浙江\\四川農(nóng)民市民化的經(jīng)驗與啟示

　　農(nóng)民市民化，是伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市、農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程。實現(xiàn)農(nóng)民市民化，不僅僅是單純地進行農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，而且要讓農(nóng)民享受到與城市居民同等的社會公共服務，并使他們在文化、習俗、思想觀念、生活方式等方面融入城市，成為推動城市經(jīng)濟、文化建設(shè)的重要動力。2009年中央經(jīng)濟工作會議明確指出，“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務”。這是黨中央、國務院在我國即將邁入“十二五”時期作出加快推進農(nóng)民市民化的重大戰(zhàn)略舉措。
　　一、當期制約農(nóng)民市民化的主要障礙
　　農(nóng)民市民化既是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果，也是城鎮(zhèn)化的重要動力。農(nóng)村人口向城市有序轉(zhuǎn)移，可以優(yōu)化城市人口結(jié)構(gòu)，緩解城市老齡化困境；可以改善農(nóng)村土地利用狀況，提高農(nóng)村耕地和居住用地的集約化程度，為城鄉(xiāng)發(fā)展提供相對持久的空間支撐；可以為城市提供大量廉價勞動力，滿足城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供強勁動力；可以從需求角度加快推進基本公共服務均等化，在思維觀念和行為方式加速城鄉(xiāng)融合，進一步提升我國城鎮(zhèn)化的內(nèi)在質(zhì)量和水平。但在各地發(fā)展實際中，外來務工人員落戶城市的比重并不高，主要原因有：
　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行農(nóng)村土地制度限制了農(nóng)民轉(zhuǎn)移
　　農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是在當時農(nóng)村沒有社會保障的前提下建立的，既是農(nóng)村基本土地制度，也是農(nóng)村社會保障制度。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行以后形成的小塊土地承包經(jīng)營，已經(jīng)不利于我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，也不利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。盡管當前農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)仍在逐步推進過程中，目前成都市土地流轉(zhuǎn)面積僅占農(nóng)用地的20.5%，但是農(nóng)民進城落戶以后，農(nóng)村承包地無法實現(xiàn)“市場化”退出，農(nóng)民不愿意無償退出承包地，造成農(nóng)民無法徹底脫離農(nóng)村土地；另一方面，城鎮(zhèn)發(fā)展低價征用大量農(nóng)村土地，征地補償?shù)馁Y金并不能解決農(nóng)村人口進城就業(yè)和落戶問題。如何理順農(nóng)民與農(nóng)村土地之間的關(guān)系，既把農(nóng)民從土地上解放出來，又不能使農(nóng)民因為喪失土地而失去最后的生存屏障，這是阻礙農(nóng)民市民化的核心問題之一。
　　（二）基本公共服務差異化和供給總量不足
　　全國各地在本地農(nóng)村居民和外來務工人員的基本公共服務上普遍存在差別。這種差異化的基本公共服務供給，一方面反映了城鄉(xiāng)發(fā)展水平存在差異的實際狀況；另一方面也固化了服務供給的二元體制，復雜的政策操作細節(jié)加大了日后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌銜接的困難。在寧波市，雖然基本上能夠保證外來務工人員子女就近就學，但都還不能做到全部由公立學校接收；各地針對外來務工人員的社會保險水平也較低，如寧波市農(nóng)民工綜合險的社會保險成本不到本市職工社會保險成本的三分之一，而成都市的農(nóng)民工綜合險中不含養(yǎng)老保險，同時現(xiàn)有的社會保險與其他地區(qū)之間缺乏必要的轉(zhuǎn)移接續(xù)；住房保障缺乏也是普遍存在的問題，兩地基本上都要靠企業(yè)使用自有工業(yè)用地提供低成本廉租住房。
　　（三）城市生活成本過高
