人口老齡化背景下的北京城市規劃

　　摘要： 人口老齡化程度的日益加劇已深刻影響到城市規劃的制定。本文以首都北京為例，總結了北京人口老齡化的現狀特點，梳理了北京原有城市規劃與人口老齡化需求矛盾。在此基礎上，從空間布局、養老設施等五個方面提出了老齡化背景下北京城市總體規劃需要改進的方向。
　　關鍵詞： 人口老齡化；城市規劃；北京
　　中圖分類號：C913.6；TU984
　　
　　人口老齡化已經成為20世紀末以來世界范圍內的重大社會問題。自1999年我國進入老齡化社會，老齡化也已成為我國經濟社會發展中帶有全局性、戰略性的問題，并深刻、全面的影響著我國各個領域。北京作為我國的首都，人口老齡化程度位居全國前列，不僅如此，北京市老齡人口數量還在急遽增加。由于老年人口對公共服務等規劃設施的要求較為特殊，所以老齡人口的日趨增多對當前以年輕型社會為主導的城市規劃提出了嚴峻挑戰。可以說，城市規劃如何才能更合理的滿足日益增多的老年人口的需求，已成為北京市當前迫切需要研究解決的問題。
　　
　　一、北京人口老齡化的現狀特點
　　
　　（一）老齡化程度遠遠高于全國平均水平
　　北京市在1987年就已進入老齡化社會，而全國進入老齡化社會的時間是1999年。從1949年到2008年，我國老年人口由4154萬增長到16900萬，增加了307.7%，年平均增長速度為2.28%。而北京市從1950年到2008年，老年人口由15.3萬增長到210.2萬，增長了14.2倍，年平均增長速度為4.7%。2008年，60歲及以上老年人口已占到全市總人口的17.7%，而全國僅為12.8%，由此可以看出，北京市人口老齡化程度遠遠高于我國總體水平，并且增長速度也遠遠高于全國平均水平。
　　（二）老年人口數量巨大且呈加速度增長
　　1953年人口普查時北京市老年人口數為17.4萬，1962年普查為48.3萬，1982年普查為79.1萬，1990HzGsoA4SKam+43vtRtNyANdJLFXkz6tz1Ryss4KUnQE=年普查為109.4萬，2000年普查為187.13萬人，在短短四十多年的時間北京市老年人口數量增長了10倍之多。2008年底，北京市60歲以上常住老年人口就已達到243萬，占常住總人口的14.9%。據北京市人口老齡委預測，2010年以后，北京市老年人口將進入加速增長階段，預計以每年3.4%的速度增長，這種態勢將會一直持續到2035年左右，屆時，老年人口將達到550萬人左右。
　　（三）人口老齡化與高齡化同步增長
　　北京市人口老齡化在不斷加速增長的同時，人口高齡化也在不斷加劇。北京市80歲及以上的高齡老年人占總人口的比重從1982年的0.63%上升到1990年的0.85%，再上升到2000年的0.97%，達到13.2萬人，分別是1982年和1990年的2.3倍和1.4倍。到2007年底，這個數字又有明顯增加，已占到總人口的2.3%。由此可見，80歲及以上的高齡老年人在總人口的比重將伴隨著老齡化程度的加速呈不斷上升趨勢。可以預言，隨著生活條件的日趨改善，醫療科技水平的提高，高齡老年人的數量還將持續增加。高齡老年人的不斷增多，意味著對公共服務設施提出了更高的要求，特別是對一些托老所、專業護養型養老院提出了更多、更高的要求。
　　（四）老年人口地區分布不平衡
　　從北京市各分功能區看，首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區的60歲及以上老年人口數量分別為44.7萬人、94.5萬人、45.8萬人和25.2萬人，分別占全市老年人口總數的21.27%、44.96%、21.79%和11.99%，以城市功能拓展區最高、其次為城市發展新區。從60歲及以上老年人口占總人口的比例看，首都功能核心區比例最高為19.7%，其次為城市功能拓展區為18.2%、生態涵養區則位居第三位為15.6%，最低的為城市發展新區為15%；四個功能區的80歲及以上老年人口占總人口的比例的排序與60歲及以上老年人占總人口比例排序吻合，即首都功能核心區、城市功能拓展區、生態涵養發展區和城市發展新區，分別為3.7%、2.1%、1.9%和1.7%。這說明，首都功能核心區是老齡人口及高齡老年人口分布比重最高的地區，向外圍周邊地區則依次降低；城市功能拓展區則是北京市老年人口數量最多的地區，而向中心區和外圍周邊地區老齡人口數量都逐步減少。
