區域主體功能區規劃研究進展與展望

張曉瑞,宗躍光

(1.合肥工業大學城市規劃系,安徽合肥 230009;2.南京大學城市與區域規劃系,江蘇南京 210093）

區域主體功能區規劃研究進展與展望

張曉瑞1,宗躍光2

(1.合肥工業大學城市規劃系,安徽合肥 230009;2.南京大學城市與區域規劃系,江蘇南京 210093）

從規劃理論和技術方法兩個層面對近5年區域主體功能區規劃研究進行了總結和梳理。研究不足表現為考慮因素不夠充分;因素之間存在信息交叉和重疊,區分度不夠;以GIS為代表的現代空間信息分析技術在規劃中的應用不夠深入。研究的關鍵與焦點在于一是如何打破行政區的束縛和限制,二是如何科學合理地確定開發類功能區和保護類功能區的劃分閾值點。未來研究應從三方面進一步展開:構建科學的規劃模型;基于模型構建一套系統的規劃技術方法體系;以GIS為支撐開發區域主體功能區規劃支持系統。

區域主體功能區規劃;規劃理論;規劃模型;規劃技術方法;規劃支持系統

2006年國家“十一五”規劃綱要明確提出要推進形成區域主體功能區,促使經濟發展與人口、資源、環境相協調,把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道[1]。由此區域主體功能區規劃研究成為中國區域規劃研究的新內容,是我國當前正在攻關的區域科學熱點課題之一。區域主體功能區規劃是新時代背景下中國區域規劃的一次創新,是一項具有開拓性的工作,而2010年是“十一五”規劃的“收官”之年,對近5年來區域主體功能區規劃研究進行適時總結不僅是必要的,而且也是繼續推進區域主體功能區規劃研究所必需的?；诖?本文通過對近5年區域主體功能區規劃研究進行系統梳理,以期找出研究中存在的不足和研究的關鍵問題,進而指出未來研究的主要方向,這對于在“十二五”期間把區域主體功能區規劃研究繼續推向深入具有重要的意義和價值。

1 相關研究綜述

在CN KI平臺上用“篇名”檢索“主體功能區”,共得到2006年至今的研究論文約352篇。進一步將這些研究論文歸納為規劃理論研究和規劃技術方法研究兩大部分:規劃理論研究主要集中于規劃內涵、規劃層級、規劃單元等方面,有263篇相關論文,占74.72%;規劃技術方法研究則集中在如何用一定的技術方法進行主體功能區劃分,有89篇相關論文,占25.28%。

1.1 規劃理論研究

1.1.1 規劃內涵 區域主體功能區規劃即根據區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力,統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局,將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類主體功能區,按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價,規范空間開發秩序,形成合理的空間開發結構[1]。這將有利于逐步打破行政區劃分割、改善政府在區域空間開發和管理中的方式和機制,是促進區域經濟社會協調發展的新思路,是構筑我國有序區域發展格局的依據,是對國土空間開發體制和機制方面的一項重大創新[2],同時這也對相關學科理論、方法與實踐提出了新的挑戰?？傮w而言,主體功能區規劃把區域分成開發類和保護類兩大類[3]。通過綜合評價,如果一些區域適合未來人口和工業大規模集聚,那它就是開發區域,分為優化開發區和重點開發區;反之即是保護區域,分為限制開發區和禁止開發區。有了這樣的主體功能區劃分,不同的區域有不同的發展功能定位和不同的考核指標體系,從而在國土空間上形成一個合理的開發格局。主體功能區的具體應用價值包括[4]:協調區域經濟發展,加強區域分工協作;加強生產要素的跨區域流動,促進人口、產業布局、資源分布和經濟活動的錯位發展;加強生態脆弱地區的環境保護,轉變經濟發展模式,促進產業活動與生態系統的良性循環與協調發展,最終促進區域的可持續發展。

