國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略成敗及啟示

　　加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是當(dāng)前優(yōu)化城鄉(xiāng)和區(qū)域結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的最有效途徑，也是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，2009年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到46.6%。但總的來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍明顯滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且也低于世界平均水平近5個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，還出現(xiàn)了諸如“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”、部分特大城市過度膨脹、中小城鎮(zhèn)發(fā)育不足、城鎮(zhèn)功能定位趨同等許多矛盾和問題。這些問題并非我國(guó)特有，在世界其他國(guó)家的城鎮(zhèn)化過程中也或多或少地出現(xiàn)過。研究并借鑒國(guó)外城鎮(zhèn)化過程中的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康穩(wěn)定發(fā)展、化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，具有重大意義。
　　一、美國(guó)以“大都市圈”作為城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)方向
　　美國(guó)是高度城鎮(zhèn)化的國(guó)家，全國(guó)有50個(gè)州，3043個(gè)縣，35135個(gè)市、鎮(zhèn)（村），基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)（村）一體化和農(nóng)村城市化。美國(guó)實(shí)行市場(chǎng)為主導(dǎo)的開放式城鎮(zhèn)化進(jìn)程，完全打破區(qū)域間的隔離封閉，從全國(guó)整體出發(fā)進(jìn)行城市規(guī)劃，采取圈域經(jīng)濟(jì)“都市圈”模式，建立起由國(guó)際性大都市、全國(guó)性中心城市、區(qū)域中心城市、地方小城市和中心鎮(zhèn)等共同組成的城鎮(zhèn)體系。
　　大城市優(yōu)先發(fā)展是美國(guó)城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)方向。19世紀(jì)末，美國(guó)進(jìn)入大城市建設(shè)時(shí)期。東部地區(qū)首先崛起，并以紐約為中心沿大西洋西海岸擴(kuò)散發(fā)展。這一階段，美國(guó)城市化水平較低，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要集中于東北部地區(qū)，形成了波士頓、費(fèi)城、紐約和查爾斯頓四大經(jīng)濟(jì)中心，城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益增強(qiáng)，全國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出一體化雛形。伴隨工業(yè)化迅猛發(fā)展和西部地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)利用，20世紀(jì)初，大城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位更加突出，并形成了以芝加哥為中心的中西部重工業(yè)區(qū)。20世紀(jì)20年代，美國(guó)城市人口超過農(nóng)村人口，城市發(fā)展進(jìn)入新階段，主要標(biāo)志是出現(xiàn)“大都市區(qū)”：一些規(guī)模較大的城市超越原有地域界線，將周邊地區(qū)納入城市化軌道，并與中心城市融為一體，形成功能集中的城市中心商業(yè)區(qū)和以居住功能為主的郊區(qū)。20世紀(jì)60年代后，美國(guó)的“大都市區(qū)”發(fā)展進(jìn)入更高層次，出現(xiàn)了大都市連綿區(qū)。“大都市區(qū)”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在地理上更集中，人口密度大幅提升，一體化程度更高，有力地推動(dòng)了新興工業(yè)的產(chǎn)生和產(chǎn)業(yè)群的發(fā)展，也進(jìn)一步加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，最終依靠大城市和中心城市形成了“大都市區(qū)”、城市圈或衛(wèi)星城集中的城市帶，并有效帶動(dòng)了周邊中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)間差距。在這一過程中，各種生產(chǎn)要素處于開放并充分流動(dòng)的狀態(tài)，有效推進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