　　城鎮(zhèn)較高的生活成本與農(nóng)民較低收入之間的矛盾大大制約了農(nóng)民進入城市生活，尤其是近年來城市房價高漲，已成為制約農(nóng)民進城定居的一大障礙。2009年成都市農(nóng)村居民人均純收入為7129，其中勞務收入占比超過50%，約合每月300元，而衡量城市日常生存成本的最低生活保障標準為300元，農(nóng)民進城后其勞務收入僅夠勉強維持生存。從全國角度看，2008年農(nóng)村居民家庭人均消費性支出為3660.68元，而城鎮(zhèn)居民家庭人均消費性支出為11242.85元，是農(nóng)村居民的3.07倍；實際上，1990—2008年的20年間，城鄉(xiāng)人均消費性支出差距始終保持在2.2倍以上，年均約2.86倍。城鄉(xiāng)消費水平的巨大差距，是農(nóng)民進城定居必須要面對的一個現(xiàn)實問題。
　　（四）城市的承載能力短期內(nèi)很難有較大提升
　　盡管我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度很快，但總體水平和質(zhì)量仍然不高：城區(qū)建設(shè)缺乏合理的空間布局規(guī)劃，城市發(fā)展仍然以中心向外圍擴散的方式為主；交通、水電等城市基礎(chǔ)設(shè)施比較脆弱，不少城市都面臨缺電缺水、交通擁堵的問題；社會管理水平較差，缺乏有效手段和方式，潛在的社會不穩(wěn)定因素較多；二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平還比較低，特別是第三產(chǎn)業(yè)，無法提供足夠的就業(yè)容量和空間；城市政府缺乏可靠的財政稅收渠道，過多地依賴于土地財政的短期效應，改善外來人口基本公共服務水平的財力支撐不可持續(xù)；人口資源環(huán)境的矛盾和壓力更集中。在這種情況下，我國大部分城市短期內(nèi)都還無法為大量移入的農(nóng)村人口提供足夠的空間，而轉(zhuǎn)移成本的上升同時增加了城市政府的顧慮，減弱了政策推行的力度和效果。以成都市為例，2008年，農(nóng)民變市民總成本比2004年增長接近2倍。在寧波市由于隨遷子女就學得到較好的保障，不僅不少外來務工人員子女在當?shù)鼐蛯W，很多人還把親戚的孩子也接到當?shù)刈x書，給教育資源造成較大壓力。
　?。ㄎ澹┥罘绞讲煌绊懥宿r(nóng)民落戶城市
　　農(nóng)村人口與城市的融合，是一種城市社會與外來人口之間相互認同的過程。但在一些外來務工人員大量涌入的地區(qū)，由于文化層次、生活習慣等方面的差異，外來人口與本地居民之間、不同省份的外來人口之間矛盾糾紛頻發(fā)。再加上外來人口沒有當?shù)鼐用衲菢油陚涞睦嬖V求和權(quán)益維護渠道，甚至缺乏必要的尊重、救濟和幫助，容易產(chǎn)生反抗對立和破壞報復的消極情緒。治安案件和群體性事件的增多，不但給當?shù)厣鐣芾砗驼畏€(wěn)定帶來嚴峻考驗，也進一步加劇了外來人口與當?shù)鼐用竦膶α⑶榫w。盡管少數(shù)企業(yè)為農(nóng)民工提供穩(wěn)定住所和基本社會保障，使得企業(yè)和農(nóng)民工間的雇傭關(guān)系較為穩(wěn)定，但大多數(shù)農(nóng)民工仍覺得會受到排擠和歧視，成為游離于城市社會之外的“邊緣群體”。此外，一部分城市原有居民認為，外來人員不但是社會治安不穩(wěn)定因素，更是“侵占”了原屬于自己的公共資源，因而對于農(nóng)民市民化保持著抵觸情緒。
　　二、推進農(nóng)民市民化的主要經(jīng)驗和做法
　　在改革農(nóng)村土地制度方面。針對農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營效率不高，土地無法集約使用，限制城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展等問題，浙江、四川進行了積極探索。嘉興市制定了開展節(jié)約集約土地“兩分兩換”試點（即宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障）。一方面，拓展城鄉(xiāng)發(fā)展空間，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。通過建立土地承包流轉(zhuǎn)機制，推進農(nóng)業(yè)規(guī)模集約化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。利用零星、分散的農(nóng)村宅基地復墾等方式置換出城市用地，實現(xiàn)土地資源城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排。另一方面，保障和維護農(nóng)民權(quán)益，加快實現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)換。