1.1.2 規劃層級和單元 我國目前是五級政府行政管理體制,即中央、省、市、縣、鄉鎮。從現實情況看,五級政府擁有的權限、職能、手段各不相同,特別是省級以下政府在管轄范圍、行政權限、政策制定等方面的職權非常有限,其制定和實施主體功能區規劃及其分類政策的成效難以保證[5]。因此,根據國家分層次推進主體功能區規劃工作的要求,全國主體功能區由國家主體功能區和省級主體功能區組成,分國家和省級兩個層次編制規劃;市縣兩級行政區空間尺度較小,空間開發和管理的問題更具體,不必再劃定主體功能區[6],主要任務是落實國家和省級主體功能區規劃對本市縣確定的主體功能定位,明確各功能區的空間“紅線”和發展方向,管制開發強度,規范開發秩序等。規劃單元即主體功能區規劃的基本空間單元,基本空間單元過大或過小都將直接影響到規劃的成效。從我國目前的行政管理體制特點、規劃基礎數據收集等因素綜合看,選擇縣級單位作為主體功能區規劃的基本空間單元是切實可行的[7,8]?？h級單位長期以來具有相對穩定性和連續性,縣域單元的數量、國土面積、經濟實力和管理手段都比較適中,以縣級行政區作為基本規劃單元進行全覆蓋劃分,可以使主體功能區規劃具有更好的可操作性而不流于形式[9]。雖然我國長期以來形成的行政分割在短時間內難以消除,主體功能區規劃在很大程度上要依靠現有行政區劃,但是主體功能區規劃從理論上不應局限于行政區內,可以適度突破行政區。在一些局部區域,特別是重要交通線、聯系緊密的產業區域等可以進行跨區域的主體功能區規劃,從而保證區域的整體協調發展[10]。

1.1.3 規劃模型 模型是對規劃對象的高度概括和抽象,是規劃實踐的理論依據和基礎。區域主體功能區規劃模型研究是一個決定區域主體功能區規劃科學性和可行性的重要課題。已有的主體功能區規劃模型研究主要有基于人均綜合發展狀態水平值的區域發展空間均衡模型[2];基于空間需求多樣性和空間供給稀缺性的空間供需模型[11];基于資源環境承載力的孤立區域開發歷程模型[12]。這些模型分別從某一視角對規劃進行了很好的理論闡釋,在主體功能區規劃實踐中也發揮了相應的指導作用。

1.2 規劃技術方法研究

區域主體功能區規劃是一項科學性要求很高的復雜工作,需要有效的分析方法和技術作為支撐。如何把一個區域劃分為4類主體功能區是區域主體功能區規劃研究的核心內容,科學、系統、易于理解和推廣的規劃技術方法是研究的關鍵。國家在提出主體功能區規劃任務時,明確了要從區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力出發進行劃分,但這僅是一個宏觀的指導性意見,并沒有給出進一步的具體劃分方法和技術步驟。與理論研究相比,當前對區域主體功能區規劃技術方法的研究總體上較少,研究者從不同角度提出了不同的規劃技術方法,具體可歸納為:把區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力作為三大一級指標,再選取相應的二級和三級指標,構建一個規劃指標體系;對指標數據進行分析處理,根據結果進行4類主體功能區劃分。比較有代表性的有以下研究成果。

陳云琳等以四川省181個縣級行政區為基本單位,確定了四川主體功能區劃的4個子系統和7個指標,然后根據變異系數給子系統賦權,運用統計綜合評價法進行聚類,得到四川省全域的主體功能區劃結果[13];顧朝林等將鹽城劃分為 4類主體功能區[14],主要采用綜合區劃的原理和方法,包括景觀生態分析法、多因子分析法、地圖疊置法和地理要素綜合法;劉傳明等在對湖北主體功能區劃研究中以縣級為基本分析單元,遵循“復雜性系統工程-簡單化假設處理-合理化分析識別”的總體思路,采用綜合集成法,包括修正的熵值法和主成分分析法、系統聚類法、矩陣判斷、疊加分析和緩沖分析等[11];李軍杰從現有開發密度、資源環境承載力和發展潛力三方面初步設計了主體功能區的劃分指數[15];張廣海等嘗試建立由資源環境承載力、開發密度和發展潛力等因素構成的指標體系,運用狀態空間法劃定山東省主體功能區[16];曹有揮等以 GIS技術為支撐,采用經濟社會開發支撐和自然生態約束的趨同性動態聚類和互斥性矩陣分類相結合的階梯推進分區方法,初步劃分出安徽沿江4類主體功能區[17];朱傳耿等在江蘇省新沂市的主體功能區規劃中,首先進行生態敏感性等級分區和經濟社會發展綜合潛力等級分區,然后進行空間疊置與地域聚類分析實現主體功能區劃分[18];王瑞君等探討了生態功能區劃與主體功能區劃的內涵和相互關系,并利用“反規劃”的方法和技術路線,進行縣級尺度的主體功能區規劃實踐[19];王敏等研究了主體功能區規劃的方法學問題,提出自下而上和自上而下相結合的劃分技術路線[20];鄭榮寶等采用三維魔方圖分類法對廣州市進行了主體功能區劃[21]。此外,各地學者對新疆[22]、西藏[23]、吉林[24]、福建[25]等省域的主體功能區規劃也進行了探索性研究,這些成果對推動區域主體功能區規劃研究具有積極的方法論意義。