　　加強(qiáng)規(guī)劃是美國(guó)小城鎮(zhèn)穩(wěn)步、健康發(fā)展的保障。美國(guó)政府在城鎮(zhèn)化過程中，十分注重小城鎮(zhèn)發(fā)展，不斷出臺(tái)、更新城鎮(zhèn)規(guī)劃，促進(jìn)小城鎮(zhèn)與大城市協(xié)調(diào)發(fā)展。小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃始于19世紀(jì)末，是與美國(guó)的大城市建設(shè)一起發(fā)生的。最初，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃主要關(guān)注城市間的聯(lián)系紐帶和城市對(duì)農(nóng)村腹地的輻射等問題，在這種背景下，一些有一定發(fā)展基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)進(jìn)入到城市發(fā)展規(guī)劃體系，與此同時(shí)，大批小城鎮(zhèn)主要分布在美國(guó)州際公路和市際公路主干線上。第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)政府對(duì)城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行較大調(diào)整，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃強(qiáng)調(diào)功能定位的個(gè)性化，對(duì)住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)予以合理布局，每一分區(qū)的規(guī)劃又必須服從該城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃，同時(shí)還要與州、地區(qū)性總體規(guī)劃和交通規(guī)劃相銜接、相配套。無(wú)論是小城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃還是分區(qū)規(guī)劃，都從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，對(duì)公共設(shè)施的服務(wù)能力留有充分發(fā)展余地，并對(duì)以后需要重修、擴(kuò)建的項(xiàng)目也在規(guī)劃中一并考慮。此外，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的法律約束性極強(qiáng)，不會(huì)因人為因素隨意改變和調(diào)整。小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和法律約束性，從根本上保證了美國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的穩(wěn)定性和規(guī)范性，使得美國(guó)小城鎮(zhèn)得以健康穩(wěn)定發(fā)展。
　　交通基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展是美國(guó)城鎮(zhèn)化得以快速推進(jìn)的前提。美國(guó)的交通發(fā)展經(jīng)歷了“運(yùn)河時(shí)代”、“汽船時(shí)代”和“鐵路時(shí)代”幾次重大變革，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了不可替代的作用。以鐵路發(fā)展為例，橫貫東西的鐵路成為聯(lián)結(jié)東西部地區(qū)的大通道，交通運(yùn)輸結(jié)束了西部的封閉狀態(tài)，使東部的人力資源、先進(jìn)的科技文化和充裕的資金被輸送到西部地區(qū)，促進(jìn)了西部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專業(yè)化發(fā)展，加速了農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移；此外，西部農(nóng)產(chǎn)品迅速運(yùn)到東部，東部工業(yè)品流入西部，加強(qiáng)了東、西部地區(qū)間的貿(mào)易聯(lián)系，促進(jìn)了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)形成。隨著鐵路的鋪設(shè)和延伸，以及后來(lái)高速公路的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，原有的大城市得以迅速擴(kuò)張，大都市區(qū)和都市圈逐步形成；與此同時(shí)，一批沿五大鐵路和高速公路沿線建立的中小城鎮(zhèn)也茁壯成長(zhǎng)。交通基礎(chǔ)設(shè)施的大發(fā)展是美國(guó)大都市區(qū)化、都市圈以及衛(wèi)星城城市帶能夠形成和發(fā)展的前提，是大、中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的要素之一，也是區(qū)域性城市化發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
