué)院共同主辦的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主政治建設(shè)”國際學(xué)術(shù)會(huì)議上，樂清市人大常委會(huì)主任趙樂強(qiáng)這樣說。

當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站溫州網(wǎng)對這次會(huì)議進(jìn)行視頻直播，樂清電視臺(tái)同步直播。習(xí)慣了聽取政策傳達(dá)的公眾，見識(shí)了政策制定、辯論的全過程，也看到了人大常委會(huì)會(huì)議上“真刀真槍”的部門爭執(zhí)。

兩個(gè)部門“爭執(zhí)”，會(huì)場上公開辯論

“老城區(qū)的房屋必須由房管局下屬的鑒定機(jī)構(gòu)鑒定為危房，才能在原地重建。但房產(chǎn)管理局對危房鑒定把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致民房自拆自建數(shù)量猛增，影響了正常的規(guī)劃管理，制約了舊城改造、舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)。”樂清市規(guī)劃建設(shè)局首先發(fā)難。

而樂清市房管局則認(rèn)為，隨著房價(jià)上升和政府對住宅用地供給量的控制，導(dǎo)致居民翻建舊房的意愿越來越強(qiáng)烈，為了平衡群眾改善居住條件與規(guī)劃控制之間的矛盾，房管局遵循以人為本、適度放寬等原則，保證了舊城區(qū)等規(guī)劃控制區(qū)房屋的改擴(kuò)建。

2009年9月24日上午8時(shí)半，溫州網(wǎng)對樂清市十四屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議進(jìn)行視頻直播，和以往一樣，人事任免和行政官員們的工作匯報(bào)，面向全市公開進(jìn)行。

習(xí)慣于聽取政策傳達(dá)的公眾，第一次親歷了政策辯論的全過程。

據(jù)悉，樂清市人大常委會(huì)此次討論的事項(xiàng)均來自于人大代表年初的議案和建議，唯有一項(xiàng)事關(guān)危房改建的公共政策，是人大常委會(huì)直接收集民意而來，并要求相關(guān)部門在人大常委會(huì)會(huì)議上公開辯論的。

樂清市規(guī)劃建設(shè)局認(rèn)為，許多處于控制區(qū)域不符合規(guī)劃的房屋，通過危房鑒定達(dá)到了建房的目的。危房拆建后的房屋隨意提高建筑面積，少批多建，出現(xiàn)了一大批違章建筑，給規(guī)劃帶來了難度。樂清市規(guī)劃建設(shè)局因此建議，房管局要嚴(yán)格規(guī)范危房鑒定，不得降低鑒定標(biāo)準(zhǔn)。對鑒定不實(shí)的問題，要給予相應(yīng)處理。

針對規(guī)劃建設(shè)局提出的問題，房管局坦言，他們對規(guī)劃的新動(dòng)態(tài)情況不明，與相關(guān)部門缺乏溝通。房管局建議規(guī)劃建設(shè)局將規(guī)劃重點(diǎn)控制區(qū)域進(jìn)行函告，并說明詳細(xì)規(guī)劃控制情況，以此作為鑒定的一項(xiàng)依據(jù)。房管局同時(shí)表示，危房鑒定工作成為個(gè)人在老城區(qū)范圍內(nèi)申請建房的前置條件后，房管局的危房鑒定工作壓力巨大。數(shù)據(jù)顯示，2003年鑒定330份，2008年鑒定1252份。目前，截至2009年8月已鑒定1083份，由于報(bào)告是按幢出具的，因此實(shí)際鑒定房數(shù)已超過2000戶。

值得一提的是，此前，樂清市人大常委會(huì)已對此問題進(jìn)行了調(diào)研。市人大常委會(huì)委員趙祥川在會(huì)上說，危房鑒定中或多或少地存在著“人情鑒定”的情況。但規(guī)劃編制同樣存在問題，目前的老城區(qū)規(guī)劃編制是大規(guī)劃，即不考慮原有地塊上建筑物的布局，全部予以推倒，重新繪制一張漂亮藍(lán)圖。但在實(shí)際中，實(shí)用性、可操作性不強(qiáng)，在短時(shí)期內(nèi)無法實(shí)施。因此很多村鎮(zhèn)的房屋規(guī)劃控制已經(jīng)幾十年了，但規(guī)劃卻實(shí)施不了，在此居住的居民怨聲載道。

趙祥川接著說，居民要改善居住條件，有強(qiáng)烈的翻建房屋的要求，為了得到危房鑒定，有些居民不惜故意毀壞自有住房，以獲得拆建審批。

市人大常委會(huì)委員周建華在討論中說，危房原拆原建本身就是矛盾。危房改造如果繼續(xù)下去的話，可能產(chǎn)生的負(fù)面后果很大，他的意見是，要么不許危房改造，要么定出范圍和標(biāo)準(zhǔn)、條件，進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管下的改造。

