歐洲高等教育經費改革進展與建議

　　歐盟委員會最近發表了一份題為《歐洲高等教育改革進展：經費改革》的研究報告，這是“歐洲高等教育現代化議程”（2006年）的重要組成部分。歐委會委托荷蘭高等教育政策研究中心對33個歐洲國家（歐盟27國及克羅地亞、土耳其、冰島、列支敦士登、挪威和瑞士）高等教育機構1995年～2008年經費改革的進展情況進行了整體和分國別的分析研究，并就未來如何繼續深化改革提出了建議。該報告為相關學者和高等教育政策制定者提供了重要的參考依據。
　　
　　一、歐洲高等教育經費改革概況
　　
　　自1995年以來，33個歐洲國家在高等教育經費的安排上幾乎都發生了重大變化。
　　1. 多數國家考慮調整學費并改革助學金制度
　　高等教育機構的擴張給不少國家帶來了預算壓力，許多國家開始重新核定對學生的收費標準及重新實施援助政策，并著手實施教育成本分擔政策，即讓學生和納稅人分擔更多的教育成本。一些國家擴大了對學生求學的資金支持，在對學生的公共補貼中更加重視提高對學生貸款的比例，2/3的國家設有助學貸款系統。
　　2. 高等教育經費額度低于美國，私人投資比例上升
　　歐洲高等教育機構經費額度嚴重低于美國，存在大量資金缺口。有數據表明，1995年～2008年，在歐洲33國中，約60％的國家的高等教育平均經費有所增加；約25%的國家的高等教育經費基本穩定；余下15%的國家的高等教育經費減少。大多數國家公共財政資助經費和私立機構投入經費用于每名學生的總支出并未惡化，主要歸因于私立機構對高等教育機構的投資比例上升。私立機構投資教育的目的是追求回報率，十余年來，其對教育的投資回報率平均為10.2％，而社會投資回報率平均為7.9%，顯示出私立機構對高等教育投資是有利可圖的。
　　3. 改革公共資助機制，日益強調高等教育運作狀況
　　歐洲在高等教育機構公共資助機制方面進行了多項改革。許多國家運用基于公式的方法（formula-based approach）資助取代了增值基金的方法（incremental funding）資助，同時還引入了基于合同的方法（contract-based approach ）資助。資助機制日益強調高等教育機構的運作狀況，同時也更加注重投入和產出效益，因為沒有一個國家的資助體系百分之百地基于高等教育機構運作狀況。
　　4. 學費和第三方投入占高等教育機構經費來源比例高
　　在高等教育機構的經費來源方面，學費和第三方投入的經費所占比例較高。2008年，18個國家不收學費，7個國家收費適中，8個國家每年學費在500歐元以上。盡管歐洲的本科生學費相對較低，但仍有1/3國家超過1/4以上經費收入來自于第三方的資金投入。可見，歐洲國家雖然給予高等教育機構經費方面更多的財政自主權，但是如何平衡教育機構的自主權和公眾問責權，卻是設置資助機制面臨的挑戰。
　　
　　二、經費改革與“歐洲高等教育現代化議程”
　　
　　為了探究高等教育機構經費的安排使用與高等教育機構的運作狀況之間的聯系，報告選擇歐盟委員會提出的“歐洲高等教育現代化議程”作為研究的出發點。報告認為，這一議程可為歐洲各成員國及各國所屬的高等教育機構提供高等教育經費改革的建議，以滿足各自國家和高等教育機構的特定背景和條件。
　　2008年的數據顯示， 14個國家的教育經費來自于第三方投入的比例高（≥25％）（1995年為6個國家）；13個國家的教育經費來自于學費的比例高（≥15％）（1995年為8個國家）；18個國家的教育經費依靠資金運作（1995年為5個國家）；9個國家的教育經費來自于研究經費（≥25％）（8個國家為1995年）；18個國家的教育經費來自于捐贈款項（1995年為9個國家）。
　　根據“歐洲高教現代化議程”，2008年的高等教育機構經費改革中，17個國家高等教育機構經費改革現代化程度較高；8個國家克服了經費困難；5個國家解決了涉及高等教育經費方面的幾個問題；3個國家難以解決議程中提出的高等教育經費改革的任何要求。
　　
　　三、經費改革與歐洲高等教育機構運作狀況
　　
　　1. 經費改革對歐洲高等教育機構運作狀況的影響