2 研究存在的不足

作為一種全新的區域規劃形式,主體功能區規劃研究時間較短,盡管已有的研究成果從各個方面進行了有益的探索、嘗試并取得積極進展,但目前區域主體功能區規劃研究尚存在以下不足:

(1）考慮的因素不夠充分。影響區域空間開發的因素不僅包括上述資源環境承載力、現有開發密度和發展潛力,還包括區域自然環境對空間開發的適宜度,如區域的地形地貌特點對區域空間開發和土地利用形式顯然有著重要影響。

(2）考慮的因素之間存在一定的信息交叉和重疊,區分度不夠。以因素“現有開發密度”為例,開發密度越大則該區域的基礎設施越完善,相應的其發展潛力和承載力也會越大,二者之間存在著因果關系。這樣在選取規劃指標時會有一定的信息交叉和重疊,使數據分析處理結果的科學性、客觀性受到一定的影響。

(3）從區域主體功能區規劃決策的技術方法看,已有的研究大都基于對各種統計屬性數據的定性、定量分析而得到規劃結果。以GIS技術為代表的基于空間數據的現代空間信息分析技術在區域主體功能區規劃中的應用則不夠深入,已有的研究中雖部分利用了GIS技術,但僅作為一種規劃結果的顯示工具,GIS強大的空間分析、建模和決策功能沒有得到充分挖掘和利用;而作為現代國土空間分析評價的重要手段之一的遙感技術在區域主體功能區規劃中的應用更為欠缺。

此外,目前的規劃實踐都是以得到一套規劃方案為主,從規劃決策的角度看,單方案的規劃模式不能提供備選方案,不能進行多方案的對比分析,其規劃結果的科學性、可行性也將受到一定的影響,這不能滿足區域主體功能區規劃作為一項戰略規劃對現代科學決策技術的需求。

3 研究的關鍵問題

目前,對于如何進行區域主體功能區規劃還處于探索階段,學術界在一些關鍵問題上還存在較多的爭議,其中包括指標體系建立、指標權重計算、類型閾值的確定及主體功能區規劃的集成技術方法等[26-30]。其焦點可以歸納為兩方面:如何打破行政區對規劃的束縛和限制;開發類和保護類的劃分技術方法,即開發和保護的類型閾值確定。

3.1 行政區的束縛和限制

目前的區域主體功能區規劃模式基本上是按行政區進行,即以每個行政區作為規劃的基本空間單元,規劃結果是每個行政區都被劃入某個特定類型的主體功能區。在規劃實踐操作中,這種模式會造成行政區之間相互扯皮、推諉現象,因為在以 GDP為政績考核的標準下,誰也不愿意被劃入保護類的功能區,這也是區域主體功能區規劃目前難以深入貫徹的原因之一。因此,如何在規劃時突破行政區的束縛和限制,真正實現“打破行政區劃分割”的規劃模式就成為區域主體功能區規劃研究的關鍵問題之一。這樣做最大的優點在于一個行政區可能是多個主體功能的綜合體,避免了行政區單一主體功能定位的局限性。每個行政區可以有一個占主導地位的主體功能定位,在其內部又可以做到開發中有保護、保護中有開發,從而實現開發和保護的有機統一。例如,某個行政區的主導功能定位是限制開發區,但其境內又可被細劃為優化開發區、重點開發區和禁止開發區3種主體功能區。這樣對該行政區可真正實現“主體功能”的戰略定位,使其可以在開發和保護中找到一種平衡,做到開發和保護的相對統一,進而為實現區域協調發展奠定堅實的基礎。