通過宅基地換城市住房，改善農(nóng)民居住環(huán)境，解決農(nóng)民城市定居問題；通過建立被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障制度，農(nóng)民以入股等形式分享農(nóng)村土地收益，實現(xiàn)農(nóng)民市民化。四川省崇州市從土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。一是對農(nóng)村土地和房屋實施確權(quán)、登記和頒證。二是建立產(chǎn)權(quán)交易平臺。三是建立耕地保護基金。通過改革，把法律賦予農(nóng)民的土地、房屋等資產(chǎn)權(quán)益明確給農(nóng)民，恢復農(nóng)民應有的自主權(quán)，使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能夠結(jié)合農(nóng)民的主體意志，在農(nóng)民的物權(quán)權(quán)益得以保護的情況下，解決農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入和農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展問題，取得“多贏”的效果。
　　在改革城鄉(xiāng)戶籍制度方面。兩省均根據(jù)本地實際情況進行積極探索。嘉興市建立了按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度。在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，按照公民經(jīng)常居住地登記戶口的原則，將居民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”；實行以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本條件的戶口遷移準入制，凡符合條件的申請人，準予其戶口遷移至經(jīng)常居住地落戶。寧波市積極探索用積分落戶方式解決外來務工人員落戶問題，制定出臺了《寧波市外來務工人員積分落戶暫行辦法》，在試點的基礎(chǔ)上全面推開。寧波市積分落戶辦法適用于已在寧波市行政區(qū)域內(nèi)就業(yè)生活的外來務工人員申請登記為本市常住戶口（非農(nóng)業(yè)戶口）的，規(guī)定了申請的基本條件和積分申辦條件，并對外來務工人員積分落戶實行梯度政策，結(jié)合戶籍改革，建立引導外來務工人員積極參與寧波市經(jīng)濟社會建設(shè)的激勵機制，產(chǎn)生了積極的社會效益和示范效應。
　　
　　在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務方面。三地市的側(cè)重點有所不同，如寧波重點在于突出解決外來務工人員的公共服務問題，成都則著力解決市域內(nèi)公共服務的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但選擇的路徑相對比較一致，即明確把基本公共服務均等化作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的突破口和切入點，逐步推進城鄉(xiāng)各項制度間的統(tǒng)籌銜接和一體化，著力減少現(xiàn)有的城鄉(xiāng)差距。一是探索建立指向性比較明確的基本公共服務包。如寧波市為外來務工人員建立了“1＋X”的基本公共服務套餐（基本公共服務包），涵蓋了社會保險、就業(yè)培訓、勞動合同、工資支付、義務教育、計劃生育、公共衛(wèi)生、職業(yè)健康安全、治安管理、社區(qū)服務、工會維權(quán)、戶籍遷入、法律援助、流動黨員服務管理、出租房屋服務管理等15項內(nèi)容，綜合性、系統(tǒng)性比較強；成都市建立了村級公共服務分類供給機制，為村級提供包括文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村生產(chǎn)服務、社會管理等7個大類59個具體項目，細化明確了分類供給的內(nèi)容、供給主體、供給方式等，并提供每年不少于20萬元的保障經(jīng)費。二是推進基本公共服務供給制度的城鄉(xiāng)一體化。嘉興市將原有的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度合二為一，建立了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度；而成都市則大力推進城鄉(xiāng)教育的一體化均衡發(fā)展，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)教育的生均公用經(jīng)費標準。三是注重未實現(xiàn)統(tǒng)籌的各項制度間的銜接。寧波市的外來務工人員社會保險不僅可以在全市6個統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)實現(xiàn)無障礙轉(zhuǎn)移，還可以與城鎮(zhèn)社會保障實現(xiàn)互通銜接；成都崇州市的失地農(nóng)民獲得的社會保險，實現(xiàn)了與企業(yè)職工保險互通銜接，可以沖抵10年左右的工齡。