　　
　　二、北京原有城市規劃與人口老齡化需求矛盾
　　
　　（一）原有城市規劃對老齡化趨勢的預見性不足
　　北京城市規劃在制定過程中已對老齡化社會的到來做了一定的預見和安排。然而，這種預見性卻遠遠不足。2005年北京市出臺了《北京城市總體規劃（2004-2020）》，文中對公共服務設施做了一定的規劃。為深入落實這一規劃，北京市在2006年出臺了《北京市居住公共服務設施規劃設計指標（2006年）》，明確提出增設老年人生活服務設施等社會福利類設施。這次規劃以第五次人口普查統計的60歲及以上老年人已占全市人口的12.5%為基礎，預測到2010年老年人口將達到15%以上，2020年將達到20%以上，并根據這一預測對提高養老設施做了進一步規劃，養老院從“02指標”的5萬人/處調整為3～5萬人/處，并提高了千人指標，此外，規劃中提出要增設老年活動場站、托老所等設施，并由“02指標”的5～10萬人/處調整為5萬人/處。然而，從目前情況看，老年人口所占的比重已經遠遠超出預測的結果，老年公共服務設施所規劃的這些指標也已經完全不能滿足日益加速的老齡化的需求。
　　
　　（二）養老機構空間布局與全市老年人口分布矛盾突出
　　北京現有養老服務設施與老年人口的分布區域形成了空間錯位。從整體上看，城四區養老服務需求巨大，而機構數量和床位嚴重匱乏，城四區百名老人擁有的養老床位數不到0.5張。而偏遠區縣，如房山、平谷、懷柔、密云、延慶等則相對過剩。從具體的區域分布上看，城區（東城、西城、崇文、宣武）、近郊區（朝陽、海淀、豐臺、石景山）、遠郊區縣（其余十個區縣）三個區域內每百名老人擁有養老床位數分別為0.29張、1.4張、3張。從入住率來看，2008年，北京市床位合計39994張，有22846名老人入住，入住率為57.1%。造成如此低的入住率，主要原因之一就是由于養老服務機構整體布局不夠合理。中心區一床難求，而偏遠區縣床位則少有問津。
　　（三）養老服務機構和設施總量短缺，有效供給不足
　　截至2008年底，北京市養老服務機構共有336所，床位總數39994張，入住老人22846名。與同為直轄市、國際大都市、人口老齡化、城市發展存在城鄉差距的上海市相比，北京市養老服務機構總量短缺特征十分明顯。“十五”末，上海市百位老人平均擁有床位數已經超過2張，并計劃到2010年前，達到3張，北京市到2008年底每百名戶籍老人平均擁有養老床位數僅有1.9張。養老服務機構和設施總量短缺，可以說，北京城市規劃中沒有足夠的預留供給這些養老服務設施。
　　
　　三、老齡化背景下北京城市總體規劃需要改進的方向
　　
　　隨著老齡人群的逐漸增多，北京城市規劃應從老年人的實際需求出發，按照老年人的生理、心理和社會特征來規劃和建設屬于他們的居住環境，以彌補年老者減退或喪失的各種機能，改善當前居住環境中存在的種種缺陷和不足。主要改進方向體現在以下幾點：
　　（一）加快養老設施的總量規劃與建設
　　按照北京市提出的“9064”的養老格局推算，到2020年，北京市機構養老的人數將達到14萬人，2035年將達到18萬人。截至2008年底，北京市養老服務機構共有336所，床位總數39994張，平均床位數119張，平均床位使用率為61%。北京市也計劃今后每年增加1萬張床位。照此發展速度推算，到2020年預計實現養老床位數16.5萬張。如果按照2008年底61%的入住率測算，2020年養老機構實際只能夠滿足10.1萬人入住，與14萬人的需求量還有很大的缺口。因此，未來北京城市總體規劃中應留出足夠的空間開展養老機構的建設。
　　
　　（二）實行“市內異地養老”，統籌養老機構空間布局
　　根據與市老齡委的座談調查，短期內要解決養老機構空間布局與全市老年人口分布的矛盾是不現實的。主要原因是，北京城區土地和空間資源的約束加大了養老機構空間布局調整的難度，在主城區范圍內已無法再進行大規模的養老機構建設來滿足密集老年人群的需求。鑒于這種現實情況，下一步北京城市規劃在養老機構上的規劃布局思路可調整為：在主城區外圍，以郊區為重點，建設新的養老機構，通過增量調整，擴大全市養老機構的總量供給，吸引老年人群市內“異地養老”，即在郊區新建現代化養老機構，推動老年人群 “市內異地養老” 。在具體布局過程中，應實施差異化發展戰略。東城、西城、崇文、宣武要充分挖掘本區域潛力，大力開發閑置資源，發揮現有機構存量功能，保障本區域養老服務基本需求得到滿足；朝陽、海淀、豐臺、石景山、通州、昌平、順義、大興養老服務機構以普通型、護養型為主，在滿足本區域養老服務需求的同時，拓展服務對象，擴大服務區域；房山、門頭溝、懷柔、平谷、密云、延慶養老服務機構在保障本區域養老服務需求的同時，應充分利用自然條件及區域優勢，引導社會力量投資建設高檔型養老服務機構。
