國庫集中支付制度下高校內部控制的思考

　　【摘要】 隨著國庫集中支付制度在我國高校全面推行，以及高等教育體制改革的不斷深入，高校內部控制也面臨著新形勢和新情況。文章在分析高校內部控制存在問題的基礎上，結合國庫集中支付對高校財務工作的影響，提出加強國庫集中支付制度下高等學校內部控制的建議。
　　【關鍵詞】 國庫集中支付制度； 內部控制； 高等學校
　　
　　實行部門預算，建立國庫集中支付制度，推行政府采購，收支兩條線管理，是近年來財政工作適應市場經濟的發展，實現宏觀調控，加大監督力度，穩定經濟發展，實現資金優化配置而對財政管理體制改革進行的有益探索。在財政管理體制的四項改革中，實行國庫集中支付制度是核心。國庫集中支付制度是市場經濟國家普遍實行的現代國庫管理制度，是由政府財政部門對所有政府性收支集中收繳和支付的管理制度，通過國庫單一賬戶對財政性資金進行集中管理。財政國庫改革使高等學校內部控制面臨新情況，在國庫集中支付制度改革的大背景下，高校該如何以《企業內部控制基本規范》為基礎，分析高校內控存在的問題，提出完善內部控制的建議是本文研究的主要問題。
　　
　　一、國庫集中支付對高校財務工作的影響
　　
　　（一）銀行賬戶管理發生變化
　　過去高校可以根據需要直接在銀行開立賬戶，實行國庫集中支付后，高校應按規定要求和程序，向財政部門提出開戶申請，財政部門審核同意后，書面通知代理銀行，為高校開立零余額賬戶用于財政授權支付和清算，財政直接支付項目通過國庫單一賬戶結算。
　　（二）收入取得方式發生變化
　　過去高校財政撥款收入由財政部門根據批復的部門預算分月撥入學校賬戶，學費等預算外資金收取時直接存入學校賬戶作為學校收入，實行國庫集中支付后，財政撥款收入在使用時確認，預算外資金收入繳存國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶，經批準使用時作為學校事業收入。
　　（三）支出結算方式發生變化
　　過去高校發生預算內、外支出都直接通過本單位賬戶支付，實行國庫集中支付后，學校每月必須在批復的單位預算內編制財政直接支付、財政授權支付資金使用計劃，實際使用時分別通過國庫單一賬戶或單位零余額賬戶支付。
　　
　　二、國庫集中支付制度下高校內部控制存在的問題
　　
　　根據COSO提出的《內部控制——整體框架》內容，本文從控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督等方面分析高等學校內部控制存在的問題。
　　（一）控制環境方面
　　控制環境是企業的一種基調、氛圍，直接影響員工的控制意識，也是其他一切要素的基礎和核心。高校內部控制環境方面的問題主要表現在：
　　1.管理層對內部控制重視不夠。有些學校領導認為財政部門已實施部門預算、國庫集中支付制度、政府采購制度、收支兩條線管理等辦法，學校不需要再開展內部控制了；也有些學校管理層內控水平還停留在計劃經濟體制下，思路、辦法過時；還有一些學校雖然根據要求建立了內控制度，但由于種種原因，有意無意破壞內控程序，導致內控制度難以有效貫徹落實。
　　2.高校經濟責任制建立不夠完善。教育部和財政部下發的《關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》中明確高校必須建立健全校長責任制，從目前實際情況來看，大部分高校由主管財務工作的副校長負責，總會計師的地位和作用被忽視，不懂財務的校長代行總會計師的職責，這種模式難以適應經濟業務復雜化、資金籌集多元化的客觀要求，同時多數高校未建立內部分層次經濟責任制度。
　　（二）風險評估方面
　　隨著我國市場經濟體制的完善和高等教育體制改革的逐步深入，風險與高校辦學越來越密切，但高校風險評估機制尚不夠健全。表現在：
　　1.財務風險方面。由于高校擴招引起的盲目擴建以及高等學校會計制度未對高校辦學成本核算提出要求，使得近年來高校資金嚴重短缺，大部分建設資金依賴貸款，財務風險加大，而高校大多風險意識淡薄，依賴政府解套，缺乏應有的財務風險評估和應對機制。
　　2.經營風險方面。隨著我國高校收費制度改革和國家不包分配政策的實施，高校經營風險隨之而來。目前高校收入60%以上來自學費收入，決定學費收入的主要因素是高校招生人數，影響招生人數的因素包括高校的辦學層次、專業結構、人才培養質量、社會服務能力、適齡人口數量、畢業生就業狀況等，學生來源、貧富狀況、誠信程度、高校管理水平又直接影響著學費的收繳，而大部分高校尚未建立起一套經營風險評估和應對機制。
　　（三）控制活動方面
　　1.內控制度不健全，內控流程不完善。未根據國家政策結合學校實際制定一套完整的內部控制制度，內控范圍狹窄，只針對財務部門，而管理決策層和其他相關部門不受內控制度約束。另外，由于高校管理人員數量有限，兼崗現象嚴重，不相容職務不能合理合法分離。