　　過度郊區(qū)化引發(fā)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等一系列問題。城鎮(zhèn)化過程中過于倚重“大都市區(qū)”和中心城市，也必然會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面影響。20世紀(jì)上半葉，美國(guó)城市快速發(fā)展的同時(shí)，城市中心出現(xiàn)了交通擁擠、環(huán)境惡化、住房緊缺等問題，城市郊區(qū)由于占地廣、綠化多、空氣清鮮、房?jī)r(jià)相對(duì)便宜，得到大多數(shù)人群的青睞，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和日常生活開始由城市中心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，由此產(chǎn)生了美國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中很典型的“郊區(qū)化”現(xiàn)象。到上世紀(jì)60、70年代，美國(guó)許多城市的郊區(qū)化程度越來(lái)越高，產(chǎn)業(yè)布局也開始向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。1970年，美國(guó)郊區(qū)人口超過了中心城市和非都市區(qū)人口。郊區(qū)化雖然降低了人口密度，縮小了城市與郊區(qū)、鄉(xiāng)村之間的差距，從一定程度上加快了城鎮(zhèn)化步伐，但過度郊區(qū)化也造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。同樣是上世紀(jì)60、70年代，美國(guó)農(nóng)田流失速度從平均每年110萬(wàn)英畝增加到310萬(wàn)英畝，十多年間增長(zhǎng)了近2倍。過低的人口密度也增加了公共交通、教育、文化、警力等社會(huì)服務(wù)和水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施的開支，許多州政府因此出現(xiàn)財(cái)政赤字。過度郊區(qū)化也造成汽車廢氣污染從城市蔓延到郊區(qū)，加重了人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。伴隨著過度郊區(qū)化，城市中心的衰落、大城市失業(yè)率上升等問題也日益突出。郊區(qū)化的蔓延引起了美國(guó)政府和社會(huì)各界的反思，一些地方政府提出了“精明增長(zhǎng)”理念，強(qiáng)調(diào)土地利用的緊湊模式，由政府劃定“城市拓展界限”，采取行政和經(jīng)濟(jì)手段，抑制郊區(qū)化的過度發(fā)展。
　　二、日本多層次、多類型城市協(xié)調(diào)發(fā)展
　　與美歐等老牌發(fā)達(dá)國(guó)家相比，日本的城鎮(zhèn)化在速度上很引人注目。1945—1970年，日本城鎮(zhèn)化水平由27.8%提升為72%，年均增長(zhǎng)1.77個(gè)百分點(diǎn)，一舉躋身為世界高城鎮(zhèn)化水平國(guó)家行列。高速度之外，日本的城鎮(zhèn)化擁有很多值得借鑒的地方，主要體現(xiàn)在以下四方面：
　　一是大力開展多層次、多類型的城市規(guī)劃。日本在城鎮(zhèn)化過程中非常注重城市發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施，政府根據(jù)不同時(shí)期、不同地區(qū)出現(xiàn)的不同問題，具體安排規(guī)劃目標(biāo)，再把規(guī)劃目標(biāo)化解為實(shí)施項(xiàng)目，由相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。第二次世界大戰(zhàn)后，面對(duì)百?gòu)U待興的局面，日本政府通過了《戰(zhàn)災(zāi)地復(fù)興規(guī)劃基本方針》，明確規(guī)定要細(xì)化功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化對(duì)建筑物覆蓋密度的管理。隨后，又出臺(tái)了關(guān)于土地利用規(guī)劃、道路和公園等主要城市設(shè)施以及建筑規(guī)制等方面的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。1955—1970年的15年間，日本經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化率也從56.1%急速上升到72.1%，日本社會(huì)全面步入城市時(shí)代。為防止部分城市規(guī)模過大、縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)全國(guó)均衡發(fā)展，日本政府開展了多層次區(qū)域空間規(guī)劃，其中最有特色和最富有成效的空間規(guī)劃主要有“全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃”、“大都市圈規(guī)劃”和“地方都市圈規(guī)劃”。1970—1980年，日本受石油危機(jī)的影響從經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)入穩(wěn)定增長(zhǎng)期，城鎮(zhèn)化水平從72.1%進(jìn)一步上升為76.2%，增長(zhǎng)速度有所放緩。