黃銀多委員則認(rèn)為，不能因?yàn)檎?guī)劃不好而耽誤了老百姓建房，政府的責(zé)任不能由老百姓來承擔(dān)。要整體規(guī)劃，并讓老百姓參與。規(guī)劃要廣為人知，在沒有影響公共道路、綠化或者地埋設(shè)施等情況下，該許可的要許可。對于有影響的則不予許可，依法、透明行事。

“危房鑒定不能成為規(guī)劃許可的必須的前提，舊房改造該許可的，也應(yīng)該許可。這二者沒有必然的聯(lián)系。”黃銀多說。

從“儀式”走向辯論具體政策和事項(xiàng)

據(jù)悉，從2007年開始，樂清市人大就開始視頻直播人大常委會(huì)的一些會(huì)議，并要求副市長們在鏡頭前向全市人民作工作匯報(bào)，啟動(dòng)了新的“議政”之路。

所謂“一年三考副市長”是指，每年年初，樂清市人代會(huì)閉幕后，市人大常委會(huì)召開一次由常委會(huì)全體組成人員、部分人大代表和群眾代表參加的專門會(huì)議，全部7位副市長報(bào)告其分管工作的該年度工作思路和重點(diǎn)。

9月底之前，市人大常委會(huì)再次召開專門會(huì)議，副市長匯報(bào)分管工作的進(jìn)展，常委會(huì)各工委匯報(bào)對副市長分管工作的調(diào)研報(bào)告。

年底至次年人代會(huì)召開之前，市人大常委會(huì)擇機(jī)召開第三次專門會(huì)議，副市長匯報(bào)工作完成情況及年中審議意見的落實(shí)情況，各工委匯報(bào)其對副市長分管工作完成情況的調(diào)研報(bào)告，最后形成審議意見。

這三次會(huì)議被稱為“年初建賬”、“年中查賬”和“年底交賬”。

但在那時(shí)，大家更關(guān)注的是儀式上的改變。基于當(dāng)時(shí)民眾提問的激烈場面，有些媒體稱其為“廣場政治”。而事實(shí)上，許多專家都表示這是一種誤讀，“廣場政治”這個(gè)詞不符合現(xiàn)代民主政治的精神。樂清市人大常委會(huì)的這項(xiàng)試驗(yàn)就是在如此諸多的爭論和質(zhì)疑中一步步走來的。

這次和3年前一樣，會(huì)議的格局幾乎沒有改變。它突出的特征在于，沒有“圓桌”的一團(tuán)和氣，而是“對壘”式的面對面辯論。

當(dāng)時(shí)，副市長第一次被要求通過視頻直播向全市民眾作工作匯報(bào)，引發(fā)輿論熱議，許多媒體進(jìn)行了深度報(bào)道。

2009年9月24日，與會(huì)人員各就各位之后，會(huì)議正式開始，樂清市委書記潘孝政坐在主席臺(tái)上。而在3年前剛開始這項(xiàng)改革的時(shí)候，他正是樂清市長，率領(lǐng)市政府行政團(tuán)隊(duì)，坐在主席臺(tái)對面接受監(jiān)督。

2009年坐在臺(tái)下的仍是市政府行政團(tuán)隊(duì)，有4位副市長和30多名來自各部門以及法院和檢察院的負(fù)責(zé)人。參加會(huì)議的還有另外兩名市委常委。30多名人大代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人和30多名市民代表坐在會(huì)場兩側(cè)。

此次會(huì)議，副市長的匯報(bào)依然直播，但大家更關(guān)注的是對幾項(xiàng)重大事項(xiàng)的討論。

除了上面有關(guān)危房拆建的爭執(zhí)，104國道收費(fèi)站的去留、將土地收入的一部分調(diào)整作為教師新增的績效工資等事項(xiàng)均引發(fā)激烈討論。其中將土地收入的一部分調(diào)整作為教師新增的績效工資表決中，25票支持、5票反對、3票棄權(quán)。

趙樂強(qiáng)認(rèn)為，反對意見很有價(jià)值，對于今后的工作是一個(gè)很重要的提醒，明年必須將此類支出列入財(cái)政預(yù)算。

趙樂強(qiáng)說，2009年將局長請來做專題匯報(bào)，是以往工作的明顯延伸。

“公眾對市長的總報(bào)告沒話講，但一講到具體事情，話就多了。”趙樂強(qiáng)說，具體到某一問題，真正的利益協(xié)調(diào)才開始。他認(rèn)為，如果說前兩年多少有些“儀式”的味道，從2009年開始則真正開始了民意在人大常委會(huì)會(huì)議上的辯論。