　　報告選擇了入學難易程度、學業成就、成熟的學習者、畢業生就業能力、學生流動、研究成果、吸引私人投入資金能力和生均支出等8個方面，來衡量經費改革對歐洲高等教育機構運作狀況的影響。2002年～2006年數據顯示，入學難易程度、成熟的學習者、學業成就、學生流動以及吸引私人投入資金能力方面有很大改善；研究成果方面有適度增長；就業方面和商業部門對高等教育機構的研發投入方面不但沒有增長反而出現下降；生均支出方面，22個國家支出增加，顯示教育成本效益有所下降，抑或各國對高等教育更加重視。
　　2. 經費安排及其對高等教育機構運作狀況的改善
　　報告根據一國對高等教育機構的公共投入程度（對高等教育機構的公共開支占國內生產總值的百分比）及其經濟地位（通過一國在全球競爭力指數排名來評估），來評判經費安排與高等教育機構運作狀況間存在的潛在聯系。得出的結論是，經費改革與提高高等教育機構的運作狀況之間有關聯，關聯密切的方面有畢業率、學生貢獻、研究成果；關聯較弱的有成熟的入學率、企業貢獻、學生流動；沒有關聯的有入學和就業能力。
　　研究表明，高等教育機構在享有高程度自主權時，經費政策對高等教育機構運作狀況發揮重要作用，主要體現在高等教育機構的產出（畢業生和發表文章數量）與其經費和自治條件的聯系上。當然還有其他一些因素也會影響高等教育機構運作狀況，如社會發展、經濟條件和政治文化。
　　3. 經費改革更能直接影響高等教育機構運作狀況
　　與高等教育體制管理改革相比，經費改革對高等教育機構運作狀況影響更直接。它體現在基于運作狀況的經費投入（強調研究質量和入學/畢業），學費（產生收入并為高等教育機構的發展提供更多激勵），競爭性基金和項目撥款（增加收入、鼓勵提高質量和生產率）等。除此之外，經費改革還以間接的方式改善高等教育機構運作狀況。
　　
　　四、未來高等教育機構經費改革的政策建議
　　
　　1. 提倡國家和學生共同分擔教育費用
　　無論高等教育機構是公立的還是私立的，政府均應繼續承擔其教育經費的公共補貼部分。同時，還應該讓學生繳付合理學費。這種由國家和學生共同分擔教育成本的做法應成為高等教育機構經費改革的首要原則。
　　2. 建立助學金制度
　　國家應支持高校使用助學金制度（包括獎學金和貸款）作為衡量學生繳納費用的標準，使學生能夠支付得起學費和生活費。獎學金款項的分配應以評選為基礎，以鼓勵有弱勢背景的學生參與。學生貸款金額的取得應在評估的基礎上，根據收入條件還款（income-contingent repayments）（即根據畢業生對其全部債務的償還能力原則）能力發放，由此而產生的部分貸款利息，則由政府補貼。這種助學金制度，應同時適用于公立高等教育機構和被認可的私立高等教育機構的學生。
　　3. 建立基于投入—產出的一攬子經費計劃
　　政府不僅要依靠基于公式的方法資助（同時包含作為投資驅動力的投入—產出之比）高等教育機構教育經費，也可以考慮采取基于合同資助的方法。其中，合同資助方法中的目標和項目的經費投入部分，應扣除根據不同的問責需要而進行分散籌資的款項。
　　4. 引入基于高等教育機構運作狀況和競爭的經費并擴大自主權
　　高等教育機構應該引進更多以運作狀況和競爭為基礎的基金（more performance-and competition-based funding），同時賦予高等教育機構更多的自主權。兩者有效結合，才能推動高等教育機構經費改革取得重要進展。
　　5. 相互學習分享經驗
　　為了增進相互學習和傳播實踐經驗，各國的高等教育機構經費改革需要以各自國家的國情和傳統為出發點，本著開放合作和比較優勢來量體裁衣。
　　6. 針對薄弱環節，選擇有限的改革目標
　　一項改革議程如果內容太寬泛，且涉及過多政策領域，會增加無法實現的風險。因此，高等教育機構經費改革議程應該基于SWOT分析的基礎上，針對每一個國家的薄弱環節，選擇更有效的改革目標。
　　7. 建立歐洲高等教育機構監測體系
　　建立高等教育監測體系（包括歐洲大學排名體系），使其成為進一步深化高等教育機構經費改革，檢驗高等教育機構運作狀況的重要指標。這樣的監測系統將為高校機構體制改革提供合理建議，為其實施高等教育機構經費改革打下堅實的基礎。
　　（作者單位：中國駐歐盟使團教育文化處）
　　實習編輯：尹杰