在這一時(shí)期，政府編制了《第三次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃》，提出了“定住圈”構(gòu)想，按區(qū)域分別制定人口、就業(yè)、家族、生產(chǎn)所得等定量目標(biāo)，據(jù)此來(lái)協(xié)調(diào)各級(jí)城鎮(zhèn)的發(fā)展。1980—1990年，日本開始步入后工業(yè)化社會(huì)，人口向城市集中的過程趨于穩(wěn)定化，城鎮(zhèn)化水平由76.7%小幅上升到77.4%，大量人口集中于東京大都市圈。日本政府于1987年編制了《第四次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃》，提出構(gòu)筑“多極、分散型國(guó)土”，將“構(gòu)筑交流網(wǎng)絡(luò)”作為國(guó)土開發(fā)的基本目標(biāo)，加快推進(jìn)全國(guó)交通通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，擴(kuò)大生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)圈域，在形成便捷交通網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)土均衡發(fā)展。此后，日本政府又修訂了《城市再開發(fā)法》，啟動(dòng)了“再開發(fā)地區(qū)規(guī)劃制度”，在城市規(guī)劃過程中重視社會(huì)公眾的參與，由政府規(guī)劃轉(zhuǎn)向合作型規(guī)劃，使規(guī)劃目標(biāo)更符合社會(huì)利益和民眾需求。縱觀日本城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，日本政府根據(jù)不同時(shí)期的特點(diǎn)不斷制定并完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，形成了包括區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃在內(nèi)的較為完善、連續(xù)的規(guī)劃體系，保證了日本城鎮(zhèn)化的健康穩(wěn)步發(fā)展。
　　
　　二是積極發(fā)展農(nóng)村教育有效促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。戰(zhàn)后，日本政府頒布了《基本教育法和學(xué)校教育法》，規(guī)定所有適齡人口的義務(wù)教育從6年延長(zhǎng)至9年；20世紀(jì)80年代，又普及了高中教育，使40%以上的農(nóng)村適齡青年跨入了大學(xué)校園。此外，政府在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓(xùn)練制度，為農(nóng)村謀職者提供各種學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能訓(xùn)練，使他們獲得勞動(dòng)技能并適應(yīng)工業(yè)化所需的工作環(huán)境。大力發(fā)展教育，尤其是農(nóng)村教育和職業(yè)教育，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得以順利向城鎮(zhèn)和工業(yè)轉(zhuǎn)移，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了大批熟練勞動(dòng)者和技術(shù)、管理人才。可以說(shuō)，農(nóng)村人才向城鎮(zhèn)集聚，是日本城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的重要因素。
　　三是通過衛(wèi)星城和町村合并計(jì)劃促進(jìn)日本中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。日本堅(jiān)持小城鎮(zhèn)建設(shè)與大中城市發(fā)展相銜接，形成以中心城市為依托，中小城市為網(wǎng)絡(luò)，小城鎮(zhèn)星羅棋布的城市化體系。一方面，日本政府將“母都市—綠化隔離帶—衛(wèi)星城”的發(fā)展模式納入法定城市規(guī)劃，大力發(fā)展城市圈。以東京城市圈為例，該城市圈以東京為中心，半徑達(dá)100公里左右。在距東京市中心40—50公里的范圍內(nèi)，配置了12個(gè)衛(wèi)星城，每個(gè)衛(wèi)星城容納10萬(wàn)人；在東京外廓70—80 公里的范圍內(nèi)培育了一批地方中心城市，每個(gè)城市人口規(guī)模達(dá)20萬(wàn)人；在這些地方中心城市的周邊又配制了一批衛(wèi)星城。同時(shí)，在母都市（即東京）內(nèi)部，以20—30萬(wàn)人口為單元?jiǎng)澐帧皢文芏际小保垂δ芟鄬?duì)自立的城市組團(tuán)），并在每一個(gè)“單能都市”的中心劃定商業(yè)地域，“單能都市”之間則由楔狀綠地或內(nèi)環(huán)狀綠地分割。上述發(fā)展模式的實(shí)施，不僅減輕了原有大城市的壓力，也充分發(fā)揮了大城市在城鎮(zhèn)化過程中的輻射作用，促進(jìn)了大批中等規(guī)模城市的迅速發(fā)展。另一方面，日本在不斷擴(kuò)大原有城市規(guī)模的基礎(chǔ)上，采取了“第二條腿走路”方法，通過合并村鎮(zhèn)建立新城市。1955年，日本政府頒布了《町村合并促進(jìn)法》（“町村”即農(nóng)村），使日本町村數(shù)從1950年的10411個(gè)減少到1975年的3257個(gè)，城市數(shù)相應(yīng)從214個(gè)增加到641個(gè)。