　　2.預算管理作用發揮不到位。盡管國庫集中支付堅持“有預算才有支出”，但由于高校每月根據年度預算申報當月用款額度無法得到校內有關部門配合，大多根據財務部門經驗預計，而且費用報銷又大多采用“審批在前審核在后”的程序，會計人員為避免與學校領導、內部人員產生矛盾，大都想盡辦法予以報銷，“張冠李戴”現象難以監控。
　　（四）信息與溝通方面
　　良好的信息溝通系統是使領導層及時、充分、準確了解學校發展狀況及存在問題的平臺，廣大教職工也能通過該系統獲取信息、參與監控，但由于一些高校領導民主意識缺乏、部門推委、教職工對學校關心不夠，造成信息溝通渠道不暢、信息不對稱、內部監督乏力。
　　（五）監督方面
　　內部監督體系不完善。內部審計部門未單獨設立、審計人員無專業知識，內部審計范圍有限，更沒有對內部控制制度開展審計。
　　
　　三、加強國庫集中支付制度下高等學校內部控制的建議
　　
　　國庫集中支付制度是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行結算，直到資金達到商品和勞務供應者賬戶全過程的監控制度，對加強單位內部控制具有積極作用，但并不能代替高校內部控制工作。高校應根據國庫集中支付制度要求，結合《企業內部控制基本規范》和本單位實際建立健全內部控制制度。
　　（一）加強內控環境建設
　　１.提高單位領導、管理層、教職工內部控制意識。通過學習《會計法》、《企業內部控制基本規范》等法規，提高全體員工對內部控制重要性的認識和執行內控制度的自覺性。
　　2.建立總會計師制度。按照《總會計師條例》、《高等學校總會計師工作試行規程》要求建立總會計師制度，使高校財經領導走專業化之路。
　　（二）建立風險評估和控制體系
　　風險控制就是要求高校各級領導樹立風險意識，針對各風險控制點，建立有效的風險管理系統，通過風險預警、風險識別、風險評估、風險投資、風險報告等措施，對高校風險進行全面防范和控制。
　　1.合理籌集、使用資金，降低財務風險。國庫集中支付制度將學校的各項收入全額收繳財政，學校使用資金通過國庫單一賬戶或單位零余額賬戶支付，對加強單位資金管理具有積極作用，但無法降低單位財務風險，要減少學校負債數額，一是要廣開籌資渠道，開展資金成本分析及時取得資金；二是要提高資金使用效率。
　　2.適應市場需求，明確辦學定位，調整專業結構，突出辦學特色，降低經營風險。建立畢業生就業情況跟蹤調查、分析機制，及時進行專業調整，提高人才培養質量，提高社會服務能力，化解經營風險。
　　（三）明確控制內容和程序
　　國庫集中支付制度建立起了預算編制、預算執行和決算體系，但過程控制仍然需要學校內部通過明確控制內容和程序加強。
　　1.預算控制。建立預算工作崗位責任制和授權審批制度，使預算編制、審批、執行、考核等不相容崗位之間能夠形成有效的制衡機制。強化預算編制控制，在科學預測、決策基礎上，制定可行的標準和定額，推行零基預算，建立規范的預算調整、審批制度和程序，開展預算執行情況分析，確保預算執行。
　　2.預算外資金收繳控制。建立由財務處、學工處、教務處和各院系組成的收費管理系統，明確各部門崗位職責，建立收費系統初始化、收費、稽核檢查等不相容崗位制衡機制，實現學生收費系統、教學管理系統、銀行信息系統的對接，保證各項預算外資金準確、及時收繳。
　　3.成本費用控制。制定先進合理的成本費用開支范圍和開支標準，層層分解成本費用預算，嚴格按照成本費用開支范圍和開支標準和國庫集中支付制度審批、審核、報銷一般費用和政府采購項目費用，建立成本費用內部分析、報告制度，有效控制成本費用支出。
　　4.資產管理控制。包括限制接近控制、定期清查控制和資產管理責任制。如現金、銀行存款、有價證券、支票等除出納外，其他人員限制接近。定期進行實物資產清查，確保賬實相符，對不符事項應查明原因，及時處理。明確出納、采購人員、實物資產管理人員責任，保證學校財產安全完整。
　　（四）構筑信息溝通平臺
　　利用現代網絡信息系統，在校領導、管理層和教職工之間構筑一個信息溝通平臺，使所有人員都能及時、準確獲得信息并利用該平臺傳遞職工意見、建議，同時增強信息透明度，讓學校及相關人員接受群眾監督，防止損害國家、學校利益事件的發生。
　　（五）完善內部監督體系
　　內部監督體系建立要堅持專業人員審計監督與全員監督相結合，內部控制制度執行情況監督與內部控制系統監督相結合，同時還要借助社會獨立審計機構對學校內控情況進行再控制，以便不斷完善內部控制制度，保證學校目標的實現。●
　　
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