3.2 開發類和保護類的劃分閾值點

區域主體功能區規劃的根本目的是處理開發和保護的矛盾以實現區域的可持續發展,是戰略層面上的一項重要部署和決策,將從空間開發的角度推進并實現區域的可持續發展。類型閾值的確定是劃分4類功能區的關鍵與難點,將直接影響區劃結果[26],這是因為“國家目前通過‘主體功能’將開發類和保護類復合在一起,增加了難度”,而“開發與保護類之間卻是突變的”[2],如何科學合理地界定開發與保護之間的分界點依然是主體功能區劃分的難點。另一方面,就區域發展的利益而言,在目前政府管理績效考核改革、相關補償政策以及其他為主體功能區配套的各項政策尚未落實之前,劃入開發類功能區(優化開發或重點開發）是每個行政區的目標所在,也是地方政府最為關注的問題。而一旦劃入保護類功能區(限制開發或禁止開發）,其開發建設的積極性、能動性將會受到極大的影響,這既不利于區域的協調發展,也違背了區域主體功能區規劃的初衷。因此,開發和保護的類型閾值確定在區域主體功能區規劃中既是一個棘手的問題,又是一個不得不面對并解決的核心與焦點問題。這既說明了區域主體功能區規劃方法研究的不成熟,也反映了規劃的復雜性,客觀上要求在規劃中盡可能采用先進的技術方法,從而盡量避免規劃中的爭議。

4 研究展望

近5年區域主體功能區規劃研究雖取得了較為豐富的成果,但與傳統的區域規劃相比,成果并不全面和系統。結合研究現狀和未來發展需要,應從以下三方面對區域主體功能區規劃進行深入研究。

4.1 區域主體功能區規劃模型

科學合理而又簡明有效的規劃模型是區域主體功能區規劃的基礎,是科學進行主體功能區規劃決策的依據。規劃模型要能夠緊扣區域自然、經濟、社會復合生態系統的特點,高度體現區域可持續發展的效率、公平和生態3個要素。模型最重要的功能在于能夠對區域復雜系統、區域國土空間進行科學的綜合評價,實現多準則決策環境下的規劃決策:首先,它能夠將復雜的規劃對象抽象、分解為一系列相互聯系、相互獨立、相互補充的評價指標,以便于描述、評價區域空間開發這一復雜過程中的主要影響因素;其次,可以運用一定的數理方法,表現各指標、各要素之間的聯系,并用具體的公式表示出來;最后,通過對模型的各個層次進行綜合計算可以得到最終的綜合評價結果。規劃模型要能夠較為完整、真實地反映區域空間開發這一復雜系統過程所具有的復雜運動的本質特點,模型計算結果要能有效解決區域主體功能區規劃的類型閾值問題,實現對開發類功能區和保護類功能區的科學劃分。

4.2 區域主體功能區規劃技術方法

在構建了區域主體功能區規劃模型后,一個重要的問題就是模型的求解算法。模型求解的過程即是規劃模型具體應用的過程,也是規劃決策的過程,模型求解算法相應構成了一套完整的規劃技術方法體系,目的在于解決區域主體功能區規劃中的關鍵技術焦點與難點,由此實現4類主體功能區的科學規劃。區域主體功能區規劃涉及大量的指標數據,指標數據分析處理的科學、客觀、合理將極大地影響著規劃結果的有效性。因此,在傳統的數據分析處理方法基礎上,有必要采用最新的科學計算模型和方法,以盡可能地逼近區域復雜系統的客觀本原,提高規劃的科學性和技術含量。同時區域主體功能區規劃關系到區域未來發展的戰略走向,從主觀和客觀兩方面都需要更先進的技術方法來處理眾多的指標數據,以便從中發現區域系統的結構性特征,從而為規劃提供最大限度的科學決策支持。因此基于規劃模型構建一套先進的規劃技術方法體系可適應區域主體功能區規劃對先進技術方法的迫切要求,從而使規劃結果具有更科學的指導意義和價值。