通過村鎮(zhèn)合并，原有小城鎮(zhèn)面積急劇擴(kuò)大，各種資源更加集中，聚集效應(yīng)得以充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)與大中城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　四是因地制宜形成個(gè)性地域從而創(chuàng)建特色城鎮(zhèn)。這在小城鎮(zhèn)發(fā)展方面顯得尤為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上世紀(jì)80年代日本有117個(gè)市鎮(zhèn)村被政府指定為個(gè)性地域；90年代以來(lái)，先后又有22個(gè)具有歷史、地理、風(fēng)土、文化等不同特點(diǎn)的市鎮(zhèn)村被政府指定為個(gè)性地域，成為個(gè)性地域的發(fā)展樣板。以大分縣為例，上世紀(jì)80年代初，大分縣發(fā)起了“一村一品”運(yùn)動(dòng)，鼓勵(lì)運(yùn)用地方資源生產(chǎn)本地產(chǎn)品，本地產(chǎn)品既包括農(nóng)產(chǎn)品，也包括歷史遺址、文化活動(dòng)和旅游名勝等。大分縣首府大分市西北20多公里處的湯布院鎮(zhèn)是該縣開展“一村一品”運(yùn)動(dòng)成功典型。湯布院鎮(zhèn)充分利用豐富的溫泉等自然資源，在保持土地原始形態(tài)的基礎(chǔ)上，開發(fā)特色鮮明的旅游產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。通過個(gè)性地域的發(fā)展模式，日本小城鎮(zhèn)一改以往資源分散、結(jié)構(gòu)趨同等局面，向地方化、田園化、個(gè)性化方向發(fā)展，小城鎮(zhèn)的地方文化和產(chǎn)品培育成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，形成濃厚的地方特色，不但促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，還避免了城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)趨同、千城一面的現(xiàn)象。
　　三、拉美的超前城鎮(zhèn)化帶來(lái)“城市病”、“貧民窟”等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題
　　從20世紀(jì)30年代開始，伴隨著工業(yè)化的步伐，拉美國(guó)家搭上了城鎮(zhèn)化的高速列車，城鎮(zhèn)化水平大幅提升。1980年，拉美城市人口占總?cè)丝诘谋戎貫?4%，1990年上升為71.9%，1997年進(jìn)一步上升到77.7%，城鎮(zhèn)化水平與西方發(fā)達(dá)國(guó)家接近。但拉美的工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化，同期人均GDP僅為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的1/5—1/10，因此城市規(guī)模雖大，但發(fā)展質(zhì)量普遍不高，而且社會(huì)問題叢生。
　　一方面，大城市過度發(fā)展引發(fā)了拉美“城市病”。1950—1980年，拉美進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速期，城鎮(zhèn)化率由41.6%提高到65.6%。拉美各國(guó)政府同樣采取了大城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，采取各種措施加強(qiáng)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)大城市對(duì)移民的吸引力。在這些措施的作用下，拉美的大城市在數(shù)量和規(guī)模上都得到了迅速提升，100萬(wàn)以上人口的大城市由7個(gè)增加到48個(gè)；各國(guó)首都人口密度大增，普遍集中了該國(guó)總?cè)丝诘?0%以上，最高的達(dá)66%；墨西哥城的人口由300萬(wàn)人增加到1500萬(wàn)人，圣保羅由250萬(wàn)人增加到1350萬(wàn)人，里約熱內(nèi)盧由290萬(wàn)人增加到1070萬(wàn)人，布宜諾斯艾利斯由530萬(wàn)人增加到1010萬(wàn)人，都成為世界級(jí)超大城市。這些超大或大城市集中了過多的人口和資源，不僅對(duì)邊緣地區(qū)尤其是中小城鎮(zhèn)的發(fā)展產(chǎn)生排斥效應(yīng)，進(jìn)一步加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡，同時(shí)也帶來(lái)大量資源、環(huán)境及社會(huì)問題，形成諸如城市空氣質(zhì)量惡化、水源被污染、交通堵塞、住宅擁擠、貧民區(qū)無(wú)序擴(kuò)張、犯罪率上升等一系列“城市病”。