“人民聽證”的制度化推進(jìn)

樂清市人大常委會(huì)的這些做法，還有一個(gè)響亮的名字——“人民聽證”。

從2007年5月到2009年9月，樂清市人大常委會(huì)的“人民聽證”共進(jìn)行了11場，涉及房管、城建等相關(guān)專項(xiàng)工作23項(xiàng)。從陌生到熟悉，從懷疑到肯定，兩年多時(shí)間，人民聽證制度在政府與老百姓之間搭建起一個(gè)新的平臺(tái)，也讓人大監(jiān)督工作不斷向深度和廣度推進(jìn)。

趙樂強(qiáng)說，政府很需要公眾的理解才能推進(jìn)工作。“以前我們經(jīng)常干‘公公背兒媳婦看戲’這樣吃力不討好的事，現(xiàn)在政府一匯報(bào)，公眾就知道原來政府也有苦衷。他們理解了這個(gè)難處，就會(huì)一起想辦法。”

一個(gè)例子是，104國道的改造，需要經(jīng)過21個(gè)村，其中20個(gè)村同意，只有1個(gè)村不同意。這個(gè)問題已經(jīng)拖了五六年，嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)匕l(fā)展，成為代表們關(guān)注的焦點(diǎn)問題。這次，那個(gè)不同意的村站出來做了解釋，大家都能理解該村的苦衷，覺得他們的反對也有道理，于是大家心平氣和地坐下來，共同尋求新的解決方案。

趙樂強(qiáng)將這個(gè)制度視為成本最低的開放議政，而且“沒有什么創(chuàng)新”，全是人大工作本該有的東西，只是以前沒有用好，現(xiàn)在真正用起來而已。他認(rèn)為，目前這項(xiàng)制度，能夠吸納民意，增加民眾的認(rèn)同感，讓民眾有“透氣”的地方。

2007年副市長們第一次到鏡頭前匯報(bào)工作，“心里復(fù)雜”，現(xiàn)在則很自覺地尋求公眾支持。趙樂強(qiáng)比喻說，茶杯一面有花紋，一面沒有，以前政府有時(shí)只把有花紋的一面給公眾看，只陳述有花的那一面，現(xiàn)在要把兩面都亮給公眾看，這樣公眾就會(huì)和政府一起想辦法。

“我們做的這個(gè)探索，是在制度框架內(nèi)的，而且成本低。”趙樂強(qiáng)說，這個(gè)模式開辟了民意表達(dá)的一個(gè)制度化途徑，卻沒有增加任何成本，說明現(xiàn)行的人大制度有無限潛力。普通的人大代表也在這個(gè)平臺(tái)上獲得了更大的發(fā)言機(jī)會(huì)。一旦哪個(gè)議案成為專題討論事項(xiàng)，領(lǐng)銜代表則必須參加討論，使得代表們更多地參與了人大工作。

而在以前，代表的議案和建議，政府部門或“兩院”兩三句話就答復(fù)了。趙樂強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，以前因?yàn)榻ㄗh得不到重視，人大代表也不重視自己的權(quán)利。樂清歷史上最短的建議只有7個(gè)字。“反正沒作用，代表當(dāng)然不看重。”

從聽取副市長匯報(bào)轉(zhuǎn)入對重大事項(xiàng)和政策的辯論，這被認(rèn)為是進(jìn)入了真正的監(jiān)督環(huán)節(jié)，一些久拖不決的問題，一些政策的沖突，在這個(gè)平臺(tái)上向民眾公開展示，并讓民眾參與討論。

據(jù)趙樂強(qiáng)介紹，3年前開始改革，也得到了行政部門的大力支持。當(dāng)時(shí)人大有這個(gè)設(shè)想，在與市委溝通時(shí)，市委提醒人大和政府部門事先多多“溝通”。

“這是一種新型的而且需要不斷探索和完善的對政府的監(jiān)督形式，它能積極有效履行權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，從而確保法律監(jiān)督、工作監(jiān)督的實(shí)效性。”潘孝政同時(shí)表示，“這也是一種全新的公眾有序參與政治的途徑，這種讓公眾直接參與的‘看得見的民主’方式，加強(qiáng)了人大對政府工作的監(jiān)督和支持，在老百姓和政府之間搭建了一個(gè)互相溝通的平臺(tái)，成功創(chuàng)造了‘問計(jì)于民’的渠道。”

記者了解到，樂清市人大常委會(huì)準(zhǔn)備在前期實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將好的經(jīng)驗(yàn)和做法“固化”下來，進(jìn)一步完善現(xiàn)行制度。

攝影 胡旭陽