4.3 區域主體功能區規劃支持系統

在構建了規劃模型和規劃技術方法后,后續問題是能否把規劃模型、規劃技術方法與 GIS有機集成和一體化定制,開發出一個靈活高效的人機交互式的規劃支持系統。這可為區域主體功能區規劃提供一套完整可靠的空間分析工具和決策支持手段,實現對區域主體功能區規劃的科學決策支持和規劃決策過程的可視化,增強規劃的科學性、合理性。區域主體功能區規劃相對于傳統區域規劃更為復雜,數據處理量更大、更繁瑣,而基于 GIS技術、集成了規劃模型、方法的區域主體功能區規劃支持系統既能大大提高處理繁雜數據信息和解決問題的效率,又可以提高規劃的效果,使規劃結果更符合區域發展的客觀實際,從而可以更好地發揮規劃對區域空間開發的指導作用。簡言之,構建區域主體功能區規劃支持系統可以充分挖掘和利用 GIS這一現代空間信息技術在規劃中的應用潛力,大大提高規劃決策的效率和效果。同時系統將能夠為進行基于多方案對比的規劃決策分析提供一個科學的技術平臺。鑒于目前區域主體功能區規劃支持系統研究仍是空白,因此構建一個靈活、高效的區域主體功能區規劃支持系統尤為迫切和必要。

綜上,未來區域主體功能區規劃研究可按照“規劃模型—規劃技術方法—規劃支持系統”的總體思路展開(圖1）,模型、方法和系統將構成下一步區域主體功能區規劃研究的主線。

圖1 區域主體功能區規劃研究主線Fig.1 Themain thread of regionalmain functional areas planning studies

5 結語

區域主體功能區規劃是一項全新的研究課題,其規劃對象是由自然、經濟、社會構成的區域復雜系統,涉及因素眾多。從學科研究的發展歷程看,區域主體功能區規劃正處于起步向深入的過渡階段,研究雖然取得了一定的成效,但由于問題的復雜性和研究時間的限制,還有許多問題需進一步探討。未來研究應緊扣規劃中的關鍵和焦點問題,在規劃模型、規劃技術方法和規劃支持系統上開展深入研究。

最后應指出的是:國務院總理溫家寶于2010年6月12日主持召開國務院常務會議,審議并原則通過《全國主體功能區規劃》。這是國家對近5年區域主體功能區規劃研究的肯定和贊同,同時也為在全國范圍內繼續推進區域主體功能區規劃提供了良好的大環境。相信隨著研究的深入,一套適合中國國情的區域主體功能區規劃體系會逐步建立和完善,從而在區域空間開發過程中起到更科學的指導作用。

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Review and Prospect of Regional Main Functional Areas Plann ing

ZHANGXiao-rui1,ZONG Yue-guang2
(1.Department of U rban Planning,Hefei University of Technology,Hefei 230009;
2.Department of U rban and Regional Planning,N anjing University,Nanjing 210093,China）

The studies of regionalmain functional areas p lanning in the past five years were reviewed from planning theo ry and technicalmethods in this paper.The main p roblem s include inadequate consideration,crossing and overlapping of information between factors,the app lication of GISw hich is the rep resentative of modern spatial information technology is not deep enough in planning.The key focus of research should consist of two aspects:one is to break the constraints and restrictions of administrative district,the other is how to scientifically and reasonably determine the threshold point between the development class and p rotection class in main functional areas p lanning.Three contents for future research should be carried out:to build scientific planning model,to build a systematic p lanning techniquemethodology based on planning model,to develop the p lanning support system fo r regional main functional areas by integrating p lanning model and p lanning technicalmethods based on GIS.

regional main functional areas p lanning;p lanning theo ry;p lanning model;p lanning technicalmethods;p lanning support system

TU 982

A

1672-0504(2010）06-0041-05

2010-09-07;

2010-10-28

國家863計劃項目(2007AA 12Z235）;博士學位專項資助基金(2010HGBZ0539）

張曉瑞(1976-）,男,博士,副教授,國家注冊城市規劃師,研究方向為城市與區域規劃。E-mail:rgdhf@126.com