　　在促進融入城市生活方面。寧波市采用“五種模式”推進外來務工人員融合性社會組織的建設(shè)，在提升新老市民融合度中促進社會和諧。一是“和諧促進會”模式，依托村、社區(qū)組織優(yōu)勢，村干部、優(yōu)秀外來務工人員、社區(qū)保安、村民代表共同參與，指導外來務工人員開展維權(quán)、矛盾調(diào)處、文體、黨團、公益、計生等多項服務活動。二是“聯(lián)誼會”模式，確定每年12月第一個星期日為“外來務工者節(jié)”，廣泛宣傳外來務工人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的先進事跡，促進外地人和當?shù)厝吮舜讼嗾J、相識、相知和相助。三是“管委會”模式，以民主選舉方式產(chǎn)生，由外地人與當?shù)厝艘黄鹜瓿勺晕夜芾怼⒆晕医逃⒆晕曳盏墓ぷ?。四是“和美共建家園會”模式，定期召開理事會，按章程經(jīng)常開展各種文體娛樂、扶貧救助、義務巡邏等活動。五是“雷鋒團”模式，組織開展萬名外來務工人員回報社會志愿服務活動，為包括外來務工人員在內(nèi)的居民提供各種志愿服務。目前，寧波市外來務工人員在100人以上的村（社區(qū)）融合性社會組織的建成率已達100%，初步形成基層和諧促進會、和諧促進小組、和諧促進員三級網(wǎng)絡，“遇事共商、情感共育、困難共幫、文化共享、文明共倡、平安共保、和諧共促”的良好工作機制和組織模式基本形成。
　　三、促進農(nóng)民市民化的對策建議
　?。ㄒ唬┺r(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)移過程必須堅持有序化
　　第一，農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)移規(guī)模和速度必須可控。轉(zhuǎn)移政策要統(tǒng)籌考慮城市的承載能力和轉(zhuǎn)移過程的可持續(xù)性，分步組織實施，不能簡單放開，造成盲目流動，不能讓農(nóng)民市民化的最終結(jié)果變成新的城市貧民。
　　第二，要有合理的轉(zhuǎn)移方向。轉(zhuǎn)移的主要方向應優(yōu)先選擇在經(jīng)濟發(fā)展水平相對較好的中等城市。這些城市可以在地理空間、環(huán)境壓力、就業(yè)需求、生活成本、公共服務水平等方面提供足夠的承載支撐，并可對周邊的小城鎮(zhèn)產(chǎn)生積極影響，形成聯(lián)系密切的城鎮(zhèn)帶，增強容納能力。
　　第三，要拓寬城鎮(zhèn)化思路。不能把城鎮(zhèn)化簡單地解釋為地理空間的轉(zhuǎn)移和改變，應把重點集中在改變農(nóng)民原有的思維方式和生活習慣。沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)民應著力推進就地市民化，通過統(tǒng)一公共服務水平和推進生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變來實現(xiàn)。
　?。ǘ┻M一步深化農(nóng)村土地制度改革
　　第一，適當擴大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍。建立基本農(nóng)田保護基金，在嚴格保障基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村土地的集約化和產(chǎn)業(yè)化使用，讓土地收益返還成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入和持久性收入的一部分，并使之逐步向常規(guī)的社會保障轉(zhuǎn)移。
　　第二，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地改革。要在確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯的前提下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許各地探索符合條件的農(nóng)村集體建設(shè)用地參與城鎮(zhèn)非公益性項目開發(fā)建設(shè)，使集體建設(shè)用地分享城鎮(zhèn)發(fā)展收益。