　　另一方面，工業(yè)化大幅落后于城鎮(zhèn)化導(dǎo)致貧民窟泛濫。拉美國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其城鎮(zhèn)化水平，截至2000年，拉美的城鎮(zhèn)化率已超過75%，但工業(yè)化率僅為30%。滯后的工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平難以創(chuàng)造出充分的就業(yè)機(jī)會(huì)，滿足不了城鎮(zhèn)化過程中大量農(nóng)村移民的就業(yè)需求。大批農(nóng)民來(lái)到城市后，由于缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，收入水平低下，生活困苦，無(wú)法在城鎮(zhèn)買房安居，因此只能通過非法“侵入”手段，在城市閑置土地上自建住房。這些自建住房因沒有列入市政部門規(guī)劃，所以政府很少對(duì)居住區(qū)內(nèi)的基本建設(shè)進(jìn)行投資，導(dǎo)致居住區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)極度匱乏，逐漸變成城市貧困階層聚居的貧民窟。拉美近40%的農(nóng)村移民聚居在大城市貧民區(qū)，大部分居民都沒有穩(wěn)定的就業(yè)崗位和收入來(lái)源，更沒有社會(huì)保障和社會(huì)福利，對(duì)社會(huì)不滿情緒很高，因而毒品買賣和色情服務(wù)猖獗，犯罪率居高不下，成為威脅社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。
　　四、外國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的得失對(duì)我國(guó)的啟示
　　第一，協(xié)調(diào)發(fā)展大中小城市。無(wú)論是美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家，還是拉美國(guó)家，城鎮(zhèn)化過程中都采取過帶有“偏向性”的發(fā)展策略，即集中資源優(yōu)先發(fā)展大城市特別是中心城市。這一策略盡管有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但負(fù)面后果也十分明顯，容易導(dǎo)致大城市規(guī)模過度擴(kuò)張、城鄉(xiāng)差距拉大、過度郊區(qū)化等問題；拉美的教訓(xùn)尤其表明，城市不是越大越好，城鎮(zhèn)規(guī)模過大、過于集中，容易產(chǎn)生“城市病”等一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。因此，城鎮(zhèn)化不能僅靠中心城市的發(fā)展來(lái)單輪驅(qū)動(dòng)，要實(shí)現(xiàn)大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。針對(duì)我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)更加注重發(fā)展地區(qū)性中心城市、中小城市和小城鎮(zhèn)，仿效日、韓等國(guó)建設(shè)“大城市—衛(wèi)星城—小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系，既充分發(fā)揮大城市的集聚效應(yīng)，也積極發(fā)展各類小城鎮(zhèn)，從而逐步縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距。
　　第二，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的區(qū)域和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。國(guó)土與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是政府引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的有效手段。美、韓等國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，都十分重視國(guó)土、區(qū)域和小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的制定，并根據(jù)時(shí)代變化不斷更新、完善各類規(guī)劃。科學(xué)的規(guī)劃可以確保城鎮(zhèn)化有序、穩(wěn)定推進(jìn)。我國(guó)土地資源少，城市用地與耕地、水資源承載能力之間的矛盾十分突出，因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，各級(jí)政府必須建立完整的國(guó)土、城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，根據(jù)各個(gè)時(shí)期、各個(gè)地區(qū)面臨的具體問題確定規(guī)劃目標(biāo)，在廣泛征求社會(huì)各界尤其是民眾意見的基礎(chǔ)上科學(xué)編制規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)土地資源的宏觀管理，合理布局城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)體系，把握好集中與擴(kuò)散之間的度，減少資源浪費(fèi)，確保城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定有序，避免走拉美城鎮(zhèn)化發(fā)展的老路。
　　