　　（三）規劃種類健全的養老機構，滿足不同檔次養老人群需求
　　從收費標準看，養老機構又可分為高中低三個檔次。隨著人們生活水平的不斷提高，高檔養老機構需求會有所增加，然而，目前北京市人均月工資只有3000元，退休費達到每月3000元以上的老人只占少數，又由于這一群體大多是從艱苦年代成長起來的，消費意識較為淡薄，直接造成了高檔養老機構床位空置率較高的局面，如表1所示。以北京市最大的公辦民營大型養老機構——匯晨老年公寓為例，這里軟硬件設施十分齊全，房內配備有液晶電視、電磁爐等家電器具，園區內還設有超市、社區醫院、室內外溫泉泳池、健身房、娛樂室等，周邊環境也十分雅致，但由于價格較貴，床位使用率僅為28.65%。而中低檔養老機構由于收費低、服務也相對到位，但由于盈利水平較低，床位數目也較少，往往供不應求。因此，在規劃建設中，政府應大力發展中低檔養老服務設施，以滿足收入水平較低的老年人群的養老需求，而對于高檔養老服務設施在布局上也應留出適當的發展空間，并配有針對高級和高檔型養老服務機構的發展建設規劃，但在運作機制上，政府應引導社會力量進行投資建設，以滿足養老服務的市場需求。
　　從養老服務的類型來看，養老機構提供的基本上是照料型服務，而對半自理和不能自理的老人所需要的養護型服務供給不足。實際上，目前困擾很多家庭的養老問題是半自理和完全不能自理的老人得不到照料。家庭沒有人力和條件給予老年人充分的照料，而養老機構普遍不愿接受半自理或不能自理的老人，或者是收費太高，普通家庭無法承受。因此，在未來北京城市規劃中，北京市應重點規劃建設護養型養老服務機構，不斷提高全市護養型養老服務機構和護養型養老床位比例，改善養老事業的功能結構。同時，堅持以“全面關懷、重點照顧”為理念，不斷推動老年福利服務由“補缺型”向適度“普惠型”轉變，建立與老年人多層次、多樣性需求相匹配的服務供給機制。
　　（四）健全多方位的養老配套服務設施
　　養老配套設施是養老機構的重要組成部分，也是養老機構正常運營的重要保障，同時，完善的配套設施也能給老年人提供溫馨的居住環境。然而，北京市在規劃過程中還沒有充分考慮養老設施的配套，這與北京市老齡人口的快速遞增是不相適應的。并且在利益的驅使下，老年人社區公共活動場所特別是公共綠地正被開發商改為其他用途，面積越來越小，難以滿足老年人的交流活動的需求。在未來的城市規劃中，尤其是針對占有絕對比重的居家養老服務設施更應加強規劃建設，一方面，應建立一種面向老齡化社會的，富有彈性的控制性規劃指標體系。在規劃過程中有必要建立起適應未來人口結構變化的彈性規劃機制，針對人口老齡化程度的不斷加深，規劃指標應設計成彈性取值，不同時期采取的老齡化程度采納上位指標、中位指標或下位指標，并采用彈性控制方式，將部分現存基礎教育設施作為遠期文化、體育設施預留用地，滿足規劃期末老齡群體的需要。另一方面，社區服務設施建設應納入城市規劃和土地利用規劃，并統籌考慮各類設施的設置。規劃部門應重視在城市建設中依托社區居家養老新的發展需求，研究制定住宅小區居家養老配套設施的總體要求及控制性詳細規劃，將其納入到整個城市規劃與建設體系之中，同時，有關部門在審批建設項目時，應把居家養老配套設施作為小區建設的必備項目嚴格加以審批等等。
　　（五） 規劃建設便捷、安全的適老型居住環境
　　完善適老型住宅外環境設計和改造。在道路設計中，適度提高無障礙道路設計的比例，一方面，要為老年人提供有利于發揮自理能力的居住條件，另一方面，在老年人居住建筑與公共綠地及公共服務設施之間應提供一條或多條無障礙通道，為老年人提供廣泛參與社會活動的機會。同時，應加強適老型住宅房型與室內細節設計和改造，主要包括臥室、廚衛、地面、扶手等室內具體細節的設計，這些設計應充分考慮到老年人生理、心理的變化所產生的對住宅的特殊需要。
　　
　　參考文獻：
　　[1]北京市老齡辦.《北京市2008年老年人口信息和老齡事業發展狀況報告》.
　　[2]曲莉，馮貴申.試論人口老齡化對城市規劃的影響.遼寧經濟管理干部學