　　第三，深化土地征用制度改革。盡快出臺征地目錄，完善征地補償機制，保障農(nóng)民談判主體的地位，改變農(nóng)民長期被排斥在土地要素市場化進程之外的格局。在農(nóng)村社保全面建立的基礎(chǔ)上，研究農(nóng)民進城后承包地和宅基地的有償退出機制。
　　（三）加快推進基本公共服務城鄉(xiāng)一體化
　　第一，加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務制度的統(tǒng)籌和一體化。重點要先建立制度框架，提供包括義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會保障、住房等在內(nèi)的基本公共服務綜合包，明確范圍、內(nèi)容、標準和實現(xiàn)路徑以及各級政府的責任，并逐步提升統(tǒng)籌層次和保障水平。
　　第二，促進基本公共服務的接續(xù)轉(zhuǎn)移。特別要減少新增基本公共服務的二元屬性，完善已有公共服務的銜接細節(jié)。
　　第三，優(yōu)化基本公共服務資源配置方式。由按行政區(qū)域配置改為包括服務半徑、覆蓋人群數(shù)量等指標在內(nèi)的綜合配置，在進一步提高農(nóng)村地區(qū)基本公共服務能力和水平的同時，適應市民化的進程，逐步加大向小城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)移重點區(qū)域的傾斜力度，加快農(nóng)村公共服務資源結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整力度，特別是存量資源的整合和優(yōu)化。
　　第四，強化需求側(cè)管理。合理引導公共服務需求，推動需求結(jié)構(gòu)和層次的整體提升。
　　（四）改革完善與農(nóng)民市民化相適應的公共財政體制
　　第一，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)和方向。逐步提高基本公共服務支出比重，建立基本公共服務經(jīng)費保障機制，以基本公共服務項目標準為基礎(chǔ)，落實各級財政支出責任，確保政府用于基本公共服務預算支出增幅不低于經(jīng)常性財政支出增幅，為城鄉(xiāng)基本公共服務均等化提供可靠的財政支撐。
　　第二，建立各級政府事權(quán)與財力相匹配的財政體制。圍繞義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域的國家基本公共服務項目，重新劃分各級政府的職能和支出責任進行，將基本公共服務的支出中心向縣鄉(xiāng)級以上政府特別是向省級和中央上移。
　　第三，進一步完善分稅制，理順政府間財政分配關(guān)系。加快推進省以下財稅體制改革，完善中央政府和地方政府間收入的劃分，改革完善財產(chǎn)稅、資源稅、消費稅等，建立縣級政府穩(wěn)定收入來源，切實增強縣以下基層地方政府基本公共服務保障能力。
　　第四，完善轉(zhuǎn)移支付制度。不斷健全以一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付體系，完善轉(zhuǎn)移支付分配方法，進一步擴大中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并重點放在基本公共服務項目。逐步取消專項撥款配套資金制度，探索中央財政對國家重點貧困縣基本公共服務的直接供給。探索建立規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。
　?。ㄎ澹┘涌旖ㄔO(shè)有利于社會融合的社會管理體制和機制
　　第一，創(chuàng)新社會管理模式。以群眾自治組織為基礎(chǔ)，鼓勵和發(fā)展社會融合組織。建立健全社區(qū)自治組織網(wǎng)絡，完善新老居民共同參加的民主議事程序，拓展民意表達渠道和維權(quán)途徑，搭建外來人口民主參與平臺。
　　第二，加強治安防控力量建設(shè)。加強矛盾糾紛調(diào)處建設(shè)，加強應急機制體系建設(shè)，打造平安和諧的生活環(huán)境；開展就業(yè)服務、文化服務、維權(quán)服務、愛心服務，解決外來人口的就業(yè)健康文化需求。
　　第三，推進外來務工人員教育培訓。鼓勵外來務工人員踴躍參加社會公益活動，為外來務工人員營造包容多元文化、富有親和力和歸屬感的城區(qū)生活環(huán)境，幫助他們完成農(nóng)民與市民之間的身份重構(gòu)和角色轉(zhuǎn)換?！?br/>　　（汪麗，國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司。薛元，國家發(fā)展改革委社會發(fā)展司。孫東，國家發(fā)展改革委就業(yè)和收入分配司。王明姬，國家發(fā)展改革委宏觀院。于紅，國家發(fā)展改革委西部司）