　　第三，進(jìn)一步發(fā)揮好政府在城鎮(zhèn)化過程中的管理調(diào)控職能。我國(guó)與日、韓等國(guó)都具有東亞文化的共性，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活中的地位和影響非常突出，政府干預(yù)在以往的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中發(fā)揮了積極作用。今后，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城市發(fā)展的宏觀管理，一方面通過投資、稅收、土地等政策引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和承載能力建設(shè)，提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)的質(zhì)量和水平；另一方面積極消除不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的體制和政策障礙，尤其是引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)合理有序流動(dòng)，適時(shí)調(diào)節(jié)城市發(fā)展節(jié)奏，既加快提升城鎮(zhèn)化水平，又防止部分城鎮(zhèn)盲目發(fā)展。
　　第四，優(yōu)先發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施配合城鎮(zhèn)化進(jìn)程。美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化歷史都證明了，交通對(duì)城鎮(zhèn)尤其是城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展至關(guān)重要。近年來(lái)，我國(guó)在鐵路、高速公路、機(jī)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上取得了很大成績(jī)，但考慮到我國(guó)國(guó)土遼闊、平地少山地多、人口分布極不均衡的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)城與城之間，特別是城鄉(xiāng)之間的交通條件還亟待提高。今后可以適度超前發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施，興建或改擴(kuò)建更多的高速鐵路、高速公路和支線機(jī)場(chǎng)，進(jìn)一步完善交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，提高省際、市際、縣際的道路通行能力和速度；同時(shí)還要進(jìn)一步提升交通運(yùn)營(yíng)和管理水平，加強(qiáng)各種交通手段間的無(wú)縫連接，形成全國(guó)便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，擴(kuò)大生產(chǎn)生活的圈域，全面提升城鎮(zhèn)化的廣度和深度。
　　第五，積極發(fā)展農(nóng)村教育是城鎮(zhèn)化的助推器。日本和韓國(guó)通過大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育和職業(yè)培訓(xùn)，有效提升了農(nóng)民的技能和素質(zhì)，既加速了城鎮(zhèn)化的步伐，也使得農(nóng)村移民進(jìn)入城鎮(zhèn)后有能力獲得較好的工作機(jī)會(huì)，提高在城鎮(zhèn)的生存和發(fā)展能力，避免了拉美城市貧民窟的出現(xiàn)。目前，我國(guó)農(nóng)村教育水平還相當(dāng)落后，現(xiàn)有農(nóng)民中90%左右學(xué)歷在初中以下，農(nóng)村勞動(dòng)力平均受教育年限僅為6.33年。農(nóng)民文化素質(zhì)低、非農(nóng)技能差，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代大工業(yè)對(duì)雇員知識(shí)和技能水平的要求，進(jìn)城后普遍只能從事簡(jiǎn)單低技能勞動(dòng)，難以在城鎮(zhèn)獲得良好的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，將來(lái)面臨重返農(nóng)村的壓力。因此，必須大力發(fā)展農(nóng)村教育，在基礎(chǔ)教育的資源分配上要扭轉(zhuǎn)過于偏重城鎮(zhèn)的傾向，加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民工子弟義務(wù)教育的投入力度；積極發(fā)展面向農(nóng)村和農(nóng)民工子弟的高中階段教育，幫助更多的農(nóng)村學(xué)子進(jìn)入高等學(xué)府；加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育，引導(dǎo)企業(yè)到農(nóng)村參與職業(yè)教育辦學(xué)，為工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)及時(shí)提供相匹配的高素質(zhì)勞動(dòng)力，提高人口城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。■
　　（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委政策研究